劉理暉，胡 曉

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 公共管理與人力資源研究所， 北京 100010)

全球范圍內(nèi)人才流動(dòng)是開放型世界經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本特征。人才跨國流動(dòng)能夠顯著減少貿(mào)易壁壘，降低市場(chǎng)交易成本，提高市場(chǎng)信息獲取便利性，增加外商直接投資，促進(jìn)貿(mào)易規(guī)模增長和質(zhì)量提升[1]。作為自由貿(mào)易港(區(qū))的一個(gè)核心特征,人才要素能否實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng),已經(jīng)成為評(píng)價(jià)自由貿(mào)易港建設(shè)是否成功的重要因素。

國際人才不同于一般意義上的國際人口，其常見界定為：具備職業(yè)道德操守、擁有良好專業(yè)技能水平、熟悉國際慣例和規(guī)則、適應(yīng)跨文化工作環(huán)境的非本土人才。從自由貿(mào)易港(區(qū))政策制定的角度，國際人才通常具有以下一個(gè)或多個(gè)特征：一是具有良好海外教育經(jīng)歷和較高專業(yè)造詣；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需并熟悉所在行業(yè)市場(chǎng)規(guī)則及全球市場(chǎng)動(dòng)態(tài)；三是在特定行業(yè)中本土人才難以替代、對(duì)接國際職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)。

一、國際人才流動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)

(一)全球高端人才跨國流動(dòng)的趨勢(shì)和特點(diǎn)

人才跨國流動(dòng)主要通過3種方式:移民、留學(xué)和短期工作居留。從全球范圍看,這3種方式當(dāng)中高端人才占比都呈現(xiàn)增長趨勢(shì)。

1.移民存量對(duì)人才跨國流入具有先導(dǎo)作用。對(duì)OECD國家與其他國家高端人才雙邊流動(dòng)的數(shù)據(jù)分析顯示，一個(gè)國家的移民存量對(duì)吸引高端人才流入具有顯著的正向影響[2]。其拉動(dòng)作用表現(xiàn)在：一是提供相同的母語環(huán)境，減少異國交流的語言障礙；二是提供相近的文化習(xí)俗和社會(huì)生活環(huán)境；三是提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和合作網(wǎng)絡(luò)。過去50年,全球移民數(shù)量快速增長，從1970年的8 446萬人增加到2017年的2.57億人。移民占世界人口的比重由1970年的2.3%上升到2017年的3.4%。我國國際人口比重僅占0.071%，遠(yuǎn)低于世界平均水平和發(fā)展中國家平均水平，移民存量積累還需要一個(gè)較長周期的過程。

2.吸引國際留學(xué)生是面向未來儲(chǔ)備高端人才的重要方式。OECD報(bào)告顯示，目前全球共有超過500萬國際留學(xué)生，預(yù)計(jì)到2025年將達(dá)到800萬人。全球熱門留學(xué)專業(yè)均為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易往來的前沿領(lǐng)域。例如2018年五大熱門留學(xué)專業(yè)分別是工程、會(huì)計(jì)金融、商業(yè)管理、計(jì)算機(jī)科學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)。留學(xué)生群體中接受碩士、博士學(xué)位教育的比例不斷增長。在OECD國家攻讀博士學(xué)位的學(xué)生中，國際留學(xué)生占四分之一，其中美國博士階段留學(xué)生比例達(dá)到37.8%[3]。國際留學(xué)生分布進(jìn)一步集聚，北美和歐洲國家的國際留學(xué)生數(shù)量占全球留學(xué)生總數(shù)的60%。中國于2014年成為全球第三大留學(xué)目的國，但我國高等院校中國際留學(xué)生比例僅有1.82%，遠(yuǎn)低于教育發(fā)達(dá)國家10%以上的水平，且生源主要來自亞非國家，今后吸引國際留學(xué)生的空間十分巨大。

3.短期工作居留成為人才跨國流入的重要方式。通過短期(臨時(shí))工作簽證，為本國急需的國際專業(yè)人才提供短期就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而吸引高端人才入籍或永久居留，成為人才跨國流入的重要途徑。典型的如美國的臨時(shí)工作簽證(H1B)政策，主要簽發(fā)給短期在美工作、具有專業(yè)技能和特殊才能的外國人，并向高校和研究機(jī)構(gòu)傾斜，其中80%以上持H1B簽證人員最終入籍美國或永久居留。在自由貿(mào)易港建設(shè)中，通過短期工作居留引進(jìn)國際人才主要包括企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的短期工作、引智合作、兼職工作、智力咨詢、交換使用、人才租賃等方式。

