李增元

(1.曲阜師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 山東 日照 276826； 2.華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心， 湖北 武漢 430079)

一、問(wèn)題的提出

中華人民共和國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)逐步由分割走向互動(dòng)、由分離走向一體與融合，城鄉(xiāng)各自封閉的狀態(tài)逐步被打破，農(nóng)村各種資源向城市流動(dòng)，農(nóng)村一度呈現(xiàn)出衰敗趨勢(shì)。一是村莊“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重。在現(xiàn)代工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化推動(dòng)下，村莊人口不斷減少甚至出現(xiàn)凋零趨勢(shì)，出現(xiàn)明顯的“人口空心化”。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2018年全國(guó)農(nóng)民工總量28836萬(wàn)人，其中，外出農(nóng)民工17266萬(wàn)人。從2002年到2017年，中國(guó)的自然村數(shù)量從362萬(wàn)個(gè)減少到261.7萬(wàn)個(gè)，截至2017年12月31日，全國(guó)共有691510個(gè)行政村。大量農(nóng)民外流，農(nóng)村治理人才匱乏，村莊資源被抽離，村莊“資源空心化”嚴(yán)重。村莊是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的基本單位，農(nóng)業(yè)型村莊人、財(cái)、物流向城市的趨勢(shì)不逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化衰敗將愈加嚴(yán)重①。二是農(nóng)民“老齡化”問(wèn)題加重。隨著我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，中國(guó)老年人口迅猛增長(zhǎng)，60歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)的比例從1999年末的1/10上升到2018年底超過(guò)1/6。大量青壯年勞動(dòng)力外流，農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題日益凸顯。再加上農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)和養(yǎng)老制度不健全，更加速了“老不能有所養(yǎng)”的現(xiàn)象的發(fā)生，他們生活難、看病難、精神慰藉難，已經(jīng)成為亟須關(guān)注的社會(huì)群體②。三是農(nóng)業(yè)“空洞化”風(fēng)險(xiǎn)加劇。在城鎮(zhèn)化加速過(guò)程中，大量農(nóng)村資源外流，專門(mén)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民越來(lái)越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體呈現(xiàn)出老齡化、兼業(yè)化和專業(yè)化程度低等現(xiàn)象，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)無(wú)法得到有效發(fā)展。

農(nóng)村呈現(xiàn)出的一系列問(wèn)題既體現(xiàn)著農(nóng)村本身的弱質(zhì)性，也反映著鄉(xiāng)村發(fā)展沒(méi)有跟上現(xiàn)代化步伐的現(xiàn)實(shí)。對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，學(xué)者們提出了鄉(xiāng)村衰敗論、鄉(xiāng)村復(fù)興論、鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型論等多種觀點(diǎn)。早在20世紀(jì)二三十年代，諸多學(xué)者就提出鄉(xiāng)村衰敗的觀點(diǎn)，并力圖提出鄉(xiāng)村復(fù)興救亡運(yùn)動(dòng)。梁漱溟就是典型代表，在他看來(lái)，鄉(xiāng)村是中國(guó)基礎(chǔ)，中國(guó)近百年史是一部鄉(xiāng)村破壞史，文化失調(diào)是鄉(xiāng)村衰敗的關(guān)鍵，因此需要重振文化，構(gòu)建具有凝聚力的社會(huì)共同體。不少學(xué)者指出當(dāng)代鄉(xiāng)村衰敗是現(xiàn)代化沖擊的結(jié)果。張良認(rèn)為，傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村公共空間在個(gè)體化進(jìn)程中逐漸趨向衰敗，進(jìn)而對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)整合產(chǎn)生不利影響③。李守可指出，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)處于持續(xù)的衰敗與式微之中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遲滯落后，農(nóng)民生活極端貧困，農(nóng)村社會(huì)秩序混亂、沖突不斷、價(jià)值無(wú)序，鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)行處于崩潰邊緣④。鄉(xiāng)村復(fù)興論學(xué)者則與前者的觀點(diǎn)有所不同，他們認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)的變化正反映著鄉(xiāng)村即將走向復(fù)興，都市的建設(shè)要由鄉(xiāng)村建設(shè)引發(fā)出來(lái)，鄉(xiāng)村建設(shè)是都市建設(shè)的基礎(chǔ)⑤。董時(shí)進(jìn)認(rèn)為，“欲繁榮都市固不必單在都市上想法，欲繁榮農(nóng)村，亦不必單在農(nóng)村上想法”⑥。鄉(xiāng)村復(fù)興論學(xué)者不否認(rèn)當(dāng)前鄉(xiāng)村資源流失，但認(rèn)為隨著國(guó)家惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)，鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)興態(tài)勢(shì)指日可待。還有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題是鄉(xiāng)村社會(huì)處于轉(zhuǎn)型的結(jié)果，要辯證地看待。朱霞等提出讓鄉(xiāng)村主動(dòng)向價(jià)值回歸、自身造血、繁榮復(fù)興的方向轉(zhuǎn)型⑦。羅小龍等認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型應(yīng)該通過(guò)分析新時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展的主要特征，針對(duì)其中的問(wèn)題和鄉(xiāng)村發(fā)展的新形勢(shì)，提出相應(yīng)的規(guī)劃應(yīng)對(duì)策略⑧。項(xiàng)繼權(quán)提出，城鄉(xiāng)一體的社區(qū)制度是我國(guó)農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革⑨。其實(shí)，在現(xiàn)代化發(fā)展的新時(shí)代，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展雖然面臨諸多問(wèn)題，總體發(fā)展趨勢(shì)是進(jìn)步的。

基于鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展面臨的系列問(wèn)題，21世紀(jì)以來(lái)，黨中央出臺(tái)了新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列重大政策規(guī)劃，推動(dòng)鄉(xiāng)村復(fù)興，實(shí)施城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)不斷深化推進(jìn)的基礎(chǔ)上，黨中央啟動(dòng)了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，將農(nóng)村社區(qū)作為當(dāng)代鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手與載體平臺(tái)。從2007年農(nóng)村社區(qū)實(shí)驗(yàn)開(kāi)始至今，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走過(guò)了十多年的探索歷程，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)逐步從早期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到硬件建設(shè)再轉(zhuǎn)向治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及治理創(chuàng)新是深化改革開(kāi)放過(guò)程對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)行的適應(yīng)性反應(yīng)，是振興鄉(xiāng)村、推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)工程。從歷史來(lái)看，它是中國(guó)百年探索鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的延續(xù)。在中國(guó)特殊的場(chǎng)域中，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有何種中國(guó)特色模式，其本土邏輯是什么，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行有效透視可以更好地理解新時(shí)代鄉(xiāng)村振興、國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)施。

二、既有研究理論及其不足

在人類(lèi)歷史發(fā)展進(jìn)程中，社區(qū)始終是社會(huì)的有機(jī)構(gòu)成部分，是個(gè)體日常生產(chǎn)、生活、交往的基礎(chǔ)場(chǎng)所。雖然在不同歷史時(shí)期、不同國(guó)家，社區(qū)形態(tài)及特征不同，但其在促進(jìn)人的發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、凝聚共識(shí)、歸屬認(rèn)同等方面都發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村社區(qū)都展開(kāi)了系統(tǒng)性研究，并形成了較有啟發(fā)性的理論。

(一)國(guó)外社區(qū)理論

國(guó)外對(duì)農(nóng)村社區(qū)研究起步較早，主要形成了人文區(qū)位理論、社會(huì)體系理論、社會(huì)互動(dòng)理論、社區(qū)沖突理論、共同體理論等主要理論范式。人文區(qū)位理論著眼于把社區(qū)作為一種空間現(xiàn)象或區(qū)域單位來(lái)研究。美國(guó)農(nóng)村社會(huì)學(xué)家C.J.加爾平發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)組織中的商業(yè)功能是形成農(nóng)村社區(qū)的主要因素，他提出以農(nóng)村交易范圍作為劃定某一農(nóng)村社區(qū)界限的理論。隨著現(xiàn)代化發(fā)展，社會(huì)空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，原本城市處中心位置的城鎮(zhèn)社區(qū)從單質(zhì)區(qū)域發(fā)展為復(fù)合區(qū)域，由同一地理區(qū)位與同一親情共同體發(fā)展為同一地理區(qū)位但不都是親情關(guān)系的共同體，區(qū)位的傳統(tǒng)被分離了。由此，以環(huán)境和文化因素作為分析元素的人文區(qū)位學(xué)理論產(chǎn)生了，這種理論的首創(chuàng)者是芝加哥學(xué)派，其主要代表人物是帕克、伯吉斯和麥肯齊等。該學(xué)派從人口和區(qū)域空間之間的關(guān)系入手，在堅(jiān)持生態(tài)學(xué)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為城市的區(qū)位布局與人口的居住方式是個(gè)人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)謀求適應(yīng)和生存的結(jié)果。與之不同，社會(huì)體系理論認(rèn)為社區(qū)是個(gè)人、群體、機(jī)構(gòu)等之間相互交往、相互作用的體系，要素相互依存、相互作用、相互交織。美國(guó)社會(huì)學(xué)家桑德斯出版了《社區(qū)》一書(shū)，在書(shū)中，他提出社會(huì)體系理論，把社區(qū)視為交往(互動(dòng))的場(chǎng)地，即交往場(chǎng)地理論；將社區(qū)視為大社會(huì)的次體系并分析社區(qū)的縱向格局與橫向格局。美國(guó)學(xué)者R.L.沃倫指出，社會(huì)的大變遷導(dǎo)致了宏觀體系對(duì)社區(qū)次體系的支配現(xiàn)象，并指出社區(qū)具有五大功能，包括生產(chǎn)、分配和消費(fèi)、社會(huì)化、社會(huì)控制、社會(huì)參與以及互助。以社區(qū)系統(tǒng)理論作為分析框架，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)宏觀上受到功能的影響，社區(qū)本身對(duì)于這些功能也有要求。

