■ 田飛龍

2020年5月29日，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在《反分裂國家法》實施15周年座談會上，提出了關(guān)于兩岸統(tǒng)一法制保障的若干重要論斷。栗戰(zhàn)書開宗明義提出，“解決臺灣問題、實現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一是中國共產(chǎn)黨的三大歷史任務(wù)之一”。2005年制定的《反分裂國家法》則是促成這一歷史任務(wù)最終完成的關(guān)鍵性法律安排。中國共產(chǎn)黨是中華民族的先鋒隊，是代表中國人民整體利益的先進(jìn)性政黨，負(fù)有民族復(fù)興的歷史使命。民族復(fù)興在基本邏輯上必然要求祖國完全統(tǒng)一，如果祖國處于持續(xù)分離狀態(tài)，民族復(fù)興無法閉環(huán)，也是無人信服的。栗戰(zhàn)書開篇即將“臺灣問題”置于“完全統(tǒng)一”的民族復(fù)興邏輯之下，可以清晰排除關(guān)于兩岸關(guān)系前途的某些綏靖主義、機(jī)會主義思潮或政策取向。任何背離“完全統(tǒng)一”的制度或政策，都不符合民族復(fù)興的規(guī)范要求，也不符合憲法與《反分裂國家法》的法治原理，更是與中國共產(chǎn)黨的政治歷史使命背道而馳。

“完全統(tǒng)一”因而成為《反分裂國家法》的最高憲制目標(biāo)。栗戰(zhàn)書的講話回溯了法律制定的背景、立意與成效?！斗捶至褔曳ā肪哂蟹浅姷摹罢畏ā焙汀罢叻ā碧卣鳌Ｑ云錇椤罢畏ā?，是因為《反分裂國家法》直接規(guī)制有關(guān)國家統(tǒng)一與領(lǐng)土完整的主權(quán)性事務(wù)，與政治共同體的構(gòu)成及自我維護(hù)機(jī)制密切相關(guān)，指向了中國作為政治共同體的完整存在方式與意志。言其為“政策法”，是因為《反分裂國家法》將既往主要涉臺政策方針納入其中，編排成為“十條”法律條文，諸多條文并非可以直接執(zhí)行的具體化規(guī)則，而是確定原則與框架，預(yù)留豐富的政策協(xié)商與創(chuàng)新空間?！罢畏ā钡男再|(zhì)體現(xiàn)了國家實行“完全統(tǒng)一”的整體意志和堅定的執(zhí)行力，屬于法律的“體”。政治“本體”的嚴(yán)肅性與完整性，可以從第四條解讀出來：“完成統(tǒng)一祖國的大業(yè)是包括臺灣同胞在內(nèi)的全中國人民的神圣職責(zé)。”神圣性，在中國法律中不多見，通常僅見于憲法關(guān)于領(lǐng)土完整以及公有制財產(chǎn)的相關(guān)條款。神圣性，在中國憲法中必然是整體主義的價值與規(guī)范，其憲制內(nèi)涵極其深沉與重大，背后折射出中華民族開疆拓土的共同歷史命運，以及通過光榮斗爭與革命捍衛(wèi)主權(quán)與領(lǐng)土完整的民族意志。與這一整體性、深植民族歷史與現(xiàn)實憲制之中的神圣性相比，“臺獨”分裂勢力的政治圖謀和破壞性行為就是在與中華民族“團(tuán)結(jié)一致”的歷史法則和規(guī)范整體相對抗，是民族的共同敵人，也是憲制的直接敵人。神圣性，乃是整體民族意志不可羞辱、不可摧殘的政治共識。由此，栗戰(zhàn)書講話進(jìn)一步論及了反“臺獨”的極端重要性，及《反分裂國家法》的規(guī)范使命。至于《反分裂國家法》納入的諸多政策性條文，則屬于完全統(tǒng)一之法的“用”。體用結(jié)合，以用促體，以與時俱進(jìn)的“用”維護(hù)不變的“體”，是《反分裂國家法》的基本規(guī)范邏輯。