(二)國際人才流動(dòng)的驅(qū)動(dòng)因素

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平是人才流動(dòng)的第一驅(qū)動(dòng)力。全球移民和人才跨國流入主要分布在高收入國家，2017年高收入國家移民達(dá)到1.64億人，占全球移民總量的63.8%。居住在中等收入國家的國際移民為8 143萬人，居住在低收入經(jīng)濟(jì)體的只有1 091萬人。從趨勢(shì)看，高收入國家的移民人口比重在逐步增加；中等偏上收入國家的移民人口比重長期徘徊在1.6%左右，中低收入國家的移民人口比重呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)。

2.高端科技人才首要選擇職業(yè)發(fā)展空間和工作環(huán)境。對(duì)高端科技人才尤其是職業(yè)成熟期群體，經(jīng)濟(jì)因素往往并不是最重要的，職業(yè)發(fā)展、工作條件和加強(qiáng)國際間項(xiàng)目合作等非經(jīng)濟(jì)因素才是選擇跨國流動(dòng)的首要考慮因素。歐盟關(guān)于科研人員流動(dòng)性與職業(yè)路徑項(xiàng)目的報(bào)告顯示，對(duì)于博士階段及取得博士學(xué)位后選擇跨國流動(dòng)超過 3 個(gè)月的科研人員，最重要因素是職業(yè)發(fā)展、參與特定研究主題的機(jī)會(huì)，以及與權(quán)威專家共事的機(jī)會(huì)等，而設(shè)施設(shè)備、可用資金和地位等因素相對(duì)次要[3]。

3.企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)群體首要考慮當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境和貿(mào)易水平。在穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境下，當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境、與國際市場(chǎng)的聯(lián)系、政府效率和制度規(guī)范性是吸引企業(yè)家海外投資、創(chuàng)業(yè)群體和職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)流入的首要因素。這些因素決定了企業(yè)海外發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)成本和創(chuàng)業(yè)成本，進(jìn)而影響對(duì)國際人才流入的吸引力。吸引跨國流動(dòng)的投資和創(chuàng)業(yè)群體，可有效地整合國際資源，發(fā)揮全球產(chǎn)業(yè)鏈中不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)開源創(chuàng)新并開拓國際市場(chǎng)。

4.社會(huì)關(guān)系與合作網(wǎng)絡(luò)顯著影響國際人才的文化融入與績效水平。多項(xiàng)研究表明，海外員工跨文化勝任力與工作績效呈顯著的正向關(guān)系,跨文化勝任力越強(qiáng),在東道國的工作表現(xiàn)越好、工作績效越高。國際人才跨文化適應(yīng)一般經(jīng)歷新奇階段、文化沖突階段、復(fù)蘇階段和文化融入階段。良好的社會(huì)關(guān)系和合作網(wǎng)絡(luò)能夠幫助國際人才獲得資源支持和歸屬感，順利渡過文化沖突階段而實(shí)現(xiàn)文化融合與適應(yīng)，提高人才在海外工作的績效和穩(wěn)定性。

二、新加坡、中國香港、迪拜等自由貿(mào)易港的人才政策

(一)增強(qiáng)人員往來便利，促進(jìn)人才要素自由流動(dòng)

一是自由的出入境政策。香港入境事務(wù)處對(duì)到香港從事商務(wù)活動(dòng)的訪客、旅游的游客、就讀的學(xué)生和香港居民提供方便的出入境措施，對(duì)境外訪客也實(shí)施非常寬松的簽證政策，約有190個(gè)國家或地區(qū)護(hù)照持有人只要符合一般入境規(guī)定可免簽證赴港旅游(包括過境)并停留7至180天。根據(jù)香港入境事務(wù)處數(shù)據(jù)，2018年香港入境事務(wù)處處理入境簽證26 502件，簽發(fā)學(xué)生簽證(不包括來港就讀的內(nèi)地居民)12 624件，根據(jù)一般就業(yè)簽證簽發(fā)41 592件，根據(jù)輸入內(nèi)地人才計(jì)劃處理入境工作進(jìn)入許可15 257件。以上與人才引進(jìn)相關(guān)的入境簽證共計(jì)95 975件，比旅游簽證(76 932件)高出24.8%。新加坡工作簽證種類較多，無論是從事高端研發(fā)、高層管理工作的“金領(lǐng)”人士、從事一般專業(yè)性管理或技術(shù)工作的“白領(lǐng)”人士、從事專業(yè)技術(shù)工作的專業(yè)技師，還是從事勞務(wù)工作的“藍(lán)領(lǐng)”工人，都可以根據(jù)自身學(xué)歷、技能水平獲取不同的簽證[4]。