社會(huì)互動(dòng)理論側(cè)重強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民之間的互動(dòng)以及對(duì)其他組織、個(gè)體所產(chǎn)生的“競(jìng)爭(zhēng)、合作、沖突”等關(guān)系。查爾斯·霍頓·庫(kù)利認(rèn)為個(gè)人與社會(huì)是不可分的，個(gè)人是社會(huì)的產(chǎn)物，離開(kāi)社會(huì)，個(gè)人也就不存在了。運(yùn)用社會(huì)互動(dòng)理論來(lái)研究社區(qū)，離不開(kāi)分析居民與社區(qū)各方面之間的互動(dòng)關(guān)系。美國(guó)學(xué)者J.伯納德在20世紀(jì)40年代著重探討了社區(qū)中的競(jìng)爭(zhēng)、合作、沖突等社會(huì)互動(dòng)過(guò)程。彼得·埃文斯則把國(guó)家與社區(qū)之間的合作關(guān)系分為互補(bǔ)性和嵌入性兩種模式。從社會(huì)互動(dòng)角度來(lái)看，社區(qū)與個(gè)人或者國(guó)家每時(shí)每刻都在互動(dòng)，并且相互之間會(huì)受到彼此影響，從主體上為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社區(qū)治理提供了破解思路。“社區(qū)沖突”研究始于20世紀(jì)五六十年代，是西方國(guó)家社區(qū)研究的重要內(nèi)容。1956年美國(guó)學(xué)者J.S.科爾曼出版了《社區(qū)沖突》一書(shū)，他認(rèn)為社區(qū)沖突的根源有經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端、政治爭(zhēng)端和價(jià)值觀的沖突三個(gè)方面。其后，美國(guó)學(xué)者桑德斯把社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究也置于社區(qū)沖突研究范圍，提出任何一個(gè)社區(qū)的沖突都包括對(duì)立的關(guān)系、不同的權(quán)力分配以及社區(qū)居民的某種激烈的情緒三個(gè)要素。共同體理論是研究農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)典理論，最早源于德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出的共同體學(xué)說(shuō)。在滕尼斯看來(lái)，“共同體”指的是人們“一切親密的、秘密的、單純的共同生活”。滕尼斯所言的社區(qū)是一個(gè)建立在自然選擇基礎(chǔ)上、緩慢進(jìn)化的生活共同體，具有抽象意義。這一理論產(chǎn)生后，學(xué)者們開(kāi)始重視居民在社區(qū)中的認(rèn)同感、紐帶聯(lián)系、凝聚力。Hillery認(rèn)為聯(lián)系紐帶是社區(qū)生活的基本組成部分。共同體理論成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究社區(qū)的重要理論，一直沿用至今。除此之外，美國(guó)學(xué)者施堅(jiān)雅提出了圈層結(jié)構(gòu)理論，他用市場(chǎng)圈、婚姻圈和交往圈來(lái)分析農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系。他最早將圈層理論引入到中國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)與關(guān)系的研究中，以流通網(wǎng)絡(luò)將農(nóng)民行為依次劃分為四級(jí)市場(chǎng)：小市場(chǎng)、基層市場(chǎng)、中間市場(chǎng)與中心市場(chǎng)，分別以村莊、基層市場(chǎng)、縣城或者中心城市為中心?？傮w上來(lái)看，國(guó)外學(xué)者對(duì)農(nóng)村社區(qū)研究的理論視角較為豐富。

(二)國(guó)內(nèi)社區(qū)理論

在中國(guó)，從歷史上來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)一直以來(lái)都是鄉(xiāng)村社會(huì)的重要組成部分，特別是以血緣、地緣等關(guān)系形成的各種社區(qū)在維持社會(huì)秩序、凝聚社會(huì)力量、協(xié)助國(guó)家治理中發(fā)揮著重要作用。著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通是較早研究中國(guó)農(nóng)村社區(qū)的代表學(xué)者之一。20世紀(jì)30年代，以費(fèi)孝通為代表的燕京學(xué)派將英文單詞community翻譯為“社區(qū)”；在中國(guó)鄉(xiāng)村社區(qū)研究基礎(chǔ)上，費(fèi)孝通提出了著名的“差序格局”理論，親屬關(guān)系以及社會(huì)關(guān)系就像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠(yuǎn)，也愈推愈薄，“農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)禮治秩序，沒(méi)有陌生人的社會(huì)及熟人社會(huì)；無(wú)為政治，基層社會(huì)結(jié)構(gòu)是一根根私人聯(lián)系構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”。鄧大才在研究社會(huì)化小農(nóng)時(shí)將時(shí)間變量納入圈層理論，“側(cè)重于農(nóng)戶外部行為變遷的研究，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)各個(gè)圈層的概括和創(chuàng)新”。早期對(duì)差序性圈層的研究主要集中于橫向的以“差”為核心的“圈”，將圈層簡(jiǎn)單理解為“圈”，而忽視了對(duì)其以“序”為核心的縱向的“層”的研究。閻云翔在其近期的研究中提出“差序格局”既包括橫向關(guān)系上的、以自我為中心的、富有彈性的“差”，也包括縱向關(guān)系上的、剛性等級(jí)化的“序”。彭慕蘭則運(yùn)用沿?！沟嘏c核心—邊緣圈層結(jié)構(gòu)考察山東運(yùn)河區(qū)域的衰落。差序格局理論引領(lǐng)了一個(gè)時(shí)期的中國(guó)農(nóng)村社區(qū)研究。

國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論是美國(guó)學(xué)者查爾斯·蒂利等考察歐洲國(guó)家的形成、發(fā)展歷史時(shí)所提出的一種理論分析框架，“它特別指分散的、多中心的、割據(jù)性的權(quán)威體系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以現(xiàn)代國(guó)家組織為中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)”。漢學(xué)家蕭鳳霞(Helen Siu)在《華南的代理人和受害者：鄉(xiāng)村革命的協(xié)從》一書(shū)中指出，中國(guó)鄉(xiāng)村在從傳統(tǒng)社區(qū)向現(xiàn)代社區(qū)轉(zhuǎn)化過(guò)程中，經(jīng)歷了一個(gè)獨(dú)立性社區(qū)向國(guó)家政權(quán)延伸控制下的行政“細(xì)胞化”轉(zhuǎn)變。張靜指出，國(guó)家政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村自治具有明確的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，國(guó)家常常是一個(gè)力不從心的被動(dòng)者，基層政權(quán)通過(guò)控制財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)施自己的專門(mén)規(guī)范，建立自己的相關(guān)支持網(wǎng)絡(luò)，鞏固并強(qiáng)化以自己為中心的基層秩序。在現(xiàn)代化發(fā)展中，國(guó)家力圖構(gòu)建穩(wěn)定控制機(jī)制的鄉(xiāng)村社會(huì)，不過(guò)服務(wù)手段的強(qiáng)化及社會(huì)放權(quán)都切實(shí)改變著民眾的現(xiàn)實(shí)命運(yùn)。治理最早出現(xiàn)在1989年世界銀行對(duì)非洲的描述中，治理理論也是研究鄉(xiāng)村治理的經(jīng)典理論之一。中國(guó)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理主體是政府主導(dǎo)，俞可平等主張“善治”，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的多元化和治理主體的精英化，是近代至今中國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要特征。鄧大才認(rèn)為農(nóng)村基層治理的基本單元由“兩大標(biāo)準(zhǔn)”和“五個(gè)因素”共同決定。賀雪峰認(rèn)為理解當(dāng)前中國(guó)的鄉(xiāng)村治理必須要重視區(qū)域差異，農(nóng)民基本認(rèn)同與行動(dòng)單位的區(qū)域差異角度，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理區(qū)域差異的內(nèi)生基礎(chǔ)。治理理論也是研究農(nóng)村社區(qū)諸問(wèn)題時(shí)人們普遍使用的經(jīng)典理論之一。

