顧麗敏

黨的十八大以來(lái)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不斷推進(jìn)。新公布的“十四五”規(guī)劃建議提出，要進(jìn)一步“推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，打造創(chuàng)新平臺(tái)和新增長(zhǎng)極”。區(qū)域融合發(fā)展和區(qū)域一體化現(xiàn)已成為我國(guó)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要抓手，更突出強(qiáng)調(diào)發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍、創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)明顯、合作基礎(chǔ)良好，其一體化發(fā)展對(duì)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展乃至國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)具有較強(qiáng)的示范意義。我們要以一體化的思路和舉措，從政府協(xié)同和市場(chǎng)配置兩個(gè)方面發(fā)力，打破行政壁壘，提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動(dòng)，促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。

以區(qū)域協(xié)同打破行政壁壘，放大一體化效應(yīng)

行政壁壘最常見的是空間層面的行政區(qū)劃壁壘，即通常所說(shuō)的地方保護(hù)主義，在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中地方政府為保護(hù)本區(qū)域利益而設(shè)立對(duì)商品、資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等要素跨區(qū)域流動(dòng)的限制，以行政區(qū)劃為界限人為分割統(tǒng)一市場(chǎng)。隨著區(qū)域一體化的合作，這種壁壘通常以隱性的方式存在，如異地資質(zhì)不兼容、招標(biāo)中的不明示條款。從廣義上看，行政壁壘還包括行政管理性壁壘和區(qū)域協(xié)同壁壘。前者是政府對(duì)微觀事務(wù)管理的過(guò)度干預(yù)，如繁瑣冗余的審批手續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則;后者是由于不同區(qū)域發(fā)展存在差異性和不均衡性，與之相應(yīng)的政策制度在時(shí)間和空間上產(chǎn)生錯(cuò)位。如今，江浙滬人均GDP水平已超過(guò)世界銀行劃定的高收入經(jīng)濟(jì)體標(biāo)準(zhǔn)（12700美元），而安徽則相當(dāng)于中等偏上收入經(jīng)濟(jì)體。不同的發(fā)展階段導(dǎo)致地方政府的職能重點(diǎn)不同，高收入經(jīng)濟(jì)地區(qū)的政府更加兼顧社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面，經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)的政府更側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的功能，這就易導(dǎo)致同類政策制度的供給水平存在較大差異，進(jìn)而產(chǎn)生協(xié)同性壁壘。各種形式的行政壁壘，影響了區(qū)域協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮，導(dǎo)致了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的惡性競(jìng)爭(zhēng)、跨界基礎(chǔ)設(shè)施或政策銜接不暢、市場(chǎng)主體的成本增加，影響了整個(gè)區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)秩序，削弱了整體競(jìng)爭(zhēng)力。

一般來(lái)說(shuō)，一體化發(fā)展的區(qū)域協(xié)同涉及兩個(gè)層面。一是，視為一種狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)協(xié)同過(guò)程中不同區(qū)域之間形成共同目標(biāo)，從本質(zhì)上看，行政壁壘的根源在于行政區(qū)目標(biāo)與區(qū)域共同目標(biāo)的不一致，政府功能限制了市場(chǎng)的資源配置功能的有效發(fā)揮。二是，視為一種結(jié)果，強(qiáng)調(diào)各區(qū)域通過(guò)相互合作聯(lián)系、提升區(qū)域整體功能，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效應(yīng)，讓一體化產(chǎn)生的整體效應(yīng)大于各區(qū)域效應(yīng)之和。在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中，各地方政府應(yīng)加強(qiáng)戰(zhàn)略謀劃，厘清職能空間，正向發(fā)揮政府和市場(chǎng)的疊加功能，雙向發(fā)力，形成常態(tài)化、系統(tǒng)化的區(qū)域協(xié)同。

發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)功能，提高政策協(xié)同效應(yīng)

強(qiáng)化共同目標(biāo)的引領(lǐng)作用。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略是在市場(chǎng)主體自發(fā)經(jīng)濟(jì)交流、行政主體主動(dòng)跟進(jìn)參與形成的區(qū)域合作基礎(chǔ)上，進(jìn)而由中央政府從更高層面推動(dòng)形成的，故而，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展具有自下而上、自上而下的廣泛共識(shí)。盡管如此，在實(shí)際工作推進(jìn)中，仍不可避免產(chǎn)生中央層面的宏觀目標(biāo)與地方層面的具體目標(biāo)的偏差以及微觀層面上政策設(shè)計(jì)和技術(shù)操作上的差異。強(qiáng)化共同目標(biāo)，應(yīng)在不同行政主體之間，圍繞區(qū)域共同福祉的提升這一總目標(biāo)，構(gòu)建各方接受的分層次、多維度的目標(biāo)體系，引導(dǎo)政策和制度供給面向全面建立一體化發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域整體效應(yīng)的提升。

強(qiáng)化行為主體的相互協(xié)作。區(qū)域一體化的行為主體主要包括各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)組織，這些行為主體參與一體化政策制定、執(zhí)行和評(píng)估全過(guò)程。首先，地方政府之間的協(xié)作，重點(diǎn)表現(xiàn)在發(fā)展理念協(xié)同上，在正確認(rèn)知由于發(fā)展階段和發(fā)展稟賦的不同造成的發(fā)展理念差異的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行跨行政區(qū)的互補(bǔ)合作。建立在歷史傳統(tǒng)、共同文化、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系基礎(chǔ)上的都市圈往往具有相近的發(fā)展理念，跨行政區(qū)合作具有較強(qiáng)的內(nèi)動(dòng)力。在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中，進(jìn)一步推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)、蘇錫常等都市圈的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障的同城化發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)不同都市圈、經(jīng)濟(jì)帶之間的合作，以局部的一體化，逐漸走向區(qū)域一體化。其次，政府與企業(yè)、社會(huì)組織的協(xié)作。建立高效的企業(yè)、社會(huì)組織訴求表達(dá)機(jī)制，有助于在政策制定、執(zhí)行中準(zhǔn)確把握微觀主體的政策需求，提高區(qū)域一體化的公共決策和公共服務(wù)水平。再次，發(fā)揮社會(huì)組織的第三方作用，承接政府部分協(xié)調(diào)職能，讓社會(huì)組織成為政府和市場(chǎng)之外的第三種力量。