使用本文中的5種焊接材料分別焊接無壓W1基材與45鋼母材，用微機(jī)控制萬能材料試驗(yàn)機(jī)進(jìn)行剪切試驗(yàn)，試驗(yàn)結(jié)果見表5。

二是具有較高流動(dòng)性的勞動(dòng)力資源配置。在企業(yè)用工方面，香港企業(yè)可以根據(jù)優(yōu)才、專業(yè)人士及企業(yè)家入境計(jì)劃相關(guān)條例雇傭本地、內(nèi)地與外籍員工；內(nèi)地企業(yè)在香港成立公司后可以根據(jù)香港的入境條例聘用內(nèi)地專才來香港工作。同時(shí)，香港私營部門勞動(dòng)力資源配置受市場(chǎng)供求影響具有較高的流動(dòng)性，勞動(dòng)力謀職以及在行業(yè)、企業(yè)、單位之間的流動(dòng)較為自由。受此政策影響，自由貿(mào)易港的常住人口中外籍人員占比通常較高。香港常住人口中外籍人員的比重為7.7%，新加坡為13.1%，迪拜為91.8%(如表1所示)。

表1 典型自由貿(mào)易港常住人口中外籍人口比例

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國香港(2016)、新加坡(2018)、迪拜(2017)人口統(tǒng)計(jì)公報(bào)

(二)實(shí)施各類攬才計(jì)劃，形成人才集聚的強(qiáng)大合力

分類制定人才引進(jìn)計(jì)劃、形成人才集聚效應(yīng)是自由貿(mào)易港人才政策的重要特質(zhì)。香港自1999年起陸續(xù)制定一系列引進(jìn)全球優(yōu)秀人才的專項(xiàng)計(jì)劃(如表2所示)。例如，“一般就業(yè)政策”針對(duì)有意赴港工作的海外、中國臺(tái)灣及澳門地區(qū)的專業(yè)人士，該計(jì)劃不受行業(yè)和配額限制，頂尖人才可不受其他逗留條件限制?！皩２庞?jì)劃”吸引內(nèi)地優(yōu)秀人才赴港工作?！皟?yōu)才計(jì)劃”吸引全球高技術(shù)人才或優(yōu)才來港定居工作，不設(shè)配額。“讀書定居計(jì)劃”針對(duì)在香港讀書的非本地畢業(yè)生，不論何時(shí)獲得學(xué)歷及資歷，均可根據(jù)計(jì)劃申請(qǐng)留港或回港工作，不限工作次數(shù)?！啊鄱亓饔?jì)劃”吸引移居海外的中國籍香港人第二代子女返回香港發(fā)展，不設(shè)配額。新加坡設(shè)立政府助學(xué)金，大力吸引外國留學(xué)生到新加坡留學(xué)，實(shí)行“教育攬才”[5]。新加坡高等院校中，外國學(xué)生約占22%，凡被錄取的留學(xué)生均有機(jī)會(huì)獲得政府助學(xué)金，而簽訂助學(xué)貸款的國際學(xué)生畢業(yè)后須留在新加坡或?yàn)楹Ｍ獾男录悠缕髽I(yè)工作3～6年。

表2 中國香港主要攬才計(jì)劃

(三)積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，不斷提高人才吸引力

研究表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平是人才流動(dòng)的第一驅(qū)動(dòng)力。與中低收入國家相比，高收入經(jīng)濟(jì)體就業(yè)機(jī)會(huì)豐沛、營商環(huán)境優(yōu)越、職業(yè)發(fā)展和工作環(huán)境良好，貿(mào)易水平也比較高，容易吸引人才。香港設(shè)立年度“人才清單”針對(duì)香港產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力短缺情況，擬定若干個(gè)特定行業(yè)的人才引進(jìn)清單，實(shí)行配額管理。在多項(xiàng)政策帶動(dòng)下，香港勞動(dòng)力市場(chǎng)上的外籍雇員數(shù)量呈現(xiàn)逐步增長態(tài)勢(shì)，2018年香港外籍雇員已超過38萬人(見圖1)。新加坡則依據(jù)《外國人力雇傭法案》，對(duì)外籍人員工作許可實(shí)行配額制度，不同行業(yè)有不同的配額，如制造業(yè)和服務(wù)業(yè)分別為60%和45%。

