◎李金惠（清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、聯(lián)合國(guó)環(huán)境署巴塞爾公約亞太區(qū)域中心執(zhí)行主任）

中國(guó)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)之后，在國(guó)際社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)越來(lái)越大，在全球治理方面，中國(guó)怎么提供貢獻(xiàn)，怎么講好中國(guó)故事，怎么貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，實(shí)際上也很關(guān)鍵。

全球治理如何走到今天

冷戰(zhàn)時(shí)期的治理沒(méi)有形成全球統(tǒng)一的機(jī)制，而是一種兩極分化的狀態(tài)。真正的全球治理概念的推動(dòng)與落實(shí)是在1990年冷戰(zhàn)之后。1990年之后，由德國(guó)前總理勃蘭特提出了新的全球治理的理念。到1992年的時(shí)候，28位國(guó)際知名人士成立全球治理委員會(huì)?？梢钥吹剑瑲W美很多大學(xué)的公管學(xué)院都設(shè)有全球治理方面的研究機(jī)構(gòu)或者研究中心。

1995年，聯(lián)合國(guó)在成立50周年的時(shí)候，發(fā)布了《天涯若比鄰》的報(bào)告。這個(gè)報(bào)告對(duì)全球治理提出了比較明確的要素，例如“價(jià)值觀、規(guī)制、客體、主體和成效”五個(gè)方面的問(wèn)題。全球治理不像法律、法規(guī)，它是很多事務(wù)、工作、活動(dòng)的集成。它不是一種正式制度，而是互相之間為了達(dá)成特定的目標(biāo)而形成的互動(dòng)，這是治理的理念。治理的主體包括政府部門、國(guó)際機(jī)構(gòu)，包括聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，除了聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，還有非正式的公民社會(huì)組織。比方說(shuō)NGO（非政府組織），包括私營(yíng)部門等，都是全球治理當(dāng)中的一員。

經(jīng)濟(jì)的全球化帶來(lái)了一些負(fù)面的影響。資本、生產(chǎn)活動(dòng)在全球的布局帶來(lái)一些問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家可以對(duì)該國(guó)相關(guān)的法律制度進(jìn)行調(diào)整，但是在國(guó)際體系里沒(méi)有。全球化所帶來(lái)的負(fù)面影響，需要有一套規(guī)制來(lái)解決，包括勞工、貨物、貨幣等領(lǐng)域的問(wèn)題。再一個(gè)，國(guó)際社會(huì)跟國(guó)家內(nèi)部一樣，國(guó)家作為一個(gè)行為體有它的利益。國(guó)家利益有時(shí)候是不可退讓的，不可讓渡的。這個(gè)時(shí)候必須有一套制度（來(lái)調(diào)整），讓大家籌措出資金來(lái)共同做事，或者有錢的出錢，有力的出力，這是全球治理發(fā)展的原因。在全球治理當(dāng)中，各國(guó)做法不盡相同，比如西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理，政府的強(qiáng)制性非常弱，而有的國(guó)家則政府很強(qiáng)勢(shì)。

全球治理可分三個(gè)層次

全球治理當(dāng)中也分層次，比方全球?qū)哟?、地區(qū)層次、國(guó)家層次。近些年，地區(qū)層次的發(fā)展速度非?？?，歐盟就是一個(gè)新的區(qū)域治理的創(chuàng)新，東盟一體化進(jìn)展也很快。還有一些平臺(tái)，比方中日韓三國(guó)在某些特定領(lǐng)域的合作。包括上海合作組織，這些都是全球治理當(dāng)中非常重要的組成部分，而且近年來(lái)發(fā)展速度也非?？?。

國(guó)家層次也是一樣，國(guó)家治理能力的提升與全球的經(jīng)濟(jì)實(shí)力布局有關(guān)系。過(guò)去，發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家兩極分化，出現(xiàn)富人和窮人，但是現(xiàn)在有很多中間的，所以導(dǎo)致國(guó)家治理在形式上多種多樣，同時(shí)需求也越來(lái)越多。