強(qiáng)化政策供給的支撐配合。由于不同行政區(qū)域發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)不同，以及地方政府對(duì)參與區(qū)域一體化成本與收益認(rèn)知的差異，不同行政區(qū)的政策供給也會(huì)有所差異，客觀上形成了行政壁壘。盡管近年來(lái)長(zhǎng)三角地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、生態(tài)綠色一體化、協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系、大通關(guān)一體化等方面率先突破，以及在疫情期間實(shí)現(xiàn)了防疫信息、物資和健康碼等方面互通互濟(jì)互認(rèn)，但仍在空間上存在政策碎片化現(xiàn)象，如污染防治規(guī)范不協(xié)調(diào)、各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和尺度不統(tǒng)一、同類政策規(guī)范的法律效力不一致，影響了政策體系整體功能的發(fā)揮。要重點(diǎn)清理影響區(qū)域政策整體效應(yīng)的碎片化政策，以共同利益為出發(fā)點(diǎn)，尋求政策均衡，建立區(qū)域?qū)用娴恼邊f(xié)調(diào)機(jī)制，共享政策創(chuàng)新。

發(fā)揮市場(chǎng)的配置功能，推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程

以企業(yè)為主體優(yōu)化區(qū)域資源配置。企業(yè)是市場(chǎng)活動(dòng)和創(chuàng)新活動(dòng)的主體，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資金、人才、技術(shù)等要素資源進(jìn)行區(qū)域配置，促進(jìn)了要素資源在區(qū)域流動(dòng)，是微觀層面一體化的推動(dòng)者。投資和并購(gòu)是企業(yè)在空間上進(jìn)行資源配置的主要方式，其中并購(gòu)是對(duì)存量資源重新優(yōu)化配置的重要手段，即企業(yè)在微觀層面進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)一體化的方式，通過(guò)要素資源整合，對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)一體化配置，具有高效率、低成本的特點(diǎn)。在推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)一體化過(guò)程中，要充分尊重、保護(hù)企業(yè)的決策權(quán)，避免行政權(quán)力直接或間接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，消除企業(yè)并購(gòu)活動(dòng)中面臨的行政區(qū)劃、所有制、市場(chǎng)準(zhǔn)入等壁壘，賦予各類企業(yè)同等市場(chǎng)主體地位，讓企業(yè)在公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中按照市場(chǎng)化方式進(jìn)行生產(chǎn)要素資源的空間優(yōu)化配置。

以產(chǎn)業(yè)協(xié)同構(gòu)建區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。長(zhǎng)三角一市三省中，各板塊特色明顯，上海現(xiàn)代服務(wù)功能集聚、江蘇制造業(yè)發(fā)達(dá)、浙江數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先、安徽創(chuàng)新活躍強(qiáng)勁，構(gòu)成了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)鍵要素。在開放合作經(jīng)濟(jì)體系下，區(qū)域合作通常以“關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)”和“共生經(jīng)濟(jì)”的形式開展，產(chǎn)業(yè)的相關(guān)性和差異性為協(xié)同發(fā)展提供了空間。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，尤其要以新基建推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。加強(qiáng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)的協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群在一體化中的空間布局和創(chuàng)新資源集聚功能，在人工智能、生物醫(yī)藥、新能源和智能汽車等領(lǐng)域培育新優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新的協(xié)同，以提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平為導(dǎo)向，加強(qiáng)關(guān)鍵核心技術(shù)和共性技術(shù)的突破，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力。

以統(tǒng)一開放市場(chǎng)保障要素自由流動(dòng)。建立統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系作為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略中最核心的目標(biāo)之一，必然要求破除行政區(qū)劃壁壘、行政管理壁壘、行政協(xié)同壁壘，建立起統(tǒng)一規(guī)范的制度體系，以市場(chǎng)規(guī)則的一體化為實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策創(chuàng)造前提條件。加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，建立土地收儲(chǔ)和出讓、存量土地盤活、建設(shè)用地交易等統(tǒng)一管理機(jī)制，推動(dòng)土地要素的城鄉(xiāng)流動(dòng)，提高土地資源配置效率和集約利用水平。完善資本市場(chǎng)功能，推動(dòng)資本市場(chǎng)分工協(xié)作，促進(jìn)資本區(qū)域有序自由流動(dòng)，以資本為紐帶帶動(dòng)土地、技術(shù)、人才等要素自由流動(dòng)。圍繞共建統(tǒng)一開放人力資源市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的人才評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)資質(zhì)證書互認(rèn)互準(zhǔn)。打破人才流動(dòng)旋轉(zhuǎn)門，促進(jìn)政府、高校院所與企業(yè)科技、管理人才的雙向流動(dòng)。探索統(tǒng)一的公共資源交易合作機(jī)制，對(duì)土地使用權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、技術(shù)產(chǎn)權(quán)等要素進(jìn)行區(qū)域交易。

（作者單位：江蘇省社科院區(qū)域現(xiàn)代化研究院）

責(zé)任編輯：何樂(lè)