“社會(huì)重建及社會(huì)整合”也是研究鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)及社區(qū)治理的重要視角，其理論依據(jù)在于現(xiàn)代化發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)衰敗，通過(guò)社會(huì)重建可以激活鄉(xiāng)村社會(huì)活力，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的健康有序發(fā)展。董磊明認(rèn)為，村莊日益陌生化，親密社群、村莊共同體不斷解體，需要培育諸如舞蹈隊(duì)、籃球隊(duì)以及老年人協(xié)會(huì)等文化類(lèi)的合作組織。總體上來(lái)看，持此類(lèi)觀點(diǎn)的學(xué)者側(cè)重于結(jié)合傳統(tǒng)鄉(xiāng)土資源，通過(guò)構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部組織管理網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化社會(huì)建設(shè)，形成具有內(nèi)聚力、認(rèn)同感的鄉(xiāng)村社區(qū)社會(huì)?！吧鐣?huì)互構(gòu)論”也是研究鄉(xiāng)村社區(qū)的一個(gè)重要理論。在鄭杭生等看來(lái)，社會(huì)轉(zhuǎn)型本身就是社會(huì)與國(guó)家關(guān)系的調(diào)整和轉(zhuǎn)變過(guò)程，它是一種“社會(huì)型塑?chē)?guó)家，國(guó)家也型塑社會(huì)”的交互建塑過(guò)程，正是這一過(guò)程，既更新、構(gòu)建了社會(huì)，也更新、構(gòu)建了國(guó)家。國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)三大主體的關(guān)系結(jié)構(gòu)是在彼此互動(dòng)中形成的，又在相互作用的過(guò)程中不斷優(yōu)化，社區(qū)內(nèi)部的空間狀況集中表現(xiàn)了國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的互動(dòng)過(guò)程，而這一狀況的最優(yōu)化選擇需要三大主體功能的優(yōu)化配置和合理調(diào)整。社會(huì)互構(gòu)論對(duì)社區(qū)的研究，更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)與治理中不同力量主體如何相互作用，揭示出不同主體作用下的社區(qū)治理內(nèi)在邏輯機(jī)理是如何形成的。

縱觀國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村社區(qū)的研究，理論視角相當(dāng)豐富，并得出了諸多具有啟發(fā)性的研究結(jié)論。但就我國(guó)21世紀(jì)以來(lái)進(jìn)行的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及基層治理變革是由國(guó)家頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)的，不同層級(jí)政府在社區(qū)建設(shè)及治理中又表現(xiàn)出不同的行為，社區(qū)建設(shè)效果與政府行為有著內(nèi)在聯(lián)系，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有其特定內(nèi)在邏輯理路。既有的社區(qū)研究理論似乎很難對(duì)中國(guó)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)內(nèi)在邏輯、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)本土模式進(jìn)行解釋，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的本土邏輯是什么，正是本研究的關(guān)注點(diǎn)所在。

三、當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政府表達(dá)

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)的公共政策，源于早期的地方自主探索，在此基礎(chǔ)上國(guó)家進(jìn)行系統(tǒng)性歸納提煉并進(jìn)行規(guī)范性設(shè)計(jì)，使之成為一項(xiàng)具有普遍指導(dǎo)意義的公共政策，進(jìn)而在全國(guó)進(jìn)行分層試點(diǎn)、全面推進(jìn)及深化提升?？傮w來(lái)看，這是一個(gè)科層體制政府部門(mén)通力合作與貫徹落實(shí)的過(guò)程，亦是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過(guò)程表達(dá)。

第一，國(guó)家提出政策及戰(zhàn)略規(guī)劃。21世紀(jì)以來(lái)，城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村公共服務(wù)薄弱、基層治理能力不足等一些深層次矛盾逐步顯現(xiàn)出來(lái)，嚴(yán)重制約現(xiàn)代化深入發(fā)展以及全面建成小康社會(huì)。在早期地方自發(fā)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，黨中央進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，2006年民政部提出“開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)”要求，引導(dǎo)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。黨的十七大報(bào)告指出，“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”；同年民政部在全國(guó)選取了304個(gè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)展實(shí)驗(yàn)，全國(guó)層面的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正式啟動(dòng)。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全面覆蓋及深入推進(jìn)的基礎(chǔ)上，2011年民政部又啟動(dòng)了全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，從體制、機(jī)制等層面進(jìn)行深層次的社區(qū)治理和服務(wù)實(shí)踐創(chuàng)新。

社區(qū)治理是公民社會(huì)的微觀基礎(chǔ)。社區(qū)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，是各種政策的落實(shí)點(diǎn)、各種利益的交匯點(diǎn)，在國(guó)家治理中處于至關(guān)重要的地位。為進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)社會(huì)治理，2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，要求各地開(kāi)展形式多樣的基層協(xié)商，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化，國(guó)務(wù)院辦公廳提出“健全村民自我服務(wù)與政府公共服務(wù)、社會(huì)公益服務(wù)有效銜接的農(nóng)村基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)”，這標(biāo)志著我國(guó)在構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制上的創(chuàng)新性嘗試。在此基礎(chǔ)上，民政部制定了全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范單位指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自治和服務(wù)功能，推動(dòng)社區(qū)治理深化發(fā)展。在深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及治理創(chuàng)新過(guò)程中，黨的十九大報(bào)告提出加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，中央政府開(kāi)始部署規(guī)劃，層層動(dòng)員落實(shí)。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)善治，標(biāo)志著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)入治理能力深化提升的新階段，鄉(xiāng)村各領(lǐng)域的振興及深層次的社會(huì)治理創(chuàng)新由此全面鋪開(kāi)。

第二，省級(jí)部門(mén)出臺(tái)指導(dǎo)性政策及規(guī)劃部署。在國(guó)家出臺(tái)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)意見(jiàn)后，省級(jí)政府根據(jù)各自省情制定出臺(tái)指導(dǎo)本省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的規(guī)范性文件，指導(dǎo)下級(jí)政府部門(mén)開(kāi)展實(shí)踐工作。以處于東部沿海的A省為例，在國(guó)家出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)后，A省出臺(tái)系列文件進(jìn)行動(dòng)員部署，并用5年左右時(shí)間實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋。A省提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，積極發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)居住在社區(qū)、就業(yè)在園區(qū)和就近城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。在社區(qū)建設(shè)中，對(duì)農(nóng)村集體資源性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。同時(shí)，對(duì)條件成熟的農(nóng)村新型社區(qū)依法實(shí)行“村改居”，并參照城鎮(zhèn)社區(qū)模式進(jìn)行管理；農(nóng)村社區(qū)建設(shè)逐步深入到管理服務(wù)創(chuàng)新、新型城鎮(zhèn)體系建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等深層次領(lǐng)域。以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)撬動(dòng)基層社會(huì)管理創(chuàng)新和社會(huì)體制改革，是提升地方和基層的治理能力、實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)向社會(huì)治理創(chuàng)新深層次推進(jìn)，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理方式和社區(qū)協(xié)商越來(lái)越受重視。結(jié)合國(guó)家政策要求，A省依法有序撤銷(xiāo)合并社區(qū)內(nèi)原行政村村民委員會(huì)，設(shè)立社區(qū)村民委員會(huì)，社區(qū)成為農(nóng)村社會(huì)治理服務(wù)基本單元。為促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，2015年A省提出分層次建立協(xié)商制度，建立以村民自治為基礎(chǔ)、以協(xié)商民主為主要特征的社區(qū)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。為強(qiáng)化社會(huì)管理服務(wù)能力，A省又先后確定了15個(gè)社區(qū)治理及養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)新模式新經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合國(guó)家創(chuàng)新社區(qū)治理要求，2019年A省確立了36個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)由原來(lái)的硬件建設(shè)向治理體制及制度創(chuàng)新等軟件建設(shè)方面深化推進(jìn)?？傮w上來(lái)看，國(guó)家出臺(tái)推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的系列政策文件后，各地省級(jí)政府基于自身特殊情況，陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件指引地方實(shí)踐，這些政策文件的出臺(tái)和中央政策推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程高度契合，是對(duì)國(guó)家政策的再規(guī)劃部署。

第三，市級(jí)部門(mén)消化政策再產(chǎn)出及具體部署落實(shí)。市級(jí)政府在地方行政層級(jí)序列中處于中觀層次，在地方行政層級(jí)中起著“承上啟下”的作用：在中央與地方的關(guān)系上，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。在省級(jí)政府出臺(tái)政策后，市級(jí)政府結(jié)合自身情況在消化性吸收政策基礎(chǔ)上因地制宜地設(shè)計(jì)具體執(zhí)行措施。如A省D市因地制宜建設(shè)多村一社區(qū)、一村一社區(qū)、城鎮(zhèn)型社區(qū)等多種類(lèi)型社區(qū)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民一個(gè)區(qū)域集中居住，社區(qū)自治一套班子組織實(shí)施，社區(qū)服務(wù)一支隊(duì)伍組織落實(shí)，居民待遇一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)同等對(duì)待，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民“同居住、同管理、同服務(wù)、同待遇”。為落實(shí)省級(jí)政策，D市出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)化管理和服務(wù)全覆蓋。同時(shí)，形成以服務(wù)中心為主體、專項(xiàng)服務(wù)設(shè)施為配套、各類(lèi)涉農(nóng)服務(wù)站點(diǎn)為補(bǔ)充的社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)社區(qū)“四通”、“四改”、“三清”、“三化”、“三建”，構(gòu)建獨(dú)具特色的“領(lǐng)導(dǎo)體系、管理體系、服務(wù)體系、自治體系”四個(gè)農(nóng)村社區(qū)治理體系。以新社區(qū)為載體的“社區(qū)化治理”是當(dāng)代農(nóng)村基層治理的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)基層治理體系、治理制度、治理機(jī)制的創(chuàng)新與完善，正是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，需要將管理與服務(wù)真正下沉到社區(qū)。為此，D市采取“上放下提”的原則，將部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以下放至社區(qū)行使的職權(quán)、辦理的事項(xiàng)下放下沉到社區(qū)服務(wù)中心，村莊的管理服務(wù)職能上提到社區(qū)。農(nóng)民群眾需要辦理的事項(xiàng)直接向社區(qū)提出，凡是能在社區(qū)直接辦理的事項(xiàng)全部在社區(qū)直接辦理，不能直接辦理的由社區(qū)代辦或協(xié)辦。實(shí)現(xiàn)以行政村為單元的傳統(tǒng)社會(huì)管理向以社區(qū)為單元的現(xiàn)代社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，變“替民作主”為“讓民作主”，推行社區(qū)民主議決制度。在此基礎(chǔ)上，D市制定了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)分層次協(xié)商制度加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》，以建立城鄉(xiāng)社區(qū)分層次協(xié)商機(jī)制為抓手，拓寬協(xié)商范圍和渠道，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，保障人民群眾享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利?？傮w來(lái)看，在省政府做出部署后，各地市在落實(shí)省級(jí)政策基礎(chǔ)上都會(huì)因地制宜進(jìn)行政策消化并重新轉(zhuǎn)出政策，以適宜地方特情的方式落實(shí)推進(jìn)。

