劉 穎

（重慶工商大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 400067）

政府決策機(jī)制是政府內(nèi)部決策主體之間、政府內(nèi)部決策主體與外部決策主體之間，以規(guī)范政府決策權(quán)力、提高政府決策質(zhì)量與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，通過(guò)多種相互聯(lián)系和相互作用，從而形成的關(guān)于政府決策權(quán)力的分配和關(guān)于政府決策運(yùn)作的程序、規(guī)則與方式等一系列制度性安排的總和[1]。地方政府在應(yīng)對(duì)疫情中的決策機(jī)制則是地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)在信息、資源、時(shí)間等約束條件下，為了防控與遏制疫情蔓延，保證人民生命安全和身體健康，在原有的常規(guī)型決策結(jié)構(gòu)、流程、方式及制度安排上，不斷根據(jù)疫情變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整以達(dá)到精準(zhǔn)施策要求的應(yīng)對(duì)行為規(guī)程，是常規(guī)決策機(jī)制和非常規(guī)決策機(jī)制的組合。

從對(duì)政府決策機(jī)制的理論研究來(lái)看，英國(guó)在工業(yè)革命時(shí)期就提出過(guò)科學(xué)管理的決策思想。20世紀(jì)后，美國(guó)等資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府決策的理論研究也隨著自身的迅速崛起而逐漸豐富起來(lái)，為創(chuàng)新政府決策機(jī)制提出許多新的決策理論模型。絕對(duì)理性決策模型起源于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，赫伯特·西蒙和馬奇及查爾斯·林德布洛姆在批判其完全理性的基礎(chǔ)上分別提出有限理性決策模型及漸進(jìn)決策模型。葉海卡·德洛爾和A·埃澤奧尼為了克服理性主義模型和漸進(jìn)主義模型的缺陷，分別提出最優(yōu)化決策模型和混合掃描模型。此外，還有精英決策模型、集團(tuán)決策模型、系統(tǒng)決策模型等等。但這些理論模型都是基于西方國(guó)家的歷史背景、政府體制和價(jià)值觀念構(gòu)建而成，雖有一定的參考價(jià)值，卻并不完全適用于中國(guó)特色的決策實(shí)踐中。從我國(guó)情況來(lái)看，由于歷史和政治等復(fù)雜因素，國(guó)內(nèi)對(duì)政府決策機(jī)制的研究正式起步是在1986年全國(guó)軟科學(xué)會(huì)議提出將決策的民主化和科學(xué)化作為政治體制改革的一個(gè)重要課題之后。發(fā)展至今，該研究主要集中在四個(gè)方面：一是政府決策機(jī)制的內(nèi)涵界定。政府決策機(jī)制是政府決策系統(tǒng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和運(yùn)行原理[2]，主要包括察覺(jué)機(jī)制、溝通機(jī)制、公眾參與機(jī)制、專(zhuān)家參與機(jī)制、制約機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制[3]。二是政府決策機(jī)制的具體結(jié)構(gòu)。主要由決策主體、決策機(jī)構(gòu)、決策制度和決策程序構(gòu)成[4]，包括決策中樞系統(tǒng)、決策智囊系統(tǒng)、決策信息系統(tǒng)[5]。三是政府決策機(jī)制的問(wèn)題研究。主要存在政府主導(dǎo)型體系弊端、社會(huì)轉(zhuǎn)型沖擊、公眾參與缺失[6]，機(jī)關(guān)職責(zé)劃分不規(guī)范、決策權(quán)力過(guò)于集中、決策程序不完善、決策監(jiān)督體制不完備[7]等問(wèn)題。四是政府決策機(jī)制的優(yōu)化舉措。主要包括轉(zhuǎn)變決策主體、決策思維和決策程序[8]，促進(jìn)決策信息的公開(kāi)與交流[9]，完善民意表達(dá)的相關(guān)法律和制度[10]，加快思想庫(kù)建設(shè)[11]，充分利用新媒體創(chuàng)新參與方式[12]，健全決策失誤的糾錯(cuò)改正機(jī)制[13]。

綜上可見(jiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)政府決策機(jī)制的理論研究已有一定積累，但在重大疫情應(yīng)對(duì)中，受疫情復(fù)雜多變性影響，政府決策機(jī)制明顯區(qū)別于現(xiàn)有的常規(guī)型決策機(jī)制，常規(guī)決策研究并不完全適合我國(guó)地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件。那么，危機(jī)決策是否適用呢？危機(jī)決策是典型的非程序化決策，沒(méi)有固定的決策模式可供遵循，決策過(guò)程往往表現(xiàn)為新穎、無(wú)結(jié)構(gòu)，甚至使人感到似乎沒(méi)有規(guī)律可循[14]，常用來(lái)解決以往沒(méi)有先例可循的新問(wèn)題。但就整個(gè)疫情防控過(guò)程呈現(xiàn)的階段性變化來(lái)看，我們不可否認(rèn)部分決策可以借用過(guò)去的防疫經(jīng)驗(yàn)和固有的運(yùn)行機(jī)制生成，并非完全依靠非程序性的危機(jī)決策機(jī)制。也就是說(shuō)，地方政府在應(yīng)對(duì)重大疫情的動(dòng)態(tài)階段中既要發(fā)揮常規(guī)決策運(yùn)行系統(tǒng)的規(guī)范化優(yōu)勢(shì)，又要在關(guān)鍵防疫時(shí)期采用危機(jī)決策的應(yīng)急響應(yīng)模式，將常規(guī)機(jī)制與非常規(guī)機(jī)制相結(jié)合。而本文基于科學(xué)決策理論、民主決策理論和依法決策理論，以2020年抗擊新冠肺炎為分析樣本，對(duì)地方政府防控疫情中的決策機(jī)制進(jìn)行研究，試圖進(jìn)一步構(gòu)建新時(shí)代地方政府有效應(yīng)對(duì)常態(tài)和危機(jī)兼容的決策理論體系，旨在為其科學(xué)防治疫情、回應(yīng)民眾訴求和推進(jìn)決策現(xiàn)代化提供參考。