圖1 中國香港外籍雇員數(shù)量(1990—2018年)

(四)極具競(jìng)爭(zhēng)力的個(gè)人所得稅政策

香港實(shí)行簡(jiǎn)稅制，只對(duì)來自香港的利潤及收入征稅，薪俸稅由2%～17%四級(jí)累進(jìn)計(jì)算稅率，并規(guī)定若干免稅及扣除項(xiàng)目。納稅人需繳納的稅款不會(huì)高于其總收入的15%。新加坡對(duì)居住時(shí)間不少于183天的外國人的收入所得適用“15%稅率和居民個(gè)人所得稅稅率較高者”，即稅率在15%(統(tǒng)一最低稅率)至22%(居民個(gè)稅最高邊際稅率)之間。在新加坡工作少于60天的實(shí)行稅務(wù)豁免。迪拜對(duì)自貿(mào)港園區(qū)內(nèi)工作的人員(含本國及外籍人員)，免征個(gè)人所得稅，而對(duì)自貿(mào)港園區(qū)外人員，適用普通居民稅率，呈現(xiàn)明顯的個(gè)稅梯度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。具體情況見表3。

(五)注重人才培養(yǎng)，不斷提升人力資本

新加坡政府非常注重人力資本投資。一是加強(qiáng)高等教育和高級(jí)科研人才的培養(yǎng)。在新加坡的國家預(yù)算中，教育支出一直都居第二位，僅次于國防和內(nèi)部安全預(yù)算。新加坡政府還與國際著名的科研機(jī)構(gòu)和中心聯(lián)合訓(xùn)練、培養(yǎng)人才，以使研發(fā)能力能更快地追上國際水準(zhǔn)。二是加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)。2015 年，新加坡政府正式推出“工作技能就是你的個(gè)人資產(chǎn)和未來”計(jì)劃，鼓勵(lì)新加坡公民持續(xù)提升工作技能。新加坡政府的技能計(jì)劃主要將個(gè)人的職業(yè)生涯發(fā)展分為學(xué)校階段、開始工作階段、職業(yè)成長階段，并對(duì)每個(gè)階段設(shè)立若干支持措施。此外，為解決技術(shù)人員短缺問題，新加坡還采取了一系列措施。例如，以政府撥款作為研發(fā)基金，鼓勵(lì)私人企業(yè)積極參與研發(fā)活動(dòng)，重新訓(xùn)練和培養(yǎng)企業(yè)原有的科研人才。

表3 典型自由貿(mào)易港個(gè)人所得稅政策

三、國內(nèi)主要自貿(mào)區(qū)人才政策特點(diǎn)

(一)探索人才認(rèn)定評(píng)價(jià)機(jī)制

一是創(chuàng)新高層次人才評(píng)價(jià)認(rèn)定機(jī)制。突出市場(chǎng)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律在人才評(píng)價(jià)中的基礎(chǔ)性作用，簡(jiǎn)化引進(jìn)高層次人才評(píng)價(jià)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行更加簡(jiǎn)便高效的引進(jìn)高層次人才評(píng)價(jià)認(rèn)定辦法。福建自貿(mào)區(qū)以用人主體認(rèn)可、業(yè)內(nèi)認(rèn)同和業(yè)績薪酬為導(dǎo)向，建立了資格條件制、推薦制、積分制等人才評(píng)價(jià)機(jī)制，分類研究制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)急需引進(jìn)的國際金融、國際航運(yùn)、國際貿(mào)易、國際物流、國際法律、跨境電商、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、旅游策劃運(yùn)營、文化創(chuàng)意等方面高層次人才的評(píng)價(jià)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。上海浦東新區(qū)則建立了以品德、知識(shí)、能力、業(yè)績、貢獻(xiàn)為主要標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)導(dǎo)向，在集成電路、高端裝備、生物醫(yī)藥和文化創(chuàng)意等領(lǐng)域，聯(lián)合用人單位、行業(yè)組織和業(yè)內(nèi)專家，率先建立技術(shù)技能人才分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系，打破學(xué)歷、職稱和資歷限制，在人才審批制度和扶持政策上予以應(yīng)用。天津自貿(mào)區(qū)鼓勵(lì)行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)自主評(píng)聘高層次人才，支持企業(yè)生產(chǎn)一線業(yè)績突出的技能型人才破格申報(bào)技師或高級(jí)技師職業(yè)資格，指定專門機(jī)構(gòu)免費(fèi)為非公經(jīng)濟(jì)組織人才參評(píng)提供全流程服務(wù)。