第四，縣級(jí)部門(mén)因地制宜落實(shí)政策?？h政承上啟下，處于城鄉(xiāng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)位置。我國(guó)農(nóng)村地域廣闊，國(guó)家并沒(méi)有按照統(tǒng)一的模式劃定社區(qū)管理與服務(wù)單元，需要基層社會(huì)進(jìn)行自主探索、自主創(chuàng)新?？h級(jí)政府會(huì)充分利用法律所賦予的相關(guān)權(quán)力，結(jié)合地方自身情況推進(jìn)符合自身特色的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。作為首批農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，D市J縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，地方政府財(cái)力有限，綜合考慮人口規(guī)模、居住環(huán)境、群眾意愿等因素，J縣因村制宜、分類(lèi)實(shí)施，探索總結(jié)了合村并居型、分散居住型、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地型、村企聯(lián)建型和園區(qū)帶動(dòng)型五種社區(qū)模式。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，核心是提升公共服務(wù)。為有效承接政府下放權(quán)力及服務(wù)，J縣探索按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，堅(jiān)持“上放下提”，將社區(qū)管理服務(wù)事項(xiàng)分為4大類(lèi)33小類(lèi)111項(xiàng)，形成明細(xì)供社區(qū)參照?qǐng)?zhí)行，將95項(xiàng)職能和咨詢服務(wù)下放到社區(qū)，將37項(xiàng)職責(zé)逐步集中到社區(qū)，實(shí)行“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)。在下放社區(qū)權(quán)力的同時(shí)，將村莊的管理與服務(wù)權(quán)上提到社區(qū)層面，賦予社區(qū)黨組織職責(zé)，將原來(lái)村莊的組織選舉權(quán)、涉及社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及村民重大利益事項(xiàng)的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)由行政村集中到社區(qū)行使。集體經(jīng)濟(jì)由組建的村莊股份經(jīng)濟(jì)合作社等經(jīng)濟(jì)組織來(lái)統(tǒng)一管理，并受社區(qū)黨組織及社區(qū)村委會(huì)的監(jiān)督與管理。

重構(gòu)多元主體參與的管理與服務(wù)體系是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必然選擇。J縣在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中打破原來(lái)行政村各自為政的管理方式，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)、自然，分別劃分為“大、中、小”三級(jí)網(wǎng)格，以150戶左右為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置一個(gè)“微網(wǎng)格”。以網(wǎng)格化管理機(jī)制改變過(guò)去基層治理中重管理輕服務(wù)的職能，結(jié)合社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)及服務(wù)職能下鄉(xiāng)，構(gòu)筑起橫向到邊、縱向到底的服務(wù)管理體系，提升對(duì)基層民眾的管理與服務(wù)能力。對(duì)撤銷(xiāo)行政村建立農(nóng)村社區(qū)與未撤銷(xiāo)行政村建立農(nóng)村社區(qū)的兩類(lèi)農(nóng)村社區(qū)，分類(lèi)創(chuàng)新議事決策機(jī)制，形成會(huì)審聽(tīng)證制度，接受(選區(qū))黨員、村民代表、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的質(zhì)詢和審議，建立社區(qū)聽(tīng)證制度并完善社區(qū)聽(tīng)證程序?？傮w來(lái)看，縣級(jí)政府在執(zhí)行公共政策過(guò)程中具有較大的自主性，在不違背國(guó)家政策前提下會(huì)進(jìn)行靈活性創(chuàng)新，這也是超大型國(guó)家治理的顯著特征，國(guó)家賦予了地方政府特別是基層政府較大的彈性及自主性空間。

四、當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的政府行為特征

在現(xiàn)代民主國(guó)家，由民選產(chǎn)生的政府的行為體現(xiàn)著公共利益，即在官僚科層體系里的各級(jí)政府及非人格化的政府人員都應(yīng)該具有公共理性，理論上來(lái)說(shuō)，以國(guó)家利益及民眾利益為基礎(chǔ)的公共利益是政府行為的最大動(dòng)機(jī)。就從當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃由執(zhí)政黨提出，然后由中央政府進(jìn)行部署，地方政府層層推進(jìn)落實(shí)。在實(shí)踐過(guò)程中，各級(jí)政府呈現(xiàn)出不同的行為特征，本質(zhì)上反映著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐邏輯。

(一)黨政體制下的央地政府

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的規(guī)劃與執(zhí)行中，不同層級(jí)政府具有不同的行為表現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)體現(xiàn)著黨政體制下央地政府的不同功能及定位。

第一，中央政府落實(shí)執(zhí)政黨的現(xiàn)代化愿景規(guī)劃。亨廷頓(Samuel P.Huntington)指出，對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家來(lái)說(shuō)，有效的政黨比有效的官僚制更為重要。在我國(guó)國(guó)家治理中，執(zhí)政黨通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)轄一切工作。通過(guò)特殊的政黨體制，“可以把中國(guó)共產(chǎn)黨組織、制度和價(jià)值輸入國(guó)家，從而決定國(guó)家的命脈、形構(gòu)、方向、進(jìn)程和特征”。正是通過(guò)這種黨政體制，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民取得了革命勝利，并帶領(lǐng)全國(guó)人民向社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家邁進(jìn)。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變革，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型?！暗墙詠?lái)，自發(fā)性社會(huì)合作出現(xiàn)退場(chǎng)的傾向：傳統(tǒng)村落解體；大家庭崩潰；鄉(xiāng)紳階層萎縮；公共權(quán)力在鄉(xiāng)村下沉后又回縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面使政權(quán)在鄉(xiāng)村日益‘懸浮化’；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民在獲得經(jīng)濟(jì)‘解放’的同時(shí)也被‘解散’；數(shù)億流動(dòng)人口在城鄉(xiāng)、東中西部之間長(zhǎng)期往返遷徙、生活變動(dòng)不居?！?1世紀(jì)以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出去傳統(tǒng)化特征，傳統(tǒng)農(nóng)民逐步走向歷史終結(jié)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也逐步走向現(xiàn)代化，傳統(tǒng)農(nóng)村的外在形態(tài)及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都在發(fā)生深刻變化。在社會(huì)開(kāi)放與發(fā)展中，農(nóng)村基層社會(huì)管理與服務(wù)需求日益多元化、復(fù)雜化，農(nóng)村基層治理面臨諸多新挑戰(zhàn)，這些都對(duì)代表人民根本利益的執(zhí)政黨提出了新挑戰(zhàn)?！耙灾袊?guó)共產(chǎn)黨為主導(dǎo)的中國(guó)政黨治理，是整個(gè)國(guó)家治理體系的核心構(gòu)件，其體系與能力的現(xiàn)代化程度直接影響到國(guó)家治理能力的提升?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨陸續(xù)提出了服務(wù)型政黨建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展大戰(zhàn)略，以順利實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年目標(biāo)”。