一、重大疫情應(yīng)對(duì)中地方政府決策機(jī)制的理想范式

“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考?！盵15]地方政府要應(yīng)對(duì)這次大考，將黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于疫情防控工作的安排部署落實(shí)落細(xì)，首先必須探析可以正確引導(dǎo)政府作出防控決策的理想范式，明確決策機(jī)制的基本要素、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行特征。

（一）重大疫情應(yīng)對(duì)中地方政府決策機(jī)制的基本要素

1.決策主體。決策主體是決策設(shè)計(jì)、討論、評(píng)價(jià)和實(shí)施的主體。從《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出“公眾參與、專(zhuān)家論證、政府決定”[16]的行政決策機(jī)制來(lái)看，決策主體包括政府、專(zhuān)家和公眾。其中政府在整個(gè)決策機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，擁有關(guān)鍵的決策權(quán)，對(duì)決策系統(tǒng)內(nèi)的活動(dòng)擁有選擇、駕馭、支配的權(quán)力，處于決策活動(dòng)的核心層。專(zhuān)家是為政府建言獻(xiàn)策的“智囊團(tuán)”，處于決策活動(dòng)的中間層，對(duì)決策的制定具有重要輔助作用。公眾是與政府決策相關(guān)聯(lián)的特定利益組織、群體或個(gè)人，處于決策活動(dòng)的外圍層，但對(duì)決策的合理制定和嚴(yán)格執(zhí)行具有不可替代的督促作用。

2.決策客體。決策客體包括決策對(duì)象與決策環(huán)境。其中，決策對(duì)象是指在決策主體指導(dǎo)、影響和控制之下的客體事物。在重大疫情應(yīng)對(duì)中，地方政府的決策對(duì)象主要指需要抗擊的新型冠狀病毒、有待調(diào)配的應(yīng)急物資、急需救治的肺炎患者、尚需恢復(fù)的生產(chǎn)生活秩序等。決策環(huán)境則是指制約決策對(duì)象按照一定規(guī)律發(fā)展變化的條件，包括時(shí)間、空間、經(jīng)濟(jì)、文化等約束性因素。如本次應(yīng)對(duì)新冠肺炎的決策環(huán)境因素包括救治時(shí)間、醫(yī)療資源、疫情信息、科研水平、財(cái)政投入、國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)等。

3.決策程序。決策的一般程序包括：（1）調(diào)查研究；（2）提出決策議題；（3）決策草案設(shè)計(jì)；（4）決策協(xié)調(diào)；（5）合法性審查；（6）決策草案討論；（7）決策形成；（8）決策評(píng)價(jià)或追蹤稽查；（9）政策調(diào)整。[4]在應(yīng)對(duì)疫情的非常態(tài)情景中，事前的問(wèn)題察覺(jué)和調(diào)查研究、事中的信息采集和評(píng)估論證顯得尤為重要，并且可以通過(guò)將決策的設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)、審查和討論流程利用模擬決策法、電子會(huì)議分析法等計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行同步快速處理，在保證科學(xué)決策的同時(shí)為戰(zhàn)勝疫情爭(zhēng)取更多時(shí)間。

4.決策目標(biāo)。決策目標(biāo)是對(duì)決策活動(dòng)預(yù)期結(jié)果的主觀設(shè)想，由解決的問(wèn)題來(lái)確定，可見(jiàn)，只要找準(zhǔn)問(wèn)題的癥結(jié)所在就能明確決策目標(biāo)，并為整個(gè)決策過(guò)程指明方向。從新冠肺炎病毒出現(xiàn)、變異、爆發(fā)到結(jié)束，整個(gè)過(guò)程實(shí)際上存在多個(gè)階段的決策目標(biāo)，比如從“做好疫情防控工作十分緊要”[17]到“把疫情防控工作作為當(dāng)前最重要的工作來(lái)抓”[18]，再到“統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作”[19]，其中還包括無(wú)數(shù)個(gè)涉及醫(yī)療、交通、治安等各方面的細(xì)化目標(biāo)，但決策的總目標(biāo)和總方向始終是“堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭、堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)”[19]。

（二）重大疫情應(yīng)對(duì)中地方政府決策機(jī)制的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

