楊國(guó)彬

（天津市水文水資源管理中心，天津 300060）

多年以來(lái)，城市供水作為城市公共事業(yè)的重要部分伴隨著城市的建設(shè)而發(fā)展，其管理模式由政府主導(dǎo)并組織建設(shè)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，為了優(yōu)化居民用水體驗(yàn)，天津市一改“九龍管水”造成的水行政管理長(zhǎng)期處于分割狀態(tài)，于2009年實(shí)施水務(wù)一體化改革，實(shí)現(xiàn)了水源地、供水、節(jié)水、排水、治污、防洪、水環(huán)境與生態(tài)等涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理。近些年來(lái)，天津市又從改善農(nóng)村供水條件和提高供水水質(zhì)出發(fā)，將城市供水管網(wǎng)延伸至鎮(zhèn)村，逐步實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村供水城市化、城鄉(xiāng)供水一體化”目標(biāo)。供水單位的多樣化、供水服務(wù)的差異化和公眾對(duì)供水服務(wù)質(zhì)量提升的期盼，都給城市供水服務(wù)與管理提出了更高的要求。開(kāi)展供水行業(yè)有效的管理模式和監(jiān)督機(jī)制研究，形成較為健全的管理制度，進(jìn)而推進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的法治化，將對(duì)天津市供水行業(yè)的良性發(fā)展具有重要意義。

1 天津市供水行業(yè)管理特點(diǎn)

城市供水像排水、電力等一樣，屬于城市公共事業(yè)的一部分。由于供水具有一定的公益性，因而一直以來(lái)帶有較為明顯的自然壟斷特色。為了避免形成壟斷，政府監(jiān)管部門(mén)就要通過(guò)管理使供需雙方保持彼此之間權(quán)益相對(duì)平衡，以達(dá)到公眾和供水企業(yè)自身利益的最大化。為了保護(hù)公眾的利益和抑制市場(chǎng)的不穩(wěn)定性，需要由政府部門(mén)對(duì)供水企業(yè)進(jìn)行直接經(jīng)濟(jì)性或社會(huì)性的監(jiān)督管理。

一直以來(lái)，水源工程、水廠(chǎng)及其供水管網(wǎng)均由政府出資建設(shè)，交由供水企業(yè)運(yùn)行管理維護(hù)，物價(jià)主管部門(mén)確定自來(lái)水價(jià)格，供水企業(yè)按量收取水費(fèi)用于生產(chǎn)運(yùn)行維護(hù)等成本，大型設(shè)施設(shè)備維修改造由政府承擔(dān)或政府與供水企業(yè)共同承擔(dān)。隨著改革的發(fā)展，按照城市建設(shè)設(shè)施配套原則，除公共配水管線(xiàn)外，新建項(xiàng)目供水設(shè)施配套均由建設(shè)單位負(fù)責(zé)建設(shè)，項(xiàng)目完成后由建設(shè)單位組織供水企業(yè)等有關(guān)部門(mén)驗(yàn)收，再交由供水企業(yè)管理。至于二次供水設(shè)備運(yùn)行維護(hù)管理，則由自建單位、業(yè)主委托、物業(yè)、供水企業(yè)等多種管理主體負(fù)責(zé)。

2 供水行業(yè)管理現(xiàn)狀

2.1 管理法規(guī)

目前，天津市供水行業(yè)監(jiān)管的相關(guān)政策法規(guī)有《中華人民共和國(guó)水法》、國(guó)務(wù)院《城市供水用水條例》《天津市城市供水用水管理?xiàng)l例》《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》《天津市居民住宅二次供水設(shè)施管理規(guī)范》等。這些法規(guī)規(guī)章的頒布和實(shí)施使天津供水行業(yè)管理踏上了規(guī)范化、法制化和科學(xué)化的管理軌道，規(guī)范了各供水企業(yè)的經(jīng)營(yíng)及用戶(hù)用水行為，增強(qiáng)了供水用水管理，保障了用戶(hù)和供水企業(yè)的合法權(quán)益。

2.2 管理模式

目前，全市供水管理體制實(shí)行市、區(qū)分級(jí)管理的模式。天津市水務(wù)局為全市供水行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)全市供水用水行政管理工作，各區(qū)水務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的供水行政管理工作。天津市水文水資源管理中心是天津市水務(wù)局所屬的承擔(dān)本市供水行業(yè)管理的事業(yè)單位，承擔(dān)城市供水行政監(jiān)管的具體工作，負(fù)責(zé)擬定本市供水行業(yè)設(shè)施運(yùn)行技術(shù)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范并監(jiān)督實(shí)施，負(fù)責(zé)本市供水行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)有關(guān)日常管理工作，負(fù)責(zé)本市供水行業(yè)統(tǒng)計(jì)工作，參與起草修訂本市供水行業(yè)管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件。