《反分裂國家法》從規(guī)范框架看，確立了“統(tǒng)一雙軌制”，但在具體路徑偏好上有所差別。其一，主要條文(第1—7條)規(guī)定了和平統(tǒng)一及“一國兩制”的憲制路徑，這是“一國兩制”的初心，也是中國憲法和平主義價值的體現(xiàn)，在港澳已有先期實驗，對臺灣也一直適用，習(xí)近平總書記2019年1月2日講話則是對“一國兩制”臺灣方案的具體化，是對《反分裂國家法》憲制邏輯的具體展開。其二，第8—9條規(guī)定了非和平方式的統(tǒng)一路徑，這與中國在“一國兩制”中一貫的“不承諾放棄使用武力”的主權(quán)底線邏輯是一致的，非和平方式并非首選方式，但卻是兜底方式，就像中國必須在港澳駐軍以防止叛亂一樣，中國必須具有在“臺獨”與外部勢力極端挑戰(zhàn)下維護(hù)主權(quán)與領(lǐng)土完整的軍事強制實施能力。這里觸及了近期以來關(guān)于臺灣問題解決路徑的“和統(tǒng)”與“武統(tǒng)”之爭。事實上，從憲制邏輯而言，“統(tǒng)一”是目的，“和平方式”與“非和平方式”只是手段，手段為目的服務(wù)，而不是通過手段捆綁甚至消解目的。因此，以指向不明的純粹“和平”拖延甚至背離完全統(tǒng)一的憲制目標(biāo)，是違背中國憲法及《反分裂國家法》立法原意的。從歷史比較而言，無論是中國歷史上的國家統(tǒng)一，還是諸如美國南北內(nèi)戰(zhàn)之類的國家統(tǒng)一，與統(tǒng)一目標(biāo)相稱的一定規(guī)模與程度的武力威懾或?qū)嵤┦峭耆匾?。在栗?zhàn)書講話中明確提及，“但凡有一線和平解決的可能，我們都將付出百倍努力”，其理性邏輯正是在于“和統(tǒng)”與“武統(tǒng)”的微妙辯證關(guān)系。

從“和平統(tǒng)一、一國兩制”的優(yōu)選路徑看，也不能過于理想化、浪漫化，要從香港“一國兩制”實踐中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)。2020年兩會議程中，全國人大關(guān)于香港國安法的立法決定是“一國兩制”領(lǐng)域最為關(guān)鍵的法律行動。香港基本法的“23條立法”長達(dá)23年未能實現(xiàn)，香港出現(xiàn)嚴(yán)重的本土分離運動及外部勢力的強勢干預(yù)，國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益遭到嚴(yán)重?fù)p害。香港國安立法的本地教訓(xùn)與中央解決方案，對我們思考“一國兩制”臺灣方案具有直接的啟發(fā)與借鑒意義。其一，“一國兩制”制度設(shè)計時應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刈駨闹鳈?quán)國家憲制原理，區(qū)分清楚中央事權(quán)和地方事權(quán)并加以立法程序的配套，在國家安全事項上堅持嚴(yán)格的國家主導(dǎo)角色，地方只能加以制度性和執(zhí)行性配合。其二，臺灣與香港一樣飽受本土化勢力和外部干預(yù)勢力侵害，本地制度難以有效應(yīng)對危機(jī)，因此“一國兩制”臺灣方案必須包含最低限度的國家安全法律，以監(jiān)督和支持未來臺灣本地執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行動能力。其三，香港本地立法不能完成與國民教育受挫有關(guān)，與社會文化生態(tài)中反國家意識的長期灌輸和蔓延有關(guān)，“一國兩制”臺灣方案應(yīng)當(dāng)立足教育管治權(quán)塑造正確而穩(wěn)定的國民認(rèn)同，引導(dǎo)健康積極的社會文化生態(tài)，以提供維護(hù)國家安全的社會政治基礎(chǔ)和民意共識。其四，臺灣與香港均為現(xiàn)代化與國際化程度較高的發(fā)達(dá)地區(qū)，為了維持國際地位及服務(wù)于國家發(fā)展利益，繼續(xù)保持開放以及法治體系上的連續(xù)性是符合國家與地方共同利益的，但司法制度尤其是國家安全司法機(jī)制需要在方案設(shè)計中審慎判斷和構(gòu)造，確保國家對安全法治執(zhí)行機(jī)制的控制權(quán)。其五，國家安全是其他一切安全和自由的基礎(chǔ)與前提，中國的國家安全標(biāo)準(zhǔn)及法律內(nèi)涵已更新至2015年《國家安全法》提出的“總體國家安全觀”，本次全國人大決定之后香港本地繼續(xù)完成23條立法，增強國安法律執(zhí)行機(jī)制，以及開展安全法治教育時需要對標(biāo)跟進(jìn)，這對“一國兩制”臺灣方案也是一個需要從起點和源頭抓起的關(guān)鍵議題。