1.決策中樞系統(tǒng)。決策中樞系統(tǒng)也稱(chēng)決斷系統(tǒng)，是決策機(jī)制的靈魂和核心。主要功能是確定決策的總要求、總原則和總目標(biāo)，制定相關(guān)政策預(yù)案和重大措施，并把握下級(jí)實(shí)施方案的方向、性質(zhì)和范圍，對(duì)各種決策具有最終決斷權(quán)。應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情，一般以最高行政領(lǐng)導(dǎo)及其相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人組成特殊工作組。從本次地方層面防控疫情來(lái)說(shuō)，包括地方各級(jí)政府成立的疫情應(yīng)對(duì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和建立的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，負(fù)責(zé)研判疫情發(fā)展趨勢(shì)，確定疫情防控策略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與指導(dǎo)下級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)落實(shí)各項(xiàng)防控措施。

2.決策論證系統(tǒng)。決策論證系統(tǒng)是決策系統(tǒng)中為決策制定和決策執(zhí)行提供咨詢論證的輔助系統(tǒng)，通過(guò)讓相關(guān)背景的咨詢機(jī)構(gòu)及專(zhuān)家參與研判，從不同角度對(duì)決策有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析研究，可有效防止來(lái)自主觀經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力關(guān)系等非學(xué)術(shù)性因素介入，確保決策更加符合基本國(guó)情和客觀實(shí)際。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，由于疫情的緊迫性、決策領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性和涉及范圍的廣泛性，尤其需要醫(yī)學(xué)、生物、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共管理、心理健康等領(lǐng)域?qū)＜摇?/p>

3.決策信息系統(tǒng)。決策信息系統(tǒng)以通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，為決策運(yùn)行系統(tǒng)收集、加工、存貯和傳輸信息，主要包括收集評(píng)估系統(tǒng)、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、公開(kāi)發(fā)布系統(tǒng)、報(bào)告反饋系統(tǒng)。應(yīng)對(duì)重大疫情，具體以加快網(wǎng)絡(luò)升級(jí)改造、強(qiáng)化數(shù)據(jù)采集監(jiān)測(cè)評(píng)估、實(shí)行日?qǐng)?bào)告制度和信息公開(kāi)制度、開(kāi)展遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)等方式，進(jìn)一步發(fā)揮信息化在輔助疫情研判、創(chuàng)新診療模式、提升服務(wù)效率等方面的支撐作用。

4.決策制約系統(tǒng)。決策制約系統(tǒng)是對(duì)決策活動(dòng)全過(guò)程實(shí)行監(jiān)察督促，以保障決策科學(xué)有效運(yùn)行的職能體系。主要通過(guò)決策公開(kāi)、公眾參與、各方監(jiān)督的方式，制約決策權(quán)力和決策行為，監(jiān)督?jīng)Q策制定和決策程序，追蹤決策實(shí)施和反饋決策結(jié)果。重大疫情下，從監(jiān)督制約的主體來(lái)看，包括民主集中討論、決策合法性審查、作風(fēng)問(wèn)題約談、決策失誤問(wèn)責(zé)等內(nèi)部監(jiān)督與疫情線索征集、公眾網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、媒體問(wèn)題曝光、社會(huì)組織參與等外部監(jiān)督。

5.決策執(zhí)行系統(tǒng)。決策執(zhí)行系統(tǒng)是對(duì)決策中樞系統(tǒng)形成的預(yù)案和指令進(jìn)行具體實(shí)施行為的系統(tǒng)[20]，是在中樞系統(tǒng)統(tǒng)籌下、輔助系統(tǒng)支持下以及制約系統(tǒng)影響下發(fā)揮決策功能的過(guò)程，由參與決策執(zhí)行過(guò)程的組織、機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員組成，主要負(fù)責(zé)具體實(shí)施方案的制定與參與執(zhí)行。應(yīng)對(duì)重大疫情的決策執(zhí)行系統(tǒng)，主要包括涉及綜合協(xié)調(diào)、醫(yī)療救治、疫情管控、環(huán)境整治、宣傳教育、應(yīng)急處置、后勤保障等疫情防控的相關(guān)組織、機(jī)構(gòu)及其人員，其中醫(yī)生、護(hù)士、警察、村社干部、志愿者等一線抗疫人員是支撐執(zhí)行系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵力量。

（三）地方政府決策機(jī)制在應(yīng)對(duì)重大疫情中的運(yùn)行特征

政府決策是一個(gè)包括多個(gè)因素和子系統(tǒng)的復(fù)合系統(tǒng)[3]，在這個(gè)復(fù)合系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，決策機(jī)制的一般特征包括：一是高效性。決策的制定必然是以問(wèn)題為導(dǎo)向，決策機(jī)制生成的關(guān)鍵不在于程序的多少，而在于是否能夠精準(zhǔn)解決問(wèn)題。因此，不管從自身夾雜著各種因素和流程步驟的機(jī)制內(nèi)部出發(fā)，還是從機(jī)制形成的目的出發(fā)，都必然以高效性為首要前提。只有決策機(jī)制高效運(yùn)行，才能降低決策成本，發(fā)揮決策的真正價(jià)值。二是民主性。民主決策是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主和民主集中制的重要過(guò)程，也是反映人民意志、回應(yīng)人民訴求的重要環(huán)節(jié)。決策機(jī)制的運(yùn)行必須遵循社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢、社情民意反映等民主參與制度，保證決策機(jī)制能夠合理解決問(wèn)題與滿足人民意愿。三是合法性。依法決策是法治國(guó)家、法治政府建設(shè)的必然要求，是黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)順利開(kāi)展的根本保障。必須將決策機(jī)制的運(yùn)行置于法律之下，才能有效規(guī)避權(quán)力的越界行使和尋租謀私，推進(jìn)決策在公平、公正的前提下運(yùn)行。