實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，需要重構(gòu)國(guó)家現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化的新型鄉(xiāng)村基礎(chǔ)。作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨自十六大開(kāi)始提出了一系列推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，從早期的新農(nóng)村建設(shè)到“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，這一系列措施正是21世紀(jì)以來(lái)執(zhí)政黨對(duì)農(nóng)村發(fā)展做出的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。執(zhí)政黨這一現(xiàn)代化目標(biāo)需要國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。國(guó)家制度和組織體系的功能發(fā)揮，很大程度上取決于黨的組織網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行績(jī)效。通過(guò)“黨委領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理”制度，中國(guó)共產(chǎn)黨組織網(wǎng)絡(luò)滲透進(jìn)各級(jí)政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)中，領(lǐng)導(dǎo)行政部門(mén)落實(shí)政策、開(kāi)展工作,“自上而下將地方機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和政治人口‘整編’納入既定的政治框架中，形成行政性的組織化的政治社會(huì)”。執(zhí)政黨提出一系列重大戰(zhàn)略后，作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的中央人民政府及相關(guān)部門(mén)積極制定政策以全面貫徹落實(shí)黨的路線、方針政策，全面鋪開(kāi)、層層推進(jìn)落實(shí)。在執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)下，新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)從早期改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，發(fā)展到提升農(nóng)村社會(huì)管理與服務(wù)水平，創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制，進(jìn)而到振興鄉(xiāng)村，實(shí)施城鄉(xiāng)融合發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在深層次上體現(xiàn)著中央政府將黨的政策和路線方針轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)地方各級(jí)政府的基本政策，并通過(guò)層層動(dòng)員部署，創(chuàng)新激勵(lì)與懲罰機(jī)制，發(fā)揮政府系統(tǒng)合力及體制優(yōu)勢(shì)，凝聚動(dòng)員一切力量向黨提出的宏偉目標(biāo)邁進(jìn)，它是中國(guó)特色的國(guó)家治理邏輯的本質(zhì)體現(xiàn)。

第二，地方政府基于現(xiàn)實(shí)的政策消化與黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政策再生產(chǎn)?！皬目茖咏Y(jié)構(gòu)層面講，‘條塊體制’是中國(guó)政府組織的重要特征，橫向(塊)與縱向(條)交織錯(cuò)落?！笔〖?jí)政府是中央政府政策的首要承接載體，同時(shí)，省級(jí)政府也面臨本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等諸多現(xiàn)實(shí)任務(wù)。為激勵(lì)地方政府積極性，國(guó)家賦予地方政府廣闊的自主性空間。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策出臺(tái)及任務(wù)部署中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為A省政府加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提升農(nóng)村社會(huì)管理與服務(wù)水平等任務(wù)提供了新機(jī)遇。在實(shí)踐中，省級(jí)政府在充分吸收中央政策精神基礎(chǔ)上結(jié)合本地人口、用地、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等特情制定相關(guān)政策，為市、縣政府推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供指導(dǎo)?？傮w來(lái)看，作為最高地方政府，省級(jí)政府在制定政策時(shí)不可能非常細(xì)化，主要出臺(tái)中觀性政策為地市提供具有省情特征的政策綱領(lǐng)。我國(guó)政策執(zhí)行是以點(diǎn)帶面，自上而下層級(jí)推進(jìn)。市級(jí)政府處于承上啟下地位，省市之間直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及省級(jí)政府對(duì)市級(jí)政府政績(jī)的考核決定權(quán)，使市級(jí)政府必須執(zhí)行上級(jí)政府的政策決定。與此同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制也會(huì)使市級(jí)黨委監(jiān)督市級(jí)政府必須落實(shí)黨中央政策。與省級(jí)政府相比，市級(jí)政府管理對(duì)象、處理事務(wù)更加具體。如作為沿海新興城市，D市面臨城鎮(zhèn)化率不高，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端，城市建設(shè)土地資源緊缺，農(nóng)村社會(huì)管理及服務(wù)滯后等問(wèn)題，這些都使市級(jí)政府需要基于本地實(shí)情消化性政策再生產(chǎn)，探索更加符合自身特色的推進(jìn)模式?！暗胤秸鳛榫唧w政策的執(zhí)行者,直接與政策目標(biāo)群體打交道,這意味著地方政府是中央政府和目標(biāo)群體之間的聯(lián)系者,使得地方政府在政策執(zhí)行力場(chǎng)域中處于優(yōu)勢(shì)位置。”市級(jí)政府不是政策落實(shí)的最低一級(jí)政府，政策的最終落實(shí)將由縣級(jí)政府承接。市級(jí)政府出臺(tái)的政策考慮市域范圍特情，并附加相應(yīng)政策目標(biāo)。正如有學(xué)者指出，某一層級(jí)的戰(zhàn)略可能是另一層級(jí)的政策，更是另一層級(jí)的規(guī)劃。國(guó)家戰(zhàn)略成為省級(jí)政府的政策，省級(jí)政府的政策成為市級(jí)政府的規(guī)劃，市級(jí)政府的規(guī)劃會(huì)為縣級(jí)政府提供落實(shí)的依據(jù)。在依次的政策傳導(dǎo)中，基于地方特情的政策執(zhí)行效果往往發(fā)生改變。

從歷史來(lái)看，縣級(jí)政府能夠穩(wěn)固存在兩千多年，可見(jiàn)其在政治體系及治理體系中具有至關(guān)重要的地位與作用?！爸醒胝钦叩闹贫ㄕ?，地方政府在重大政策的選擇和安排上要依賴于中央；而地方政府是政策的執(zhí)行者，中央政策的有效執(zhí)行必須依賴地方?！弊鳛樽畹鸵患?jí)完整的地方政府，所有與農(nóng)村相關(guān)的政策落實(shí)都離不開(kāi)縣級(jí)政府。然而，從全國(guó)整體情況來(lái)看，縣級(jí)政府面對(duì)的大部分是農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其首要任務(wù)，縣域的復(fù)雜性也使上級(jí)政府會(huì)對(duì)縣級(jí)政府行為給予一定的默許?？h級(jí)政府重要職能之一是執(zhí)行上級(jí)政府政策，當(dāng)縣級(jí)政府無(wú)法獲得上級(jí)政府人、財(cái)、物的支持時(shí)會(huì)靈活執(zhí)行政策，轉(zhuǎn)化執(zhí)行符合地方利益特征的政策。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，J縣傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式亟需轉(zhuǎn)型、農(nóng)村公共服務(wù)急需優(yōu)化、農(nóng)民生產(chǎn)及生活條件亟需改善；與此同時(shí)，該縣還面臨宗族矛盾、經(jīng)濟(jì)糾紛、基層干部貪污等問(wèn)題，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為其解決這些問(wèn)題找到了突破口。地方政府在執(zhí)行中央政策過(guò)程中面臨著某些共同的，不符合中央宏觀政策的地方利益目標(biāo)和尋求途徑，在利益集團(tuán)的中介下達(dá)成共同的默契，以整體的形式與中央“討價(jià)還價(jià)”或集體不作為，借集體的力量來(lái)制約中央。由執(zhí)政黨提出，中央政府規(guī)劃部署，地方政府層層推進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐效果受財(cái)政、人事、權(quán)力分配等多種因素的影響。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)過(guò)政策制定、傳輸、再加工、再輸出幾個(gè)環(huán)節(jié)后，看似政策內(nèi)容沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，但是不同環(huán)節(jié)中政策被重新賦予新的內(nèi)容及目標(biāo)，以至于最終政策落實(shí)出現(xiàn)較大偏差。不同層級(jí)政府對(duì)政策理解不同，政策被外在解讀的含義也不盡相同，政策的本地化再生產(chǎn)使其具有了地域特色，這正是中國(guó)公共政策執(zhí)行的本土特點(diǎn)，也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策執(zhí)行及落實(shí)的顯著特征。

(二)科層體制下的政府間權(quán)、利關(guān)系

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的規(guī)劃與執(zhí)行中，不同政府具有不同的行為表現(xiàn)。深層次看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)體現(xiàn)著科層體制下特定的政府權(quán)力、利益關(guān)系。

第一，中央集權(quán)與地方自主權(quán)之間的張力與限度。有學(xué)者對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的央地關(guān)系做過(guò)經(jīng)典探討，李芝蘭就指出，在多輪的集權(quán)與分權(quán)中，省級(jí)政府累積每次集權(quán)時(shí)未能回收的權(quán)力和資源成為行政性分權(quán)的凈贏家。改革開(kāi)放以來(lái)，無(wú)論行政性分權(quán)還是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，地方政府都獲得了較大自主權(quán)，地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)。不過(guò)，“中央與地方關(guān)系的調(diào)整過(guò)去一直并未有法律框架予以規(guī)范和指導(dǎo)，如何下放權(quán)力或上手權(quán)力，什么時(shí)候?qū)嵤┓謾?quán)或集權(quán)，分權(quán)或集權(quán)的范圍是什么均是由中央政府根據(jù)當(dāng)時(shí)的情形及地方政府預(yù)支討價(jià)還價(jià)確定的，故而導(dǎo)致中央與地方的權(quán)力范圍缺乏制度規(guī)范和保護(hù)”。這從另一個(gè)角度反映出超大型國(guó)家治理面臨的棘手問(wèn)題，無(wú)法形成非常詳細(xì)的央地權(quán)力劃分。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在國(guó)家向地方政府放權(quán)以及向社會(huì)放權(quán)的大環(huán)境中展開(kāi)的，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)僅僅是國(guó)家諸多戰(zhàn)略規(guī)劃中的一項(xiàng)，亦是落實(shí)黨中央提出的“實(shí)現(xiàn)兩個(gè)百年目標(biāo)”的重要載體，這項(xiàng)政策的制定與執(zhí)行不可能考慮到每一個(gè)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，只能是理念指引及宏觀政策原則指導(dǎo)。在具體執(zhí)行社區(qū)建設(shè)政策時(shí)，地方職能部門(mén)開(kāi)展工作更多依據(jù)同級(jí)人民政府的意志，在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)職能部門(mén)的監(jiān)督。