然而，與2005年立法時的反“獨”促統(tǒng)語境相比，2020年兩岸關(guān)系的敵意性質(zhì)和對抗性更加凸顯了：其一，從國際環(huán)境看，美國涉臺立法一步步掏空一個中國原則內(nèi)涵，暴露出美國“雙重承認(rèn)”的政治意圖及將“臺灣牌”戰(zhàn)略升級的確定性，美國更全面介入和干預(yù)臺灣事務(wù)，是兩岸關(guān)系緊張與沖突加劇的關(guān)鍵性國際政治因素；其二，從島內(nèi)環(huán)境看，民進(jìn)黨連選連任，利用香港反修例運動污名化“一國兩制”，修訂“國安五法”及制定《反滲透法》對兩岸和平交往進(jìn)行法制戒嚴(yán)和打擊，對島內(nèi)統(tǒng)派進(jìn)行政治壓迫和法律懲罰，并進(jìn)一步穩(wěn)定控制臺灣立法、行政與司法機(jī)構(gòu)，成立“修憲委員會”，做好島內(nèi)“臺獨”的一切準(zhǔn)備；其三，“臺獨”勢力在香港問題、西藏問題、新疆問題等涉及國家安全與統(tǒng)一議題上持續(xù)從事危害性介入和破壞活動，在美國挑起的對華“新冷戰(zhàn)”中充當(dāng)馬前卒，甘為政治棋子；其四，島內(nèi)民情民意尤其是青年世代對“一個中國”的理解與認(rèn)同不斷走低，單純依賴島內(nèi)民主選舉的輪替機(jī)制以及兩岸和平交往的“剩余價值”難以形成完全統(tǒng)一的政治優(yōu)勢和突破性條件。這就造成了“完全統(tǒng)一”路徑變軌的可能性，涉及到在反“臺獨”與促統(tǒng)一方面嚴(yán)肅考慮及準(zhǔn)備“非和平方式”的戰(zhàn)略判斷與實踐行動問題。栗戰(zhàn)書講的“一線和平，百倍努力”是祖國大陸涉臺工作一直遵循的基本路線，也是需要加以延續(xù)的，但“一線和平”之機(jī)會窗口并非總是存在，“百倍努力”也可能遭遇瓶頸和極限。因此將“非和平方式”考慮在內(nèi)并做好具體準(zhǔn)備，是全面準(zhǔn)確貫徹對臺工作方針以及實施好《反分裂國家法》的題中應(yīng)有之義。

“非和平方式”涉及對《反分裂國家法》第8、第9條規(guī)范解釋與實施準(zhǔn)備。從法學(xué)角度看需注意以下幾點：

第一，非和平方式啟動的3種條件，具備其一即可：1)“‘臺獨’分裂勢力以任何名義、任何方式造成臺灣從中國分裂出去的事實”；2)“發(fā)生將會導(dǎo)致臺灣從中國分裂出去的重大事變”；3)“和平統(tǒng)一的可能性完全喪失”。這里的啟動情形顯然包括所謂“法理臺獨”、“公投”獨立、外部勢力干預(yù)，以及兩岸統(tǒng)一久拖不決等情形，祖國大陸對此具有單方面解釋權(quán)、判斷權(quán)和行動實施權(quán)。但這里的適用情形仍然較為原則和框架性，具體操作需要全國人大釋法或制定細(xì)則予以明晰化，以法治方式保障非和平統(tǒng)一的順利完成。