此外，在社會(huì)公眾健康遭受?chē)?yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情背景下，地方政府的決策機(jī)制運(yùn)行不僅具有上述基本特征，還兼具應(yīng)對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件的特殊性。具體體現(xiàn)為：一是風(fēng)險(xiǎn)性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件由于初期先兆不充分、病因不明確、傳播機(jī)制不清晰，在沒(méi)有充分了解病毒本身的情況下，作出任何與之相關(guān)的決策均存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，而隨著事態(tài)的嚴(yán)峻發(fā)展，要防控疫情、救治患者、穩(wěn)定社會(huì)，決策任務(wù)和決策難度的不斷增加又進(jìn)一步加劇了這種風(fēng)險(xiǎn)性。二是動(dòng)態(tài)性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的演進(jìn)過(guò)程主要分為疫情出現(xiàn)、擴(kuò)散惡化、集中爆發(fā)、相對(duì)穩(wěn)定、逐漸消退等多個(gè)階段，而每個(gè)階段的主要任務(wù)和重點(diǎn)工作都不盡相同，這就決定了決策機(jī)制會(huì)隨著疫情的變化和解決問(wèn)題的不同而呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性運(yùn)行過(guò)程。三是綜合性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)，不僅涉及醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，還影響交通運(yùn)輸、旅游、餐飲、酒店、文化娛樂(lè)、教育培訓(xùn)、物流、生產(chǎn)加工等行業(yè)，也就是說(shuō)，地方政府及其相關(guān)部門(mén)在決策設(shè)計(jì)初期就必須考慮疫情影響的各個(gè)領(lǐng)域，進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和綜合分析，堅(jiān)持“防疫一盤(pán)棋”。

二、重大疫情應(yīng)對(duì)中地方政府決策機(jī)制的優(yōu)化難題

“這次新冠肺炎疫情，是新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！盵19]其罕見(jiàn)的難度與強(qiáng)度成為地方政府衡量自身應(yīng)對(duì)策略的尺度，不僅是一次大考，更是一把標(biāo)尺，“量”出了地方政府決策機(jī)制的不足。

（一）決策思維的科學(xué)性要求與經(jīng)驗(yàn)性決斷問(wèn)題

心理學(xué)上，根據(jù)思維憑借的不同知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，可將思維分為經(jīng)驗(yàn)思維和科學(xué)理論思維。所謂經(jīng)驗(yàn)思維是指憑借日常生活經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)觀念習(xí)慣進(jìn)行的非規(guī)范化思維活動(dòng)，是以經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)決斷問(wèn)題的思維形式。而科學(xué)理論思維則是建立在知識(shí)和事實(shí)基礎(chǔ)上形成的認(rèn)識(shí)事物本質(zhì)、規(guī)律和普遍聯(lián)系的一種理性思維。雖然經(jīng)驗(yàn)思維已經(jīng)是決策者較為少用的一種決策思維方式，但在重大突發(fā)公共事件中，決策制定的要求升高、難度加大，卻讓更多掌握著決策權(quán)而思想素質(zhì)又跟不上要求的領(lǐng)導(dǎo)干部不得不選擇經(jīng)驗(yàn)決斷。這一方面是由于領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)能力不足。突發(fā)危機(jī)事件的情況復(fù)雜，不確定因素多、可預(yù)見(jiàn)因素少，給領(lǐng)導(dǎo)干部帶來(lái)巨大的心理壓力，對(duì)于心理素質(zhì)較低、領(lǐng)導(dǎo)能力較差的干部而言，則難以在這種高度緊張壓迫的情況下進(jìn)行理性思考、作出科學(xué)決策。另一方面是由于領(lǐng)導(dǎo)干部的思想作風(fēng)存在問(wèn)題。干部政治上過(guò)不過(guò)得硬，就要看關(guān)鍵時(shí)刻靠不靠得住。在這次抗擊新冠肺炎中，仍有干部不擔(dān)當(dāng)不作為、左躲右閃、臨陣脫逃，工作抓而不細(xì)、抓而不實(shí)，搞形式主義、官僚主義。這些思想素質(zhì)問(wèn)題反映在工作行動(dòng)上就是主觀判斷和經(jīng)驗(yàn)決策的問(wèn)題，可見(jiàn)，有的干部不能采取科學(xué)決策來(lái)應(yīng)對(duì)疫情，疫情對(duì)決策者思維的科學(xué)性要求與實(shí)際中決策者憑經(jīng)驗(yàn)辦事的問(wèn)題存在矛盾。