當(dāng)然，為保證地方政府能夠有效落實(shí)政策，中央政府會(huì)通過(guò)一系列考核制度、激勵(lì)制度、獎(jiǎng)懲制度及政績(jī)制度來(lái)向地方政府施壓。正如理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)提出的，行政人員價(jià)值具有“個(gè)體主義”取向，行政組織目標(biāo)具有“特殊利益”定位，行政行為具有“逃避責(zé)任”的邏輯，追求地方利益是地方政府的一種本能。各級(jí)地方政府會(huì)進(jìn)行靈活變通，通過(guò)構(gòu)建可觀察、可體驗(yàn)、實(shí)用的樣本社區(qū)落實(shí)國(guó)家政策。政策執(zhí)行是中央權(quán)威與行動(dòng)者互動(dòng)妥協(xié)的結(jié)果,權(quán)威約束力不足或者缺失會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行者的消極妥協(xié),從而會(huì)產(chǎn)生規(guī)避、變通、不合作等減弱執(zhí)行力的行為。在治理實(shí)踐中，中央政府是執(zhí)政黨政策方針貫徹落實(shí)者，它又為下級(jí)行政部門(mén)開(kāi)展工作提供政策指引，并通過(guò)考核、獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰等措施進(jìn)行鞭策。具體落實(shí)政策的地方政府只有將這些帶有指引性的政策轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的政策才能夠使政策有效落地，中央集權(quán)與地方自主性之間存在張力關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)涉及整個(gè)政府組織體系的大型工程，從政策出臺(tái)到規(guī)劃到落實(shí)，本質(zhì)上反映著新時(shí)期中央與地方之間的權(quán)力分配關(guān)系。在實(shí)踐中，地方政府具有較大程度自主性，推進(jìn)手段及實(shí)施方式上都獲得中央政府的支持，這些工作體現(xiàn)著公平、正義、人的自由發(fā)展等價(jià)值理念的落實(shí)，這為地方自主權(quán)的獲得提供了條件，并為其利用此種條件追求地方利益提供了方便。當(dāng)然，一旦地方政府執(zhí)行政策違背中央精神、抑或出現(xiàn)較大偏差，它會(huì)受到來(lái)自同級(jí)黨委、上級(jí)政府的懲罰，這也為地方政府執(zhí)行國(guó)家政策的自主空間提出了邊界。

第二，國(guó)家全局性公共利益與地方利益之間的技巧性平衡。實(shí)施社會(huì)管理維護(hù)公共利益是國(guó)家義不容辭的責(zé)任。不過(guò)，國(guó)家治理一般由中央政府來(lái)做出重大決策，自上而下層層傳導(dǎo)到基層，由此也形成了復(fù)雜的央地關(guān)系。中央與地方政府之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家整體利益與局部利益的對(duì)立統(tǒng)一和動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)系。從政治體制運(yùn)作來(lái)看，地方政府既是上級(jí)政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，同時(shí)也是同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，體現(xiàn)著民意。由此，地方政府呈現(xiàn)出地方利益性似乎有其合理之處。公共政策由中央政府借助壓力體制向基層層層傳導(dǎo)，具有全局利益的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為最高行政部門(mén)的公共決策，向下級(jí)政府層層傳遞并被國(guó)家賦予多重功能。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所寄托的目標(biāo)從根本上體現(xiàn)著現(xiàn)代民生國(guó)家建設(shè)，是以人民為中心的公共利益最大化體現(xiàn)。不過(guò)，不同層級(jí)地方政府面臨的實(shí)際問(wèn)題成為推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必須要考慮的地方利益，也是國(guó)家公共政策執(zhí)行的外部環(huán)境。理想化公共政策正是在不同的外部環(huán)境中被層層下達(dá)與貫徹，并被層層稀釋與消化，最終再產(chǎn)出具有可執(zhí)行性的本地政策。

當(dāng)國(guó)家層面提出的全局性公共利益的政策與地方利益有出入時(shí)，地方政府往往通過(guò)技巧性平衡來(lái)協(xié)調(diào)兩種利益。正如有學(xué)者指出，“其實(shí)，地方之于中央的關(guān)系，可類(lèi)比于私法領(lǐng)域公司治理中‘子公司’之于‘母公司’的關(guān)系”。中央政府與地方政府之間既存在共同利益，也有利益差異?；谵r(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)投資較大的社會(huì)建設(shè)工程，省級(jí)政府鼓勵(lì)地方政府整合涉農(nóng)資金并充分發(fā)揮市場(chǎng)等籌資機(jī)制。作為承上啟下的中間層級(jí)，市級(jí)政府有較大的彈性空間，可能會(huì)將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為解決地方問(wèn)題及獲取地方利益的一種工具與手段。這些措施一方面與國(guó)家及省級(jí)政府文件精神具有契合性，另一方面，無(wú)形中為解決地方問(wèn)題注入了新的動(dòng)力與內(nèi)容。通過(guò)消化上級(jí)政策并產(chǎn)出新的政策，以及建立靈活的激勵(lì)考核機(jī)制，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重任被重新轉(zhuǎn)移到縣級(jí)政府這一層級(jí)?！暗推湟话阋?guī)律與宏觀趨勢(shì)而言，地方政府間關(guān)系呈現(xiàn)出從分隔到相互聯(lián)系，從競(jìng)爭(zhēng)到合作，從初級(jí)合作到高級(jí)合作，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的演變規(guī)律?！钡胤介g關(guān)聯(lián)度、依賴性不斷增強(qiáng)與行政區(qū)劃相對(duì)穩(wěn)定之間的矛盾是這一過(guò)程的核心動(dòng)力?？h級(jí)政府面臨人財(cái)物緊缺、權(quán)力不足及需要解決的問(wèn)題等困難，科層制體制使縣級(jí)政府也會(huì)變相、靈活執(zhí)行政策，將成本進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！爸苯由霞?jí)政府是和下級(jí)代理單位具有直接行政隸屬關(guān)系的政府單位，二者存在命令-服從的關(guān)系，利益相關(guān)性較大，但較之于基層政府二者聯(lián)系較為松散，此類(lèi)型共謀主體具有雙重性：利益關(guān)聯(lián)性和絕對(duì)權(quán)威性，共謀相對(duì)容易發(fā)生?！边@種層層轉(zhuǎn)嫁機(jī)制帶來(lái)的結(jié)果是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)效果并不理想，最后倒逼上級(jí)政府進(jìn)行政策的局部調(diào)整，這為地方政府在中央利益與地方利益之間進(jìn)行技巧性平衡提供了條件。當(dāng)然，在執(zhí)行公共政策過(guò)程中，在多種約束機(jī)制下，地方政府追求地方利益也并不完全在于尋求領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人私利與政績(jī)，而是結(jié)合地方實(shí)際發(fā)展盡最大可能做大地方蛋糕。因此，地方政府在公共利益與地方利益之間進(jìn)行技巧性平衡，也彰顯出很大的地方公共理性。