二是實(shí)行人才環(huán)境第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制。引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)各片區(qū)人才情況進(jìn)行評(píng)估。根據(jù)評(píng)估情況研究確定各片區(qū)引才目標(biāo)責(zé)任，完善推廣高層次人才政策措施。如福建自貿(mào)區(qū)在每個(gè)片區(qū)建立人才環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)，及時(shí)征集產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)高層次人才的需求，收集高層次人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新需要解決的問題，反饋給相關(guān)部門，同時(shí)省委組織部、省統(tǒng)計(jì)局每年委托專門機(jī)構(gòu)開展省直相關(guān)責(zé)任部門人才工作滿意度測(cè)評(píng)。

(二)建立與國際接軌的人才引進(jìn)機(jī)制

一是提高外籍人才通行和居留便利，落實(shí)外籍人才創(chuàng)業(yè)國民待遇，以全職聘用、海外專家服務(wù)項(xiàng)目等各種方式精準(zhǔn)引進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)專才。福建自貿(mào)區(qū)以政府雇員、政府特聘專家、聘任制公務(wù)員等形式引進(jìn)高層次人才；與高校、科研院所合作柔性引進(jìn)建設(shè)專家，同時(shí)建立精準(zhǔn)引進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)專才目標(biāo)庫，重點(diǎn)收集德國、韓國、美國、新加坡、中國香港、中國臺(tái)灣等國家或地區(qū)自由貿(mào)易區(qū)(港)專業(yè)人才的信息。通過國家外專局海外工作網(wǎng)絡(luò)體系、海外人力資源戰(zhàn)略伙伴、境內(nèi)外知名人力資源機(jī)構(gòu)及中國臺(tái)灣人力資源機(jī)構(gòu)，精準(zhǔn)引進(jìn)目標(biāo)庫人才。

二是推進(jìn)國內(nèi)人才引進(jìn)落戶。依托市、區(qū)人才工作合作機(jī)制，深化用人主體評(píng)價(jià)和市場(chǎng)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在科創(chuàng)中心核心功能區(qū)試行人才引進(jìn)落戶新政。如天津?qū)嵤半p創(chuàng)”人才“就業(yè)即落戶”等政策，建立人才“綠卡”制度。將政府人才審批和服務(wù)事項(xiàng)從51個(gè)整合成15個(gè)，并全部集成到一張人才“綠卡”上，實(shí)現(xiàn)“一點(diǎn)采集、多點(diǎn)共享、全程管理、快速辦理”，90%以上服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)即時(shí)辦理。

三是積極發(fā)揮用人主體作用，提高人才市場(chǎng)開放度。支持外資設(shè)立人才中介機(jī)構(gòu)和職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，發(fā)展中外合作教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，適度放寬申辦項(xiàng)目范圍。探索按照國際通行規(guī)則設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)審批條件，推動(dòng)用人主體引進(jìn)一批產(chǎn)業(yè)發(fā)展高層次人才。

(三)加快培育國際化高層次人才

一是打造優(yōu)質(zhì)人才載體。加強(qiáng)政產(chǎn)學(xué)研商協(xié)作平臺(tái)建設(shè)。鼓勵(lì)國內(nèi)外著名高等學(xué)校、國家級(jí)重點(diǎn)科研院所、大型企業(yè)、跨國公司、培訓(xùn)咨詢機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、海外華僑華人專業(yè)社團(tuán)到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。支持跨國公司區(qū)域性總部落戶自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，或在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立研發(fā)中心、結(jié)算中心、采購中心、營銷中心、數(shù)據(jù)中心等功能性機(jī)構(gòu)。支持區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)起成立國際性行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。

二是推動(dòng)和引導(dǎo)用人主體發(fā)揮作用。推動(dòng)企業(yè)完善人才發(fā)展機(jī)制與用人主體自主引才。鼓勵(lì)和支持區(qū)內(nèi)企業(yè)健全人才內(nèi)部流動(dòng)、績效考核、個(gè)性化服務(wù)和培養(yǎng)、股權(quán)分紅激勵(lì)等人才工作機(jī)制。如福建自貿(mào)區(qū)試行企業(yè)首席科技官崗位配額制，對(duì)區(qū)內(nèi)從事國際金融、國際貿(mào)易、國際物流、跨境電商等業(yè)務(wù)的企業(yè)推進(jìn)設(shè)立首席科技官崗位。