（二）決策主體的多元化要求與參與性缺失問(wèn)題

決策主體包括政府、專(zhuān)家和公眾，具體指決策的領(lǐng)導(dǎo)者、制定者、參謀者、實(shí)施者，一般有決策領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)公職人員、專(zhuān)家以及相關(guān)利益組織、群體和個(gè)人。在推進(jìn)行政決策實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，構(gòu)建政府主導(dǎo)下，專(zhuān)家和公眾共同參與的多元主體結(jié)構(gòu)是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然趨勢(shì)。但實(shí)際上，決策主體在決策過(guò)程中呈現(xiàn)的參與性缺失問(wèn)題與多元化主體參與要求并不相符，這主要在于：一是專(zhuān)家參與存在流程化問(wèn)題。目前，我國(guó)思想庫(kù)大多是具有政府背景的公共研究機(jī)構(gòu)，常常處于依附關(guān)系，缺乏獨(dú)立的公共決策權(quán)，再加上民間智庫(kù)資金資源缺乏而難以成規(guī)模發(fā)展，以致于產(chǎn)生臨陣召集專(zhuān)家走過(guò)場(chǎng)、為領(lǐng)導(dǎo)意志作論證的現(xiàn)象。此次新冠肺炎疫情是一個(gè)涉及專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的公共衛(wèi)生事件，專(zhuān)家的建言獻(xiàn)策尤為重要。但在疫情出現(xiàn)初期，專(zhuān)家對(duì)疾病監(jiān)測(cè)、疫情報(bào)告和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查出現(xiàn)了不同程度的疏忽，更有甚者輕視和偏廢決策實(shí)踐應(yīng)用，專(zhuān)家的流程化參與難以發(fā)揮其重要的輔助作用。二是公眾參與的缺失。一般來(lái)說(shuō)，公眾可以通過(guò)重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度、社會(huì)聽(tīng)證制度、社情民意反映制度參與公共決策，但由于這些制度適用范圍有限、程序不夠規(guī)范，往往流于形式。此次新冠肺炎爆發(fā)與每個(gè)人的生命安全都息息相關(guān)，疫情激發(fā)了更多公眾的政治表達(dá)意識(shí)，但卻沒(méi)有一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)和及時(shí)反饋的平臺(tái)，公眾在決策活動(dòng)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以保障，這就促使了公眾利益訴求的表達(dá)愿望強(qiáng)烈與表達(dá)渠道狹窄的矛盾進(jìn)一步凸顯，導(dǎo)致公眾在決策參與上被動(dòng)性缺位。

（三）決策制定的標(biāo)準(zhǔn)化要求與規(guī)范性不足問(wèn)題

決策制定是從提出問(wèn)題、確定目標(biāo)開(kāi)始，到方案選擇制定的全過(guò)程。決策制定過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)決策現(xiàn)代化的必然要求，是經(jīng)驗(yàn)決策向依法決策轉(zhuǎn)變的時(shí)代訴求。決策制定的標(biāo)準(zhǔn)化和決策過(guò)程的規(guī)范化并不直接導(dǎo)致決策流程的復(fù)雜化，相反的是，正是由于決策制定的標(biāo)準(zhǔn)化要求才保證了決策在制定過(guò)程中的高效運(yùn)行。但在實(shí)踐過(guò)程中，決策程序不夠完善、運(yùn)行機(jī)制不夠流暢，決策機(jī)制的各個(gè)子系統(tǒng)難以流暢銜接，因而出現(xiàn)會(huì)而不議、議而不決、久懸不決的問(wèn)題。尤其是從疫情出現(xiàn)開(kāi)始，當(dāng)?shù)卣畛醪⑽瘁槍?duì)疫情作出相應(yīng)決策，爆發(fā)初期的決策制定也始終滯后于疫情的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，這不僅是由于決策者主觀判斷的問(wèn)題，從根本上說(shuō)還在于缺乏完善的決策制定機(jī)制，對(duì)于什么時(shí)候決策、應(yīng)該怎樣決策缺乏制度安排，難以做到有章可循。進(jìn)一步分析可以看到，決策啟動(dòng)機(jī)制不夠完善，疫情的上報(bào)和醫(yī)務(wù)人員的微信提醒已經(jīng)作為一個(gè)決策問(wèn)題而提出，但卻因缺乏制度支撐而遭到主觀忽視和誤判。其后，又由于決策信息機(jī)制不夠健全，在信息監(jiān)測(cè)預(yù)警、搜集處理、評(píng)估預(yù)測(cè)、溝通共享、公開(kāi)發(fā)布等方面均有不足，導(dǎo)致出現(xiàn)疫情信息披露不及時(shí)，信息發(fā)布條理不清，無(wú)法為決策制定提供有效依據(jù)，導(dǎo)致錯(cuò)失防控疫情的最佳時(shí)機(jī)。最后，決策過(guò)程的監(jiān)督制度沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，缺乏事前監(jiān)督程序，同時(shí)事中制衡與事后追究制度不夠完善，導(dǎo)致地方政府不決策、亂決策問(wèn)題。