第三，“一般地方利益”與“特殊地方利益”之間的疊加與錯(cuò)位。從科層制行政體制來(lái)看，整個(gè)地方政府組織體系都是國(guó)家意志的執(zhí)行部門(mén)，首先代表著國(guó)家公共利益。但與此同時(shí)，地方政府在執(zhí)行決策時(shí)面對(duì)更為現(xiàn)實(shí)的地方實(shí)情，不同層級(jí)地方政府都有其開(kāi)展公共活動(dòng)的優(yōu)先次序?！皥?zhí)行鏈條冗長(zhǎng)‘條塊結(jié)合’是我國(guó)政策執(zhí)行中較為普遍的現(xiàn)象，政策既可以走國(guó)家-省-地-縣-鄉(xiāng)的‘條’路線而執(zhí)行，又可能通過(guò)部委-廳局-局(處)-局(科)的‘塊’路線而落實(shí)?！睆牡胤秸g關(guān)系來(lái)看，從省級(jí)政府到縣級(jí)政府也形成了這種公共政策執(zhí)行的雙向鏈條，每一級(jí)政府都有自己的戰(zhàn)略規(guī)劃，體現(xiàn)著宏觀性的地方利益。不過(guò)，每一級(jí)政府面臨的具體實(shí)情不同，地方政府在落實(shí)政策時(shí)面臨著一般性與特殊性之間的矛盾。當(dāng)一級(jí)地方政府制定的一般性公共政策落實(shí)到具體下一級(jí)政府時(shí)，需要結(jié)合本地情況靈活執(zhí)行。從這一方面來(lái)說(shuō)，地方公共利益之間具有疊加性，即一般性地方利益。與此同時(shí)，不同層級(jí)政府對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃理念、思路的差異也必然導(dǎo)致不同層級(jí)地方利益之間的沖突。另外，公共政策是通過(guò)“條條關(guān)系”直接下沉到下一級(jí)政府職能部門(mén)來(lái)具體落實(shí)的，這些由職能部門(mén)落實(shí)的具體政策會(huì)更有專業(yè)性與針對(duì)性，該政策的實(shí)行往往需要同級(jí)政府或上級(jí)政府出臺(tái)配套政策予以支持。但是，當(dāng)前各地方政府缺乏全局意識(shí)，特殊地方利益凌駕在公共利益之上，在執(zhí)行中央政策過(guò)程中心態(tài)扭曲。在政策制定與執(zhí)行中，為維護(hù)小團(tuán)體利益或本級(jí)政府利益，問(wèn)題往往會(huì)被轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府來(lái)承擔(dān)，當(dāng)下級(jí)政府缺乏解決問(wèn)題的權(quán)力與能力時(shí)，便造成政策執(zhí)行的低效率。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中地方利益之間具有疊加性與沖突性。對(duì)于省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的實(shí)際情況一般具有普遍代表性，代表了整個(gè)省所管轄地區(qū)的基本情況，因此，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為目的的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)各地市具有普遍適用性，也就是說(shuō)在這一點(diǎn)上地方利益具有共性特征。不過(guò)，當(dāng)市級(jí)政府具體執(zhí)行這項(xiàng)政策時(shí)，所面臨的市域特征會(huì)以具體的實(shí)際情況體現(xiàn)在政策制定中。縣級(jí)政府與市級(jí)政府面臨著類(lèi)似的問(wèn)題，市級(jí)政府的一般性公共利益包含了縣級(jí)政府的一般性公共利益，即為市縣之間重疊的地方利益。作為地方公共利益，在國(guó)家嚴(yán)厲管控下，市縣兩級(jí)都面臨著用于招商引資及工業(yè)建設(shè)所需要的土地資源緊缺問(wèn)題，兩級(jí)政府都希望從推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中獲取更多的土地資源。“在壓力型體制下政府組織行為出現(xiàn)了逆向選擇，產(chǎn)生了政府‘共謀現(xiàn)象’，‘共謀’的實(shí)質(zhì)是一種體制病態(tài)，究其深層病因?qū)崉t是政府組織行為的變異?！痹谵r(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，很多學(xué)者指出，“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的‘被城市化’問(wèn)題，是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)超越了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承載能力的、由政府強(qiáng)制推動(dòng)的村莊撤并問(wèn)題?！惫残岳娴寞B加也會(huì)促使地方政府之間通力合作，落實(shí)相關(guān)政策。與此同時(shí)，直接面向鄉(xiāng)村社會(huì)的縣級(jí)政府在產(chǎn)業(yè)、風(fēng)土人情、文化觀念、社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面都具有縣域特情，并受到權(quán)力、資源等限制，縣級(jí)政府與市級(jí)政府思路有相互錯(cuò)位的地方，錯(cuò)位本身反映著一般地方利益與特殊利益之間的矛盾，進(jìn)而形成了地方利益之間的沖突。市縣兩級(jí)政府部門(mén)的共性利益特征——對(duì)權(quán)力及權(quán)威的追逐，使其固守權(quán)力以彰顯權(quán)威，難以做到重心下沉。因此，地方政府之間在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中面臨著復(fù)雜的地方利益關(guān)系。

五、黨領(lǐng)治理下的政府職責(zé)理性：當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的本土邏輯闡釋

黨組織引領(lǐng)治理是當(dāng)代中國(guó)治理的根本特征。在黨和國(guó)家關(guān)系上，“以黨領(lǐng)政”、黨和國(guó)家相互“嵌入”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)，形成了中國(guó)特色的政治生態(tài)，強(qiáng)大的黨組織已根植在國(guó)家的各個(gè)層面,這是“中國(guó)模式”成功的重要原因。在公共政策制定與執(zhí)行中，“首先，在‘以黨領(lǐng)政’的政治生態(tài)下，形成了以黨為主導(dǎo)、高位推動(dòng)的政策執(zhí)行體制。其次，在央地二分的府際關(guān)系和組織網(wǎng)絡(luò)下，公共政策的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)具有橫向上的塊塊特征和縱向上的條條特征，導(dǎo)致政策目標(biāo)具有多屬性和縱向上的層級(jí)性特點(diǎn)”。這種特殊的政治體制保障了國(guó)家政策的有效落實(shí)。國(guó)家制訂的公共政策需要落實(shí)到一定的地方場(chǎng)域，通過(guò)政策細(xì)化或再規(guī)劃的過(guò)程，才能實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的執(zhí)行格局，說(shuō)明公共政策往往具有層級(jí)性。改革開(kāi)放后，分權(quán)制改革極大提高了地方政府的積極性，在執(zhí)行國(guó)家政策時(shí)地方政府會(huì)最大程度上使中央政策為我所用，將其轉(zhuǎn)化為符合本地發(fā)展的政策制度。這是一個(gè)層級(jí)推進(jìn)的過(guò)程，即省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府都會(huì)在貫徹落實(shí)上級(jí)政策時(shí)充分結(jié)合本地情況消化上級(jí)政策，并層層轉(zhuǎn)化從而產(chǎn)出符合本地情況的本土政策。新時(shí)期，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的出臺(tái)及落實(shí)正是其根本表現(xiàn)。

地方政府自主權(quán)的獲得及其合法性從深層次上體現(xiàn)著改革開(kāi)放后中國(guó)共產(chǎn)黨重大戰(zhàn)略政策的調(diào)整。地方政府獲得充足的自主性后，其行為也在潛移默化中發(fā)生變化。作為中央政府的代理人，地方政府在做好本職工作、追求公共利益的同時(shí)，也具有了追求自身利益的條件與環(huán)境。在對(duì)20世紀(jì)90年代地方政府的行為研究中，學(xué)界就發(fā)現(xiàn)地方政府存在“地方法團(tuán)主義、掠奪型政府、謀利型政權(quán)、發(fā)展型政府、企業(yè)家政府”等行為模式，央地關(guān)系更像是財(cái)政聯(lián)邦主義，地方政府的行為似乎越過(guò)了政府公共利益的職責(zé)邊界。進(jìn)入21世紀(jì)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，然而城鄉(xiāng)之間差距日益拉大，城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾日益凸顯。在中國(guó)共產(chǎn)黨重大戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下，地方政府角色從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，努力構(gòu)建民生政府，解決各種社會(huì)問(wèn)題。在此背景下，黨的十六屆六中全會(huì)提出推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；十七大報(bào)告指出，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題作為事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)大局，必須始終作為全黨工作的重中之重的事情，十八大報(bào)告提出全面建成小康社會(huì)，十九大報(bào)告首次提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，農(nóng)村發(fā)展在黨中央發(fā)展戰(zhàn)略中的地位被提升到新高度。黨的政策和戰(zhàn)略提出后，自中央政府到地方政府快速學(xué)習(xí)消化吸收，并轉(zhuǎn)換為本地可執(zhí)行的政策，行政部門(mén)內(nèi)部的黨組織積極領(lǐng)導(dǎo)本部門(mén)行動(dòng)起來(lái)將黨中央精神落到實(shí)處。

值得注意的是，當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不同于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，是一項(xiàng)體現(xiàn)社會(huì)效益的社會(huì)建設(shè)工程，同時(shí)需要大量的財(cái)政投入。然而，自20世紀(jì)末開(kāi)始，地方政府財(cái)政收入普遍吃緊，地方政府債務(wù)不斷增長(zhǎng)，亟需開(kāi)辟新的稅源。地方政府一方面推進(jìn)上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)政策，一定程度上展現(xiàn)公共利益代表者角色，同時(shí)，還需要將工作重心放在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來(lái)，增加地方財(cái)政收入。為加快實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年目標(biāo)，21世紀(jì)初黨中央提出加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)，這一戰(zhàn)略為地方政府從土地上獲取財(cái)源提供了基礎(chǔ)。地方政府開(kāi)始從最初的“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)土地”，以“土地出讓金”為主的預(yù)算外收入及擴(kuò)展的“土地財(cái)政”成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自2011年至2017年，全國(guó)土地出讓收入從33166億元增加到52059億元，2018年全國(guó)土地使用權(quán)出讓收入65096億元，約占同期地方一般公共預(yù)算的66.48%。地方政府一方面通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和城市開(kāi)發(fā)，不斷從農(nóng)民手中低價(jià)征收土地，“另一方面實(shí)施土地引資策略，通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地，吸引大量外來(lái)資本投資，以增加長(zhǎng)期稅基收入和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。21世紀(jì)以來(lái)，地方政府將“土地”作為政府收入的主要來(lái)源，地方政府從土地征用、開(kāi)發(fā)中獲取了巨大利潤(rùn)，并帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了諸多政績(jī)工程。地方政府似乎也有相應(yīng)理由來(lái)解釋其行為，地方各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)需要大量投資，諸如農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要由市、縣兩級(jí)投資，需要地方政府有充足的財(cái)源支撐?！罢窃谶@樣的利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府‘不遺余力’地借助在土地一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷權(quán)力，操控商業(yè)用地供給以從土地出讓中獲得高額收益?！绷硗?，地方政府也按照上級(jí)政府的安排，有意識(shí)地完成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等社會(huì)建設(shè)任務(wù)。