2.3 管理內(nèi)容

（1）水質(zhì)監(jiān)管。目前，天津市基本建立了城市供水水質(zhì)監(jiān)管體系，構(gòu)建了供水企業(yè)、衛(wèi)生健康、水務(wù)等行政監(jiān)督管理部門(mén)三級(jí)檢測(cè)制度，形成了城市供水水質(zhì)管理的有效機(jī)制，確保供水水質(zhì)符合國(guó)家飲用水標(biāo)準(zhǔn)。水質(zhì)監(jiān)管主要依據(jù)是《天津市供水用水管理?xiàng)l例》《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》等有關(guān)法規(guī)規(guī)定，天津市水務(wù)局是供水行政主管部門(mén)，天津市水文水資源管理中心實(shí)施對(duì)供水水質(zhì)的日常抽查監(jiān)督和管理，供水企業(yè)建立了日檢、月檢以及全項(xiàng)指標(biāo)檢測(cè)等覆蓋供水全過(guò)程的水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系。供水水質(zhì)的檢測(cè)包括對(duì)原水、出廠(chǎng)水、管網(wǎng)水水質(zhì)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)測(cè)。目前，天津市建立了供水水質(zhì)公示制度，供水管理部門(mén)監(jiān)督抽檢企業(yè)供水水質(zhì)并予以公示。所有原水供水企業(yè)被要求每周將企業(yè)自檢的水質(zhì)報(bào)告上報(bào)到市供水管理部門(mén)，市供水管理部門(mén)將各供水企業(yè)提供的水質(zhì)報(bào)告匯總后，根據(jù)要求提交給住建部。

（2）服務(wù)監(jiān)管。天津市供水行業(yè)服務(wù)管理主要依據(jù)為《天津市城市供水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》及住建部關(guān)于城鎮(zhèn)供水規(guī)范考核辦法。市區(qū)供水行業(yè)管理部門(mén)對(duì)供水各企業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)行為、服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督管理和考核評(píng)估，從而推動(dòng)服務(wù)規(guī)范的貫徹實(shí)施。按照考核辦法，天津市供水主管部門(mén)每年定期對(duì)各區(qū)及其供水企業(yè)進(jìn)行檢查評(píng)估，并將檢查評(píng)估情況向區(qū)供水行政主管部門(mén)通報(bào)，市、區(qū)供水管理部門(mén)接收并收集社會(huì)公眾對(duì)自來(lái)水供水服務(wù)的投訴舉報(bào)及辦理情況。

3 存在問(wèn)題

3.1 供水企業(yè)基本上實(shí)行以政府主導(dǎo)的企業(yè)管理模式

供水企業(yè)基本在政府支持下設(shè)立，主要建設(shè)改造資金由政府撥付，水價(jià)由政府確定，虧損由政府給予補(bǔ)助，這種由政府主導(dǎo)的管理模式存在著權(quán)責(zé)不明、效率低下等問(wèn)題。雖然近年來(lái)引入津?yàn)I威立雅等合資企業(yè)采取特許經(jīng)營(yíng)、外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)和社會(huì)資本進(jìn)入企業(yè)等方式，但規(guī)模較小，尚不能形成競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)。

3.2 二次供水設(shè)施管理形式多樣，管理水平參差不齊

由于缺乏上位法等法規(guī)及制度支持，目前天津市二次供水有自建單位、業(yè)主委托、物業(yè)、供水企業(yè)等多種管理主體，造成管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)水平不一、運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)渠道不明、維護(hù)維修不及時(shí)、易形成供水企業(yè)壟斷、服務(wù)監(jiān)督不健全等問(wèn)題。

3.3 供水價(jià)格形成機(jī)制還不夠健全

一方面，公眾認(rèn)為水價(jià)偏高，用水企業(yè)用水成本較大，供水企業(yè)的運(yùn)行維護(hù)成本不透明；另一方面，供水企業(yè)認(rèn)為企業(yè)一直在虧損，多年得不到價(jià)格補(bǔ)償，企業(yè)提升供水能力及設(shè)施維護(hù)困難，影響到供水企業(yè)的正常發(fā)展。

3.4 供水基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)日益凸顯

今后一個(gè)時(shí)期是天津加快建設(shè)、發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，供水需求不斷加大；同時(shí)，按照城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展的要求，城鎮(zhèn)供水又進(jìn)一步加大了城市供水的需求，供水能力不足將直接影響供水保障能力。作為城市重要基礎(chǔ)設(shè)施的供水系統(tǒng)，當(dāng)前還存在著源水水質(zhì)無(wú)保證、供水廠(chǎng)生產(chǎn)能力趨于飽和、供水企業(yè)之間供水管網(wǎng)互連不暢和供水應(yīng)急保障能力不足等問(wèn)題，與供水網(wǎng)絡(luò)化和一體化的發(fā)展目標(biāo)差距明顯，難以適應(yīng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的急迫要求。

3.5 農(nóng)村供水安全保障制度尚不健全

“農(nóng)村供水城市化、城鄉(xiāng)供水一體化”目標(biāo)將于2020年底前在天津市全面實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村居民將享受到城市居民一樣的供水服務(wù)。但是，由于農(nóng)村供水存在分散性、管線(xiàn)長(zhǎng)、漏損率大、收費(fèi)難等特點(diǎn)，與城市供水具有一定的差異性，還缺乏相應(yīng)的與城市供水相配套的規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這為供水企業(yè)及供水管理提出了新的要求。