（四）決策執(zhí)行的聯(lián)動(dòng)性要求與耦合性不足問(wèn)題

決策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)決策目的的必要手段，是指對(duì)決策方案貫徹、落實(shí)、推行和實(shí)施的過(guò)程。重大疫情屬于跨功能邊界、行政邊界、地域邊界的公共事件，顯然，傳統(tǒng)政府“單一主體、單一災(zāi)種、單一部門(mén)”的響應(yīng)模式已經(jīng)不能滿足這種跨域危機(jī)所需的聯(lián)動(dòng)性執(zhí)行要求，而臨時(shí)構(gòu)建的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制也還有待完善。一方面，系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)性不足，這主要在于部門(mén)之間、地方之間的耦合度不夠。公共決策的實(shí)施往往涉及多個(gè)執(zhí)行部門(mén)，但在條塊分割的宏觀體制下，行政壁壘森嚴(yán)、部門(mén)權(quán)力壟斷仍然是統(tǒng)一行動(dòng)的障礙。而疫情發(fā)生后臨時(shí)成立的領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)制屬于事后救火的被動(dòng)應(yīng)急模式，以運(yùn)動(dòng)治理為主，缺乏制度規(guī)范，常?！爸鼐容p防”、聯(lián)而慢動(dòng)、聯(lián)而亂動(dòng)，如由指揮部?jī)?nèi)部工作失序造成的防控通告朝令夕改，各地方封禁管理不協(xié)調(diào)造成的物資運(yùn)輸困難等。另一方面，系統(tǒng)外部的聯(lián)動(dòng)性不足，這主要在于政府與非政府組織、企業(yè)、志愿者等民間力量耦合度不夠。公共危機(jī)爆發(fā)后，許多民間力量基于切身利益或人道主義而投入疫情的防控之中，事實(shí)上他們也是防疫決策執(zhí)行過(guò)程中的參與者，但卻由于“缺乏專(zhuān)門(mén)的組織渠道、正式的制度體系和常設(shè)的項(xiàng)目平臺(tái)，導(dǎo)致在事實(shí)上僅僅限于零散的、臨時(shí)的、隨機(jī)的個(gè)體行為，組織化程度比較低下，組織手段也僅僅是個(gè)體分別所在的工作單位統(tǒng)籌、行政命令為主”[21]。在此情況下，衍生出醫(yī)療機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利組織之間物資協(xié)調(diào)不充分，企業(yè)復(fù)工安排與地方防控要求不匹配、中西部與沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)工不協(xié)同等問(wèn)題。

三、重大疫情應(yīng)對(duì)中地方政府決策機(jī)制的優(yōu)化路徑

抗擊重大疫情是一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的阻擊戰(zhàn)，如何按照精準(zhǔn)施策要求做好防控工作，是對(duì)各級(jí)地方政府在疫情態(tài)勢(shì)下面臨的一場(chǎng)決策水平和決策能力大考。要在大考中交出滿意答卷，還需要重塑決策理念、促進(jìn)多元參與、完善決策程序、加強(qiáng)制度支撐、強(qiáng)化執(zhí)行聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)決策機(jī)制從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。

（一）重塑決策理念，增強(qiáng)決策能力

疾風(fēng)知?jiǎng)挪?，板蕩識(shí)誠(chéng)臣。領(lǐng)導(dǎo)干部作為決策中樞系統(tǒng)中擁有最終決斷權(quán)的關(guān)鍵主體，尤其是在重大疫情爆發(fā)的早期應(yīng)急處置中，非程序性決策增加了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自身思維能力的要求，需要進(jìn)一步重塑決策理念、提高干部素質(zhì)能力。一是要重塑大局意識(shí)，增強(qiáng)協(xié)調(diào)能力?？箵粢咔閺膩?lái)都不只是單個(gè)部門(mén)或機(jī)關(guān)的任務(wù)，而是需要所有相關(guān)機(jī)關(guān)單位協(xié)同發(fā)力，領(lǐng)導(dǎo)干部必須拋卻本位主義，以大局為重，把握好本地與全國(guó)各地的關(guān)系，能夠隨時(shí)根據(jù)本地疫情的變化和各地防疫的需求，對(duì)人力、物力、財(cái)力進(jìn)行調(diào)配和支援，堅(jiān)持“一盤(pán)棋”思想共同抗擊疫情。二是要提高憂患意識(shí)，增強(qiáng)駕馭能力。領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持底線思維和憂患意識(shí)，時(shí)刻警惕麻痹思想、厭戰(zhàn)情緒、僥幸心理和松勁心態(tài)，要善于發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題并及時(shí)轉(zhuǎn)化成防控行動(dòng)，從最壞的準(zhǔn)備入手，去爭(zhēng)取最好的結(jié)果，不斷提高駕馭風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是要強(qiáng)化法治意識(shí)，增強(qiáng)專(zhuān)業(yè)能力。領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)習(xí)法律法規(guī)和掌握自己分管領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，使自己成為能夠在法律規(guī)范下正確決策的內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依法決策、精準(zhǔn)施策，提高準(zhǔn)確研判的專(zhuān)業(yè)能力。四是要提高責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)行能力。領(lǐng)導(dǎo)干部“必須增強(qiáng)責(zé)任之心，把初心落在行動(dòng)上、把使命擔(dān)在肩膀上，在其位謀其政，在其職盡其責(zé)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、積極作為”[19]，提高應(yīng)對(duì)重大疫情的決策執(zhí)行能力，努力做到守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)。