在2008年金融危機(jī)之前，經(jīng)濟(jì)全球化的速度加快，出現(xiàn)了全球多極化趨勢(shì)。2008年金融危機(jī)到現(xiàn)在，反全球化的聲音越來(lái)越多，全球化的速度減緩了。各方的利益也進(jìn)行了再分配，大國(guó)之間的利益博弈越來(lái)越強(qiáng)。這是全球治理發(fā)展的一些特點(diǎn)。

全球治理是大勢(shì)所趨

在全球治理上，七國(guó)集團(tuán)在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮了非常重要的作用。一開始是英美，早期英國(guó)非常強(qiáng)勢(shì)，因?yàn)樗泻芏嘀趁竦兀皇乾F(xiàn)在英國(guó)的版圖，在那個(gè)階段是英美“兩超”的治理。到20世紀(jì)70年代，七國(guó)集團(tuán)（G7，成員國(guó)包括美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本、意大利和加拿大）成為國(guó)際舞臺(tái)上的引領(lǐng)者，這些國(guó)家的GDP在全球占70%，貿(mào)易總量占全球的50%，在國(guó)際事務(wù)當(dāng)中的話語(yǔ)權(quán)增強(qiáng)，七國(guó)集團(tuán)形成的一些政策性文件，國(guó)際上也非常重視。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，21世紀(jì)初又出現(xiàn)了新的跡象，就是把一些新興的經(jīng)濟(jì)體也囊括進(jìn)來(lái)，比方中國(guó)、俄羅斯、印度等。1999年成立了G20的框架，2008年首次舉行G20（二十國(guó)集團(tuán)）峰會(huì)，中國(guó)也舉辦過(guò)G20峰會(huì)。在國(guó)際舞臺(tái)上，從“兩超”到G7、G8、G20，整體來(lái)講是世界強(qiáng)國(guó)引領(lǐng)的全球治理體系。但是，我們可以看出從G7完全西方治理到現(xiàn)在東西方共治的發(fā)展趨勢(shì)。一般認(rèn)為“東方”是發(fā)展中國(guó)家，這里的“東”與“西”不是地理位置上的東西。可以看出，所有的機(jī)制設(shè)置朝著共治的方向發(fā)展。這是一個(gè)大的趨勢(shì)。

全球治理也有制約因素

全球治理當(dāng)中的主體還是主權(quán)國(guó)家或者國(guó)家之間的治理，這是最重要的部分。雖然有主權(quán)國(guó)家的治理，有國(guó)際組織的治理，也有非政府組織公民社會(huì)的治理，整體來(lái)講最重要還是政府的治理。全球治理也有制約的因素，比方我們稱聯(lián)合國(guó)為“Organization”，不稱為“政府”。雖然在中國(guó)人眼里，聯(lián)合國(guó)的官好像比某一個(gè)國(guó)家的要大，實(shí)際上聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的權(quán)力沒(méi)那么大，因?yàn)楦鱾€(gè)國(guó)家讓渡的權(quán)力非常有限。所以，世界是沒(méi)有政府的，這也造成了執(zhí)行力不足。

包括國(guó)際環(huán)境法，大家認(rèn)為它是個(gè)軟法，為什么是軟法？因?yàn)樽詈蟪霈F(xiàn)不遵約的情況也就是在文件里表達(dá)一下，或者某個(gè)機(jī)構(gòu)在會(huì)上批評(píng)一下，這說(shuō)明機(jī)制是有缺失的。當(dāng)然，還有價(jià)值觀等方面的一些差異導(dǎo)致難以達(dá)成共識(shí)，這也是限制因素。另外，社會(huì)參與力度變大之后，官方的政策還會(huì)受到社會(huì)的影響，這在環(huán)境領(lǐng)域非常突出。

環(huán)境問(wèn)題催生全球環(huán)境治理

全球環(huán)境治理是怎么來(lái)推動(dòng)的呢？最早是一系列里程碑式的文件給我們敲響了警鐘。此后，主要是以聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的成立作為標(biāo)志。1973年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署作為聯(lián)合國(guó)統(tǒng)籌全世界環(huán)保工作的權(quán)威機(jī)構(gòu)正式成立，全球環(huán)境治理的框架始終圍繞（聯(lián)合國(guó)環(huán)境署）展開。在發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的發(fā)展并不是一直向上的，而是在波動(dòng)中發(fā)展。