三是加強(qiáng)本土人才的培養(yǎng)與開發(fā)，推進(jìn)本土人才向自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)流動(dòng)。如福建自貿(mào)區(qū)采取培訓(xùn)一批、掛職一批、培養(yǎng)一批的辦法，5年內(nèi)培養(yǎng)開發(fā)2萬名左右的干部人才。分期分批組織黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、業(yè)務(wù)管理和服務(wù)人員參加專題培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和掛職鍛煉，以及赴境外學(xué)習(xí)訪問，同時(shí)允許省內(nèi)高等學(xué)校和科研院所根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要設(shè)立一定比例的流動(dòng)崗位，吸引有創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)家和企業(yè)科技人才兼職。

(四)綜合運(yùn)用激勵(lì)手段激發(fā)人才活力

一是推行個(gè)稅優(yōu)惠政策。國內(nèi)自貿(mào)區(qū)主要有分期稅收優(yōu)惠、股權(quán)激勵(lì)、個(gè)人所得稅補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策(詳見表4)。二是創(chuàng)新人才貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。制定實(shí)施創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)選辦法，以政府獎(jiǎng)勵(lì)為引導(dǎo)，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)人才進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表彰。如上海浦東新區(qū)規(guī)定在經(jīng)認(rèn)定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)企業(yè)、區(qū)級(jí)及以上企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)和承擔(dān)國家、市重大項(xiàng)目企業(yè)工作的創(chuàng)新型人才，可按綜合貢獻(xiàn)度獲得獎(jiǎng)勵(lì)[6]。

表4 不同自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策

(五)提供全方位的人才服務(wù)保障

一是提供生活服務(wù)保障。國內(nèi)主要自貿(mào)區(qū)都圍繞安家補(bǔ)助、子女入(轉(zhuǎn))學(xué)、配偶安置、醫(yī)保社保、住房保障等方面提供優(yōu)惠便利的高層次人才生活配套保障。二是給予創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持。確保高層次人才創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)所需土地供給，從項(xiàng)目規(guī)劃選址、征地報(bào)批、土地供應(yīng)、地價(jià)優(yōu)惠等方面給予政策傾斜；設(shè)立高層次人才創(chuàng)業(yè)投資基金，引導(dǎo)各類資本投向高層次人才創(chuàng)辦的科技型、創(chuàng)業(yè)型、成長型企業(yè)，加大對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)高層次人才運(yùn)營的優(yōu)秀項(xiàng)目貸款貼息、債券貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)姆龀至Χ?，破解高層次人才?xiàng)目融資難問題。三是優(yōu)化人才服務(wù)工作體系。整合和強(qiáng)化人才公共服務(wù)一線機(jī)構(gòu)工作力量配置，優(yōu)化人才管理服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置。建設(shè)高層次人才服務(wù)專門機(jī)構(gòu)和常態(tài)化的人才服務(wù)窗口，圍繞人才公共行政事項(xiàng)一次辦成創(chuàng)新人才審批服務(wù)體系。加強(qiáng)各類人才服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，健全完善人才服務(wù)機(jī)制。

四、對(duì)新時(shí)期我國自由貿(mào)易港(區(qū))人才政策的啟示

我國正在探索中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，并在更大范圍內(nèi)建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)。新時(shí)代自由貿(mào)易港(區(qū))建設(shè)，須把握人才跨國流動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)，借鑒典型自由貿(mào)易港的經(jīng)驗(yàn)和做法，立足地區(qū)戰(zhàn)略定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建具有中國特色的國際人才引才用才工作體系。要著力解決好幾個(gè)關(guān)鍵問題:一是改變長期以來對(duì)非居民外籍人口以管控為導(dǎo)向的人才管理方式和引才方式。解決好當(dāng)前國際人才引進(jìn)環(huán)節(jié)多、周期長、程序復(fù)雜，且管理粗放、專業(yè)服務(wù)能力較低的問題，提高用人主體的自主性和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與性。二是改革個(gè)人所得稅稅率。我國非居民外籍人員在華所得應(yīng)納個(gè)稅最高邊際稅率達(dá)到45%，遠(yuǎn)高于中國香港的17%和新加坡的22%，而在迪拜自貿(mào)港則是免個(gè)稅。三是放寬外籍人員就業(yè)政策和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入限制。目前我國與境外的專業(yè)人員資格互認(rèn)程度較低、范圍極小，僅在與中國香港地區(qū)的CEPA協(xié)議中有少數(shù)專業(yè)資格互認(rèn)條款。解決好這些問題，需要進(jìn)一步完善對(duì)國際人才的管理服務(wù)政策。具體而言：