（二）擴(kuò)充參與平臺(tái)，促進(jìn)多元參與

在重大疫情背景下，從“公眾參與、專(zhuān)家論證、政府決定”的行政決策機(jī)制來(lái)看，還需要進(jìn)一步突出專(zhuān)家和公眾的主體地位，徹底消除防疫過(guò)程中傳統(tǒng)政府的一元化決策弊端，著力構(gòu)建“三位一體”的多元決策模式。一方面，完善專(zhuān)家論證平臺(tái)。一是增加專(zhuān)家智庫(kù)的獨(dú)立性和話語(yǔ)權(quán)，加大對(duì)民間智庫(kù)的支持，擴(kuò)充多領(lǐng)域?qū)＜胰霂?kù)，建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)；二是優(yōu)化評(píng)估論證機(jī)制，同時(shí)進(jìn)行可行性與不可行性論證，避免命題式的被動(dòng)論證，賦予決策更多的嚴(yán)謹(jǐn)性；三是強(qiáng)化論證專(zhuān)家的職業(yè)道德和職業(yè)倫理，把握好科研工作和決策論證工作的關(guān)系、學(xué)術(shù)研究和臨床應(yīng)用的關(guān)系，增強(qiáng)仁愛(ài)之心，強(qiáng)調(diào)以“防控救治”為重的臨床轉(zhuǎn)化實(shí)踐應(yīng)用，不斷提高專(zhuān)家服務(wù)決策的能力水平。另一方面，優(yōu)化公眾參與模式。公眾是這場(chǎng)新冠肺炎疫情大考中的主考官。在應(yīng)對(duì)傳播速度快、傳染力極強(qiáng)的疫情中，可搭建“政府—媒體—公眾”的“不見(jiàn)面”互動(dòng)平臺(tái)，不能僅局限于政府通過(guò)媒體進(jìn)行單方面的訊息發(fā)布，還要突出公眾這個(gè)決策直接實(shí)踐者的地位，建立官方的實(shí)時(shí)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，將搜集的社情民意有效轉(zhuǎn)化到?jīng)Q策當(dāng)中，對(duì)公眾關(guān)切進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)，避免簡(jiǎn)單以輿論進(jìn)行管控而喪失公信力。同時(shí)，改進(jìn)公共衛(wèi)生決策的公示與聽(tīng)證機(jī)制，避免參與形式化，賦予公眾在參與過(guò)程中的實(shí)質(zhì)性話語(yǔ)權(quán)及對(duì)防疫決策的影響力。

（三）研判發(fā)展態(tài)勢(shì)，優(yōu)化決策程序

應(yīng)對(duì)突發(fā)重大疫情需要對(duì)行政決策進(jìn)行程序設(shè)定，使危機(jī)決策、臨時(shí)決策從無(wú)序化走向規(guī)范化。可以從公共衛(wèi)生事件的危害程度出發(fā)，構(gòu)建“常規(guī)—常規(guī)危機(jī)—非常規(guī)危機(jī)”的不同決策程序。首先，在常規(guī)狀態(tài)下，需要嚴(yán)格按照“公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”[22]的法定程序制定重大決策。其次，在常規(guī)危機(jī)狀態(tài)當(dāng)中，由于這種危機(jī)可防可控，屬于監(jiān)測(cè)范圍內(nèi)、預(yù)見(jiàn)性較強(qiáng)的一般危機(jī)，地方政府可以基于常規(guī)決策程序，借用過(guò)去的抗疫經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施事前制訂的應(yīng)急預(yù)案。最后，面對(duì)非常規(guī)危機(jī)的突然爆發(fā)，必須抓住決策領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家兩個(gè)關(guān)鍵主體，堅(jiān)持“以人為本”原則進(jìn)行先期應(yīng)急處置，盡可能快地制定危機(jī)應(yīng)急方案，讓決策與上報(bào)先行，讓修訂與公開(kāi)緊跟，以確保決策者能夠在專(zhuān)家輔助下隨時(shí)更新應(yīng)急決策。此階段屬于關(guān)鍵防疫期，強(qiáng)調(diào)賦予地方政府更多的決策自主權(quán)，雖然決策呈現(xiàn)出非程序狀態(tài)，但在防控方案出臺(tái)、有基本應(yīng)對(duì)措施后，有必要借用互聯(lián)網(wǎng)等快捷平臺(tái)開(kāi)展擴(kuò)大公眾參與、反復(fù)評(píng)估論證、審查合法性以及再次集體討論等程序，為保證決策能夠始終契合疫情的發(fā)展變化而提供合理的修訂依據(jù)。同時(shí)，隨著疫情的逐漸穩(wěn)定與好轉(zhuǎn)，又會(huì)從非常規(guī)危機(jī)恢復(fù)到常規(guī)危機(jī)狀態(tài)，直至疫情徹底消失最終回到常態(tài)。可以說(shuō)，防控重大疫情是一個(gè)不斷波動(dòng)的階段性過(guò)程，應(yīng)對(duì)疫情需要生成能夠靈活切換于常規(guī)與非常規(guī)程序間的決策機(jī)制。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，提供決策支撐