由此，地方政府具有追求自身利益與追求公共利益的雙重行為邏輯。作為公共機(jī)關(guān)，地方政府要完成上級(jí)政府布置的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等任務(wù)，另外，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，地方政府必須保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)換需要一定的時(shí)間來(lái)完成，面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，地方政府“理性經(jīng)濟(jì)人”角色慢慢發(fā)生變化，行為開(kāi)始變異?！爱?dāng)一種行動(dòng)不是直接代表行為者的利益，而是代表著他人或公共利益時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)代理者的行為偏差，存在著代理人偏離甚至背棄委托人利益的危險(xiǎn)?！痹诂F(xiàn)實(shí)中，長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及公共利益與局部的公共利益及個(gè)體利益存在矛盾沖突。面對(duì)優(yōu)先推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及增長(zhǎng)地方稅收，抑或保障農(nóng)民的切身經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，地方政府往往優(yōu)先保障前者，在中央政策與地方自主性之間尋找平衡點(diǎn)。與上級(jí)相比，下級(jí)顯然擁有更多的信息優(yōu)勢(shì)。這意味著下級(jí)在實(shí)際的政策執(zhí)行過(guò)程中，可能打著上級(jí)旗號(hào)而滿足私利。此即所謂的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。雙重行為理性體現(xiàn)在整個(gè)地方政府體系中，在某些地區(qū)地方政府體系是一個(gè)“共容利益”共同體，上級(jí)政府一定程度上默許下級(jí)政府行為，下級(jí)政府行為彰顯著上級(jí)政府的政績(jī)。在法律允許的行為邊界內(nèi)地方政府行為有其合理性。首先，地方政府所開(kāi)展的活動(dòng)是為了貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策；其次，地方政府在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也會(huì)盡最大努力推動(dòng)社會(huì)建設(shè)、公益事業(yè)、民生建設(shè)不斷進(jìn)步。另外，在推動(dòng)體現(xiàn)民生建設(shè)的相關(guān)公共治理中，地方政府盡可能地獲取地方利益與彰顯地方政績(jī)。在當(dāng)前，“鄉(xiāng)村要振興，必須有能夠可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)土地，通過(guò)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，地方政府一方面改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)服務(wù)水平，消除了社會(huì)矛盾；另一方面，通過(guò)遷村騰地與合村并居，為工業(yè)建設(shè)與商業(yè)開(kāi)發(fā)源源不斷地獲取寶貴的土地資源。但是，實(shí)際的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是否真正是廣大農(nóng)民群眾需要的，不得而知。

在對(duì)地方政府行為的早期研究中，學(xué)界將地方政府稱為“謀利性政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”、“理性行為者”、“地方政府公司化”。實(shí)際上，在以黨領(lǐng)政的特殊政治體制下，地方政府充分體現(xiàn)其公共利益代表者的角色。只不過(guò)，在貫徹落實(shí)黨的路線方針政策時(shí)首先要轉(zhuǎn)換政策。這個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程是中央政府根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨精神制定最高層公共政策，然后各級(jí)地方政府在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下充分消化吸收上級(jí)政策精神，再結(jié)合本地黨委精神及本地實(shí)際出臺(tái)適合本地的公共政策，這個(gè)雙向吸收的過(guò)程中政策會(huì)發(fā)生變異。“因?yàn)橹袊?guó)的公共政策目標(biāo)往往具有多指向性,結(jié)果導(dǎo)致‘多屬性治理’困境和‘層次性治理’困境(中央—地方—基層的多層次性和地方性知識(shí)的差異而導(dǎo)致的)?！蔽覀儓F(tuán)隊(duì)早期的研究發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，在不碰觸國(guó)家底線基礎(chǔ)上，地方政府會(huì)結(jié)合自身利益“理解、消化、吸收、轉(zhuǎn)化”國(guó)家政策，然后再產(chǎn)出符合地方實(shí)際的國(guó)家政策。不同級(jí)政府面對(duì)不同的現(xiàn)實(shí)特征所產(chǎn)出的政策會(huì)呈現(xiàn)出差異性，執(zhí)行的效果也會(huì)不同，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐過(guò)程正是其本真性反映。

實(shí)際上，在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是黨領(lǐng)治理下的“政府職責(zé)理性”表達(dá)過(guò)程。所謂“職責(zé)理性”，即公共權(quán)力基于人民性所具有的公共價(jià)值理念及法定職責(zé)行為。從理論上來(lái)看，政府沒(méi)有私利，其行為必須控制在合法范圍內(nèi)。然而，現(xiàn)實(shí)中的基層政府行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了理想狀態(tài)，政府是多重利益交織的公共體，其行為混雜著憲法賦予的公共利益、地方權(quán)力機(jī)關(guān)賦予的地方利益，以及自身的私利。當(dāng)然，從應(yīng)然層面來(lái)看，基于憲法賦予的公共利益是其首要的行為動(dòng)機(jī)，實(shí)然層面則較為復(fù)雜。所謂當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)黨領(lǐng)治理下的“政府職責(zé)理性”，即在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府基于法定職責(zé)具有的公共意識(shí)及公共價(jià)值理念指引下形成的職責(zé)性行為表達(dá)。政府通過(guò)法律賦予的職責(zé)履行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)職責(zé)，這些職責(zé)是以制定并實(shí)施體現(xiàn)黨的精神的公共政策來(lái)展現(xiàn)的。地方政府在貫徹落實(shí)這些政策中基于不同的層級(jí)具有與之匹配的自主決策權(quán)，以充分展現(xiàn)地方政府的公權(quán)力身份及公共利益角色。只不過(guò)，地方政府職責(zé)具有多元性，公共利益是一個(gè)包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等多方面內(nèi)容的利益綜合體，地方政府擁有自身決定推進(jìn)相關(guān)利益的優(yōu)先安排權(quán)。新時(shí)期基層政府具有“理性—庇護(hù)”主義，即基層政府具有經(jīng)濟(jì)理性，在特定條件下，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與資本或其他主體結(jié)盟，最大限度從中獲取地方利益及個(gè)人私利，損害民眾利益，與其他利益主體形成庇護(hù)關(guān)系。與此同時(shí)，在特定條件下，基層政府又會(huì)追求職責(zé)理性，盡量減少與資本等既得利益主體結(jié)盟，保護(hù)民眾利益，維護(hù)公共利益。一定程度上，理性彰顯著庇護(hù)行為，而理性也可能將庇護(hù)行為拒之門(mén)外，新時(shí)期基層政府“理性—庇護(hù)”主義是一種包含職責(zé)、道德、情感、文化等在內(nèi)的復(fù)雜政府行為。地方政府本身也追求私利，是理性經(jīng)濟(jì)人與道德人的綜合體，還是科層制中的官僚主體，在追求利益的過(guò)程中可能超越法律規(guī)定的限度，進(jìn)而造成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中公共利益總體結(jié)構(gòu)失衡，公共利益難以持續(xù)再生產(chǎn)。地方政府以黨領(lǐng)政下的“職責(zé)理性”，在應(yīng)然層面上體現(xiàn)著在構(gòu)建以人民為中心的服務(wù)型政黨政治體制下政府所應(yīng)該具有的職責(zé)性質(zhì)，在實(shí)然層面上是基于各種復(fù)雜性所形成的地方政府職責(zé)行為選擇。由此，當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的黨領(lǐng)治理下的“政府職責(zé)理性”，本質(zhì)上體現(xiàn)出以執(zhí)政黨執(zhí)政理念為基礎(chǔ)的公共權(quán)力理性、經(jīng)濟(jì)人理性、道德人理性等多元理性融合的政府行為模式?，F(xiàn)代基層治理的本質(zhì)在于通過(guò)現(xiàn)代化的程序設(shè)計(jì)和非人格化的控制手段來(lái)有效制約基層治理中普遍存在的變通及選擇性執(zhí)行行為。當(dāng)然，現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府的形態(tài)、功能及行為不斷發(fā)展、創(chuàng)新與變化，也將逐步以更加適合人們需要的新形式不斷呈現(xiàn)出來(lái)，它又彰顯著人們對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展的不懈追求。

注釋

①伊慶山、施國(guó)慶：《農(nóng)業(yè)型村莊的空心化問(wèn)題及新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2014年第2期。

②張衛(wèi)平：《經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民老齡化不容忽視的幾個(gè)社會(huì)問(wèn)題》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第7期。

③張良：《鄉(xiāng)村公共空間的衰敗與重建——兼論鄉(xiāng)村社會(huì)整合》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2013年第10期。

④李守可：《中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)近代鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)的重構(gòu)及其啟示——從中國(guó)近代鄉(xiāng)村社會(huì)的衰敗與式微談起》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。

⑤張鑒虞：《從農(nóng)村破產(chǎn)說(shuō)到鄉(xiāng)村建設(shè)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1936年第12期。

⑥董時(shí)進(jìn)：《論復(fù)興農(nóng)村》，《獨(dú)立評(píng)論》1933年第56期。

⑦朱霞等：《中國(guó)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與復(fù)興的策略及路徑——基于鄉(xiāng)村主體性視角》，《城市發(fā)展研究》2015年第8期。

⑧羅小龍、許驍：《“十三五”時(shí)期鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)劃應(yīng)對(duì)》，《城市規(guī)劃》2015年第3期。

⑨項(xiàng)繼權(quán)：《農(nóng)村基層治理再次走到變革關(guān)口》，《人民論壇》2009年第5期。