當(dāng)環(huán)境問(wèn)題突出的時(shí)候，很多機(jī)構(gòu)就會(huì)參與到環(huán)境事務(wù)中來(lái)。

比如，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織（United Nations Industrial Development Organization，UNIDO）、世界衛(wèi)生組織（The World Health Organization，WHO）、聯(lián)合國(guó)發(fā)展署等一些機(jī)構(gòu)都在開展環(huán)境有關(guān)的工作。這就造成了全球資源的利用不充分。雖然大家都在做同一件事，卻缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，所以聯(lián)合國(guó)一直在討論怎么加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境署是聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的組織。聯(lián)合國(guó)的工發(fā)組織等是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，但也屬于聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)。還有一種區(qū)域?qū)哟蔚模确絽^(qū)域性的部長(zhǎng)會(huì)議，還有民間社會(huì)，這是組織結(jié)構(gòu)。全球有700多個(gè)公約，也有人說(shuō)500多個(gè)公約，這與環(huán)境認(rèn)定的范圍有關(guān)系。不管怎么說(shuō)，這是一個(gè)非常龐大的體系。

在國(guó)際資金機(jī)制里，我們過(guò)去往往看到的是國(guó)際機(jī)構(gòu)的資金。來(lái)自官方的資金，日本或許多一些，現(xiàn)在歐盟還有一些資金可以用，但是我們往往會(huì)忽略國(guó)內(nèi)的自有資金和國(guó)內(nèi)的私營(yíng)部門的資金，這是我們?cè)趪?guó)際履約過(guò)程當(dāng)中理解上的一些缺陷。最近幾年，聯(lián)合國(guó)在推動(dòng)伙伴關(guān)系計(jì)劃，大大加強(qiáng)了私人部門的投資。國(guó)內(nèi)很多人做的其實(shí)是履約工作，但沒(méi)有把它上升到履約的高度。

全球環(huán)境治理體系逐步加強(qiáng)

全球環(huán)境治理出現(xiàn)很多問(wèn)題，需要進(jìn)一步的協(xié)調(diào)。需要協(xié)調(diào)的主要是聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的增強(qiáng)，到底聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的機(jī)構(gòu)應(yīng)該怎么發(fā)展？所以，也有人提出從聯(lián)合國(guó)到聯(lián)合國(guó)環(huán)境組織，到世界環(huán)境組織等方案。

這些方案在推進(jìn)的過(guò)程中難度非常大，因?yàn)樗訌?qiáng)地位，就需要征求所有聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的同意。后來(lái)，推動(dòng)者發(fā)現(xiàn)難度很大，所以就改為在實(shí)質(zhì)性的工作上加以推動(dòng)。例如，環(huán)境問(wèn)題不再是單純的末端治理，而是要尋求發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，同時(shí)加大科學(xué)要素的作用，來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。所以，聯(lián)合國(guó)的一些會(huì)議是把科學(xué)、政策和商業(yè)這三個(gè)維度的工作結(jié)合起來(lái)，來(lái)推動(dòng)國(guó)際環(huán)境治理的。目前來(lái)講，很多資金機(jī)制是創(chuàng)新機(jī)制。但是，全球環(huán)境治理還存在很多問(wèn)題，比如一些開倒車的現(xiàn)象。

聯(lián)合國(guó)最終加強(qiáng)了聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的地位，從原來(lái)58個(gè)成員國(guó)的理事會(huì)發(fā)展為全體聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)，這產(chǎn)生了非常大的社會(huì)影響。第一次聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)只有1000人左右參與，到這個(gè)時(shí)候已達(dá)到5000人左右的規(guī)模，這說(shuō)明參與的力度非常大。涉及的領(lǐng)域不再僅僅限于陸地上，還延伸到了海洋，例如海洋塑料的話題。其實(shí)，海洋塑料主要還是要從陸上控制，因?yàn)?0%以上是陸源導(dǎo)致的。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)形成決議之后，在聯(lián)合國(guó)的國(guó)際法系統(tǒng)，如《巴塞爾公約》（《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》的簡(jiǎn)稱），形成了相關(guān)的一些條款，確認(rèn)污染屬性。很多國(guó)家也出臺(tái)塑料方面的一些禁令，等等。這些都是環(huán)境治理體系進(jìn)一步加強(qiáng)的重要標(biāo)志。