用制度為政府決策提供支撐，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為疫情防控的效能。一是加強(qiáng)調(diào)查研究制度建設(shè)，提供決策啟動(dòng)支撐。正確的決策源于對(duì)問(wèn)題正確的判斷，而正確的判斷一定是基于實(shí)地的調(diào)查研究。禁止對(duì)各種問(wèn)題未經(jīng)過(guò)調(diào)研分析就任意處理。二是加強(qiáng)信息制度建設(shè)，提供程序運(yùn)行支撐。首先是完善監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急報(bào)告機(jī)制，尤其需要提高對(duì)碎片化信息的處理技術(shù)，放低信息報(bào)告門(mén)檻，利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)對(duì)疫情進(jìn)行篩查預(yù)測(cè)；其次要健全公開(kāi)發(fā)布機(jī)制，提高信息發(fā)布的剛性要求和信息披露的違規(guī)成本，推動(dòng)地方政府信息公開(kāi)實(shí)現(xiàn)法治化；再次要建立交流共享機(jī)制，用各部門(mén)的信息共享分解基層多頭報(bào)送的負(fù)擔(dān)，用上下級(jí)的信息共享克服層層上報(bào)的弊端，用地方政府間的信息交流共享抗疫經(jīng)驗(yàn)、共商抗疫難題。三是加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)，提供決策追蹤支撐。首先建立科學(xué)的事前監(jiān)督程序，從問(wèn)題提出起實(shí)施監(jiān)督；其次完善反饋糾偏機(jī)制，為公眾事中和事后的意見(jiàn)反饋提供憑證；最后優(yōu)化責(zé)任追究制度，擴(kuò)大事后評(píng)價(jià)主體類(lèi)別，進(jìn)一步量化不決策與亂決策的標(biāo)準(zhǔn)，特別是要對(duì)在限定時(shí)間內(nèi)不決策者進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，為權(quán)力監(jiān)督提供制度支撐。

（五）強(qiáng)化執(zhí)行聯(lián)動(dòng)，提高決策效率

從推進(jìn)決策執(zhí)行過(guò)程的主體來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控可分為兩條線：一條線是政府之間、政府與村社之間的聯(lián)動(dòng)。從橫向看，要發(fā)揮衛(wèi)生行政部門(mén)在疫情聯(lián)防聯(lián)控中的主導(dǎo)作用，必須建立應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控長(zhǎng)效機(jī)制和應(yīng)急演練制度，以“平時(shí)分、戰(zhàn)時(shí)合”的原則常設(shè)危機(jī)聯(lián)動(dòng)指揮中心，平時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)接疾控部門(mén)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌搭建預(yù)防、診斷、治療于一體的公共衛(wèi)生醫(yī)療體系，疫情發(fā)生時(shí)承擔(dān)應(yīng)急防控、協(xié)調(diào)大局的職責(zé)，構(gòu)建“衛(wèi)生聯(lián)動(dòng)指揮中心—相關(guān)部門(mén)工作組”的扁平化聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從縱向看，社區(qū)和行政村是疫情聯(lián)防聯(lián)控的關(guān)鍵防線，把防控力量向一線下沉，完善社區(qū)與行政村的聯(lián)防聯(lián)控體系，強(qiáng)化“區(qū)、街、社、網(wǎng)格”和“區(qū)、鎮(zhèn)、村、小組”的層級(jí)化聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，最終在區(qū)域內(nèi)搭建起縱橫結(jié)合的全覆蓋聯(lián)動(dòng)機(jī)制。此外，還需構(gòu)建地方政府之間跨省市的協(xié)作互通機(jī)制，完善聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)絡(luò)員制度，保持長(zhǎng)期的合作共享。另一條線是政府與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)。在應(yīng)對(duì)重大疫情中，決策執(zhí)行的過(guò)程就是疫情防控的過(guò)程，因此，有必要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同參與疫情防控，提高地方政府的決策執(zhí)行效率?？赏ㄟ^(guò)增進(jìn)組織引導(dǎo)、暢通參與渠道、構(gòu)建銜接平臺(tái)、提供制度保障，以及強(qiáng)化對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管，來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)政府部門(mén)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和企事業(yè)單位的緊密合作，發(fā)揮民間團(tuán)體和社會(huì)組織在防疫決策執(zhí)行中高效、專(zhuān)業(yè)、靈活、機(jī)動(dòng)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，打贏這場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

政府決策機(jī)制是決策系統(tǒng)的內(nèi)在工作方式，是作為一個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程的決策的結(jié)構(gòu)、流程和方式及其制度化組合。地方政府要在防疫大考中交出滿意答卷，還需要通過(guò)重塑領(lǐng)導(dǎo)干部的決策理念，提升關(guān)鍵主體的素質(zhì)能力；擴(kuò)充專(zhuān)家與公眾的參與平臺(tái)，構(gòu)建多元主體參與模式；根據(jù)疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)，構(gòu)建“常規(guī)—常規(guī)危機(jī)—非常規(guī)危機(jī)”的不同決策程序；加強(qiáng)決策機(jī)制運(yùn)行的制度支撐，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為疫情防控的效能；強(qiáng)化政府內(nèi)部的聯(lián)動(dòng)及政府和社會(huì)的聯(lián)動(dòng)，提高應(yīng)對(duì)重大疫情的決策執(zhí)行效率?？傊?，要構(gòu)建一個(gè)能夠科學(xué)應(yīng)對(duì)重大疫情的地方政府決策機(jī)制，就要發(fā)揮常規(guī)決策機(jī)制的規(guī)范化優(yōu)勢(shì)，還要在關(guān)鍵防疫時(shí)期汲取非常規(guī)決策機(jī)制的靈活性優(yōu)點(diǎn)，并按照科學(xué)決策、民主決策、依法決策的原則，推動(dòng)地方政府決策最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。