(一)以產(chǎn)業(yè)需求為導(dǎo)向，建立與國際接軌的高層次人才認(rèn)定評(píng)價(jià)機(jī)制

一是基于勞動(dòng)力市場(chǎng)供需狀況制定緊缺人才的詳細(xì)清單，摸清本地的人才儲(chǔ)備和人才缺口。在準(zhǔn)確把握本地產(chǎn)業(yè)類型、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等人才需求狀況的基礎(chǔ)上，基于區(qū)域戰(zhàn)略定位，列出緊缺人才的詳細(xì)清單,為制定人才引進(jìn)政策提供依據(jù),同時(shí)為引進(jìn)的人才提供崗位職責(zé)表，準(zhǔn)確把握人才需求關(guān)系,精準(zhǔn)引進(jìn),準(zhǔn)確落地。二是建立與國際接軌的高層次人才的認(rèn)定評(píng)價(jià)機(jī)制。基于人才需求關(guān)系，堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)的人才引進(jìn)理念 ，以用人主體認(rèn)可、業(yè)內(nèi)認(rèn)同和業(yè)績薪酬為導(dǎo)向，明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)急需引進(jìn)的各類高層次人才的評(píng)價(jià)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與具體辦法。探索建立技術(shù)技能人才分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系，引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制，建立完善與國外教育、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的互相認(rèn)證制度，就相互認(rèn)可畢業(yè)文憑和專業(yè)技能證書達(dá)成協(xié)議共識(shí),為人才引進(jìn)拓寬通道。

(二)促進(jìn)人才要素的合理自由流動(dòng)，構(gòu)建更加開放的引才機(jī)制

一是促進(jìn)人才要素的合理自由流動(dòng)。探索開展國際人才管理改革試點(diǎn)，允許外籍和港澳臺(tái)地區(qū)技術(shù)人員按規(guī)定在自貿(mào)港(區(qū))就業(yè)、永久居留。允許在中國高校獲得碩士及以上學(xué)位的優(yōu)秀外國留學(xué)生在國內(nèi)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，擴(kuò)大高校留學(xué)生規(guī)模。探索建立吸引外國高科技人才的管理制度。探索引進(jìn)人才“綠卡”制度，參照國務(wù)院頒發(fā)的《港澳臺(tái)居民居住證申領(lǐng)發(fā)放辦法》,頒發(fā)人才“綠卡”，將政府人才審批和服務(wù)事項(xiàng)集成到一張人才“綠卡”上，憑人才“綠卡”依法享受本地居民的權(quán)利義務(wù)、公共服務(wù)和各方面的便利。同時(shí)，對(duì)戶籍在外地的國內(nèi)高層次人才,尊重其個(gè)人意愿，以全職聘用、海外專家服務(wù)項(xiàng)目等多種方式精準(zhǔn)引進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)專才。二是充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)主體的引才作用。根據(jù)自貿(mào)港(區(qū))產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展需求,結(jié)合現(xiàn)有政策的梳理,出臺(tái)更具競(jìng)爭(zhēng)力的一攬子人才招引政策,加大宣傳力度,形成品牌政策。推動(dòng)企業(yè)完善人才發(fā)展機(jī)制，鼓勵(lì)和支持自貿(mào)港(區(qū))內(nèi)企業(yè)健全人才內(nèi)部流動(dòng)、績效考核、個(gè)性化服務(wù)和培養(yǎng)、股權(quán)分紅激勵(lì)等人才工作機(jī)制。推動(dòng)用人主體自主引才，持續(xù)舉辦各類招才引智活動(dòng)，獎(jiǎng)勵(lì)各方面力量參與引才。三是創(chuàng)新“候鳥型”人才引進(jìn)和使用機(jī)制。設(shè)立候鳥人才工作站，允許內(nèi)地國企、事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)和管理人才按規(guī)定在自貿(mào)港(區(qū))兼職兼薪、按勞取薪。