4 對(duì)策措施

4.1 完善法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)

修訂《天津市城市供水用水條例》，強(qiáng)化各級(jí)供水管理部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，針對(duì)城鎮(zhèn)供水的發(fā)展實(shí)際完善供水監(jiān)管范圍，嚴(yán)格供水規(guī)劃的組織實(shí)施，進(jìn)一步明確供水設(shè)施建設(shè)的方式、供水設(shè)施運(yùn)行維護(hù)主體及投資來(lái)源。深入貫徹國(guó)家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、公安部、衛(wèi)生健康委《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鎮(zhèn)居民二次供水設(shè)施建設(shè)與管理確保水質(zhì)安全的通知》，規(guī)范二次供水管理。同時(shí)，完善城鎮(zhèn)供水服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定供水服務(wù)評(píng)估辦法，提高供水服務(wù)質(zhì)量。

4.2 暢通供水建設(shè)投融資渠道

供水設(shè)施在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中占據(jù)著很大的比重，具有投資周期長(zhǎng)、投資金額較大等特點(diǎn)，需要引入社會(huì)資金以彌補(bǔ)政府資金不足等問(wèn)題。目前，從天津供水行業(yè)的實(shí)際情況來(lái)看，供水規(guī)模的增長(zhǎng)、水質(zhì)處理能力的提升和供水保障體系 的建立完善均急需大量的資金投入。一方面，水廠(chǎng)更新改造和農(nóng)村供水設(shè)施建設(shè)的投資需求缺口較大，城市供水設(shè)施也需要不斷地進(jìn)行更新改造和維護(hù)；另一方面，要形成完善的多元投融資機(jī)制，暢通投融資渠道，可以采取政府公益性投資、社會(huì)資本商業(yè)性融資以及特許經(jīng)營(yíng)方式，這也是天津供水行業(yè)建設(shè)一個(gè)主要的資金來(lái)源。

4.3 增加價(jià)格公開(kāi)透明度，完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制

供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)的核心是供水價(jià)格，供水價(jià)格不僅肩負(fù)著調(diào)整資源配置的責(zé)任，還決定著供水企業(yè)能否正常地進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。按照供水價(jià)格“生活用水保本微利、工業(yè)用水合理計(jì)價(jià)”原則，定期開(kāi)展供水價(jià)格測(cè)算，根據(jù)源水成本、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本及合理利潤(rùn)確定調(diào)整供水價(jià)格，明確政府和供水企業(yè)建設(shè)及管理責(zé)任，保障公眾和供水企業(yè)權(quán)益，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

4.4 健全監(jiān)管公開(kāi)制度，建立規(guī)范化的監(jiān)管環(huán)境

健全監(jiān)管公開(kāi)制度，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)，將供水監(jiān)管程序化和公開(kāi)化，這是提高行政監(jiān)管最有效的手段。具體而言，就是加大供水監(jiān)管工作的力度，將監(jiān)管條件、程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)制度以及市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)退出等各監(jiān)管環(huán)節(jié)內(nèi)容向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)自覺(jué)接受用戶(hù)監(jiān)督，建立起快速、準(zhǔn)確、通暢的監(jiān)管信息渠道。

4.5 加強(qiáng)供水服務(wù)監(jiān)督

對(duì)于供水質(zhì)量的監(jiān)管，要進(jìn)一步完善相應(yīng)的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，如各監(jiān)測(cè)部門(mén)的責(zé)任、水質(zhì)合格率、水壓合格率及供水保證率等，并具體細(xì)化分項(xiàng)指標(biāo)，如水質(zhì)包括出廠(chǎng)水、管網(wǎng)水水質(zhì)檢測(cè)的項(xiàng)目、頻率等，建立全面而又科學(xué)的檢測(cè)指標(biāo)體系，及時(shí)向社會(huì)公示水質(zhì)信息，實(shí)現(xiàn)有效水質(zhì)監(jiān)督控制，確保供水水質(zhì)達(dá)到國(guó)家飲用水標(biāo)準(zhǔn)。

另外，還要加強(qiáng)供水設(shè)施的安裝和維護(hù)監(jiān)管，監(jiān)督約束供水企業(yè)的對(duì)外服務(wù)行為，進(jìn)一步完善對(duì)外服務(wù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，一要控制行業(yè)壟斷，二要提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造好的供水營(yíng)商環(huán)境。在保障日常供水服務(wù)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)供水需求增長(zhǎng)的分析，結(jié)合老舊小區(qū)改造、供水低壓片區(qū)、夏季供水高峰、園林綠化用水等問(wèn)題和供需水矛盾，研究解決對(duì)策，通過(guò)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、聯(lián)合調(diào)度和應(yīng)急保障等措施，確保全市供水安全。