中國(guó)積極參與全球治理

中國(guó)在全球環(huán)境治理過(guò)程當(dāng)中也發(fā)揮了重要作用。我國(guó)參與其中最早是在20世紀(jì)70年代。后來(lái)，我們就逐漸跟著走，因?yàn)槲覀冇泻芏喹h(huán)境治理的需求，需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。發(fā)展到現(xiàn)在，我國(guó)是積極地參與全球治理。

我們?cè)谕苿?dòng)國(guó)際游戲規(guī)則的制定及理念上也發(fā)生了變化。過(guò)去，我們總是在強(qiáng)調(diào)共同但有區(qū)別的責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家責(zé)任要多一些，現(xiàn)在我們重視共同的責(zé)任和義務(wù)，這是思想觀念上的變化。積極參與而不是一味尋找理由、逃避責(zé)任。我們提供援助，倡導(dǎo)相互幫助，協(xié)力推進(jìn)，這都是我們外交理念上的變化。這些理念在應(yīng)對(duì)氣候變化談判、汞公約形成談判、蒙特利爾議定書的談判，充分地體現(xiàn)了我們?cè)谌蛑卫懋?dāng)中的作用。

創(chuàng)新舉措體現(xiàn)中國(guó)智慧

我們也有創(chuàng)新性的舉措，那就是中國(guó)的“一帶一路”倡議。未來(lái)，中國(guó)怎么去擔(dān)當(dāng)，怎么去傳遞正能量，怎么貢獻(xiàn)中國(guó)方案等，都要求我們必須有創(chuàng)新。最近，我國(guó)在推動(dòng)“無(wú)廢社會(huì)”、“無(wú)廢城市”的建立，新加坡也在推動(dòng)無(wú)廢城市、無(wú)廢國(guó)家建設(shè)的舉措。我們創(chuàng)新的不光是固體廢物管理模式，實(shí)際上是生產(chǎn)和生活模式、綠色發(fā)展的模式，最終是要實(shí)現(xiàn)“無(wú)廢社會(huì)”。

我很早就參與“無(wú)廢城市”這項(xiàng)工作，從院士建議的提出到后來(lái)一系列環(huán)保部程序的跟蹤，到16個(gè)試點(diǎn)城市方案全部通過(guò)。我參加了13個(gè)試點(diǎn)城市方案的討論，負(fù)責(zé)3個(gè)城市試點(diǎn)方案的制定。我國(guó)推動(dòng)綠色發(fā)展和其他國(guó)家不一樣。我們重在制度上的創(chuàng)新，其他國(guó)家更多的是從可持續(xù)消費(fèi)，從社會(huì)的角度，從社會(huì)源、生活垃圾、再生資源的角度，而我們強(qiáng)調(diào)的是整體。

此前，我作為中國(guó)政府代表團(tuán)成員參加了聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)。我們把地方零廢棄的舉措放到了聯(lián)合國(guó)決議里。想放一個(gè)新的理念到聯(lián)合國(guó)決議里，實(shí)際上是很難的，因?yàn)楹茈y達(dá)成共識(shí)。但是這一次非常順利，一次性就把它放進(jìn)去了。這說(shuō)明地方零廢棄的舉措是全球的共識(shí)，這是非常關(guān)鍵的一點(diǎn)，將來(lái)也許還會(huì)體現(xiàn)越來(lái)越多的中國(guó)智慧。

全球治理模式一直在變化和改革當(dāng)中，與我國(guó)一樣。實(shí)際上，國(guó)際社會(huì)也是在變化當(dāng)中的。另外，很多國(guó)際秩序趨于保守，我們?nèi)绾卧谶@種機(jī)制下創(chuàng)新？如何在國(guó)際資源越來(lái)越少的情況下推動(dòng)全球治理？這對(duì)我們來(lái)說(shuō)是非常重要的挑戰(zhàn)。另外，中國(guó)實(shí)力增強(qiáng)之后，話語(yǔ)權(quán)越來(lái)越大，怎么提供中國(guó)的貢獻(xiàn)，怎么講好中國(guó)的故事，實(shí)際上也很關(guān)鍵。