第二，具體實施上的行政主導(dǎo)模式。第8條第2款規(guī)定，非和平方式由國務(wù)院和中央軍委直接決定和組織實施，并及時向全國人大常委會報告。因此，《反分裂國家法》已經(jīng)完成法律授權(quán)，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)判斷和執(zhí)行非和平方式，而無需全國人大常委會單項授權(quán)。這一行政主導(dǎo)模式具有緊急狀態(tài)權(quán)性質(zhì)，也適應(yīng)了兩岸統(tǒng)一事務(wù)決策與執(zhí)行重要性與難度的實際需要。當(dāng)然，按照法治原則，全國人大常委會可以對行政執(zhí)行方案予以合法監(jiān)督、質(zhì)詢與問責(zé)。不過，在非和平方式執(zhí)行期間，國家統(tǒng)一具有最高利益和壓倒性分量，國家機(jī)關(guān)間的配合是必不可少的。

第三，實施過程的權(quán)益保護(hù)原則。第9條規(guī)定了非和平方式實施時，國家負(fù)有最大化保護(hù)臺灣平民與在臺外國人合法權(quán)益的義務(wù)。非和平方式只針對“臺獨”勢力尤其是民進(jìn)黨軍政系統(tǒng)，不針對臺灣平民及合法居臺的外國人。當(dāng)然如果有在臺外國人從事抵制統(tǒng)一、支持“臺獨”的政治活動，也在非和平方式打擊之列。同時規(guī)定，在實施非和平方式完成兩岸統(tǒng)一過程中，國家依法繼續(xù)保護(hù)臺灣同胞在中國其他地區(qū)的權(quán)利和利益。由此可見，非和平方式并不意味著戰(zhàn)爭手段的極大化，相反，國家會制定和實施合比例的制裁方案，選擇一種“最小武力，最大保護(hù)”執(zhí)行原則，確保臺灣利益損失降到最小。但如果出現(xiàn)“臺獨”勢力頑抗以及外國勢力干預(yù)，中國大陸為確保完全統(tǒng)一的最高目標(biāo)實現(xiàn)以及最大限度保護(hù)臺灣民眾安全，一定會加大控制能力和打擊力度，精準(zhǔn)制裁和排除一切反對勢力。

第四，非和平方式下的“一國兩制”適用性問題。《反分裂國家法》第5條第3款規(guī)定，“國家和平統(tǒng)一后，臺灣可以實行不同于大陸的制度，高度自治”，這是銜接于祖國大陸對臺“一國兩制”長期方針以及憲法第31條之特別行政區(qū)條款的?！耙粐鴥芍啤敝跫礊榕_灣而設(shè)，但不是無條件的?！昂推浇y(tǒng)一”就是法定條件，因為“和平統(tǒng)一”之下，兩岸具備基本的相互信任以及存在通過“一國兩制”從容安排臺灣憲制秩序的政治條件。如果是非和平統(tǒng)一呢？《反分裂國家法》未置可否，法律解釋上應(yīng)當(dāng)是排除適用的。

總之，《反分裂國家法》傾向于“和平統(tǒng)一”及相關(guān)的“一國兩制”臺灣方案，這一法制承諾與政治開放性至今存在。但兩岸關(guān)系惡化發(fā)展，民進(jìn)黨當(dāng)局肆意破壞“九二共識”及和平統(tǒng)一的政治基礎(chǔ)和制度條件，倒逼祖國大陸選擇“非和平方式”解決兩岸統(tǒng)一問題。與維持現(xiàn)狀的和平相比，完全統(tǒng)一是更高的憲制原則和道義立場，只有完全統(tǒng)一才能帶來兩岸永久和平及保障臺灣民眾長期利益。祖國大陸盡最大善意追求和平統(tǒng)一，也盡最大責(zé)任確保國家有能力實施和完成非和平統(tǒng)一，為民族復(fù)興交出最后一份合格答卷，也為中國與世界21世紀(jì)新型國際關(guān)系增強相互信任感、行為確定性與世界體系規(guī)則化預(yù)期。