(三)充分利用國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)教育培訓(xùn)資源，創(chuàng)新人才培育支持機(jī)制

一是創(chuàng)新人才培育支持機(jī)制。不斷聚集國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)教育培訓(xùn)資源，加強(qiáng)教育培訓(xùn)合作，在自貿(mào)港(區(qū))及其輻射區(qū)內(nèi)發(fā)展高水平的高等教育和基礎(chǔ)教育，鼓勵(lì)國內(nèi)知名高校和研究機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，通過市場(chǎng)化方式設(shè)立人才培養(yǎng)專項(xiàng)基金。二是探索國際教育合作示范區(qū)試點(diǎn)。依托自貿(mào)港(區(qū))廣泛的國際貿(mào)易和交流合作，鼓勵(lì)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，舉辦高水平合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目，在職業(yè)教育領(lǐng)域探索中外合作辦學(xué)教育機(jī)制，分層次對(duì)外開放。三是完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系。建立國際化的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)力量通過獨(dú)資、合資、合作等多種形式開辦職業(yè)教育。深化產(chǎn)教融合、校企合作，與高校資源、國際著名教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和跨國公司合作，建立高端服務(wù)業(yè)人才培訓(xùn)基地。完善促進(jìn)終身教育培訓(xùn)的體制，探索建立個(gè)人培訓(xùn)賬戶,由政府對(duì)個(gè)人的培訓(xùn)費(fèi)用、技能提升獎(jiǎng)勵(lì)等進(jìn)行資金資助。

(四)運(yùn)用多元化手段，完善人才激勵(lì)優(yōu)惠政策

一是逐步降低個(gè)人所得稅稅率。對(duì)自由貿(mào)易港(區(qū))內(nèi)從業(yè)人員，個(gè)人所得稅最高邊際稅率可下降至20%，應(yīng)納稅額不高于其在境內(nèi)收入的15%，以增加與全球同類區(qū)域的人才競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)園區(qū)內(nèi)注冊(cè)企業(yè)以股份或出資比例等股權(quán)形式給予高端人才獎(jiǎng)勵(lì)，可推廣部分地區(qū)試點(diǎn)成功的股權(quán)激勵(lì)個(gè)人所得稅分期納稅制度。二是探索建立符合國際慣例的薪酬定價(jià)機(jī)制。研究制定專項(xiàng)政策,建立符合國際慣例的薪酬定價(jià)、信息交互機(jī)制。完善人才市場(chǎng)機(jī)制，加快推進(jìn)人才與資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)等國際要素市場(chǎng)的融合與對(duì)接。三是加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。完善自貿(mào)港(區(qū))知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，為人才在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域開展創(chuàng)新活動(dòng)提供快速審查、快速確權(quán)等服務(wù)。完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、轉(zhuǎn)化應(yīng)用補(bǔ)貼機(jī)制和維權(quán)援助、侵權(quán)查處機(jī)制。對(duì)經(jīng)認(rèn)定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)企業(yè)、區(qū)級(jí)及以上企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)和承擔(dān)國家、市重大項(xiàng)目企業(yè)工作的創(chuàng)新型人才可按綜合貢獻(xiàn)度給予獎(jiǎng)勵(lì)。

(五)加強(qiáng)工作體系保障，全面提升人才服務(wù)水平

一是著力解決引進(jìn)人才的任職、住房、就醫(yī)、社保、子女教育等問題。加大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，滿足人才對(duì)高品質(zhì)公共服務(wù)的需求。二是提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持。對(duì)海外創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才給予創(chuàng)業(yè)資金支持、提供辦公場(chǎng)所便利等優(yōu)惠條件，支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位科研人員到企業(yè)掛職或參與項(xiàng)目合作，兼職創(chuàng)新或在職創(chuàng)辦企業(yè)以及離港創(chuàng)業(yè)。建立國際人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)與高校、企業(yè)、智庫、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等合作建立離岸人才孵化器，鼓勵(lì)并購海外研發(fā)中心，分層分類做好國際人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)保障。三是完善人才服務(wù)工作體系。完善人才服務(wù)機(jī)制，建設(shè)高層次人才服務(wù)專門機(jī)構(gòu)和常態(tài)化的人才服務(wù)窗口，全程提供企業(yè)注冊(cè)、創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、政策培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)支持、項(xiàng)目融資等服務(wù)。推動(dòng)引入海內(nèi)外知名人力資源機(jī)構(gòu)和獵頭公司，加強(qiáng)各類人才服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。