梁尚尉 郝宇彪

2008 年全球金融危機(jī)以來(lái)，貿(mào)易保護(hù)主義、民粹主義和逆全球化思潮在世界范圍內(nèi)不斷升溫，世界經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷大調(diào)整與大變革。在國(guó)際局勢(shì)不斷變幻的背景下，中國(guó)積極推動(dòng)“一帶一路”倡議，建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，貫徹互惠互利、合作共贏的發(fā)展思路，踐行人類(lèi)命運(yùn)共同體的發(fā)展理念?！耙粠б宦贰背h與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是中國(guó)應(yīng)對(duì)全球經(jīng)貿(mào)體制變革與深化改革的重要舉措。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)不斷推進(jìn)市場(chǎng)化改革，取得了一系列重大成就。然而，新時(shí)代市場(chǎng)化改革的深化能否順利進(jìn)行以及能否支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要轉(zhuǎn)變，其中一個(gè)關(guān)鍵因素是國(guó)有企業(yè)改革的思路與成效。

2015年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從分類(lèi)改革、現(xiàn)代企業(yè)制度、國(guó)有資產(chǎn)管理體制、混合所有制等方面對(duì)國(guó)有企業(yè)改革提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)改革取得了顯著成效。一是確立了“1+N”國(guó)有企業(yè)改革政策體系。在《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，國(guó)家和地方先后出臺(tái)了一系列配套政策。二是不斷擴(kuò)大國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)。從管資產(chǎn)到管資本是國(guó)有企業(yè)改革的重要措施。2019年，國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)中央企業(yè)擴(kuò)充至21 家，形成了“國(guó)資委—資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)—實(shí)體企業(yè)”的三級(jí)架構(gòu)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了政企分離、政資分開(kāi)。三是穩(wěn)步推進(jìn)混合所有制改革。目前70%以上的央企已經(jīng)實(shí)施混合所有制改革，并涌現(xiàn)出中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)誠(chéng)通、格力電器等成功案例。除上述改革措施外，中國(guó)還積極推進(jìn)中央企業(yè)董事會(huì)高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)工作以及央企并購(gòu)重組等改革措施。然而，在取得上述成績(jī)的同時(shí)，國(guó)有企業(yè)改革還存在一定問(wèn)題。2019年12 月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要加快國(guó)資國(guó)企改革，推動(dòng)國(guó)有資本布局優(yōu)化調(diào)整。因此，在新時(shí)代背景下，深化國(guó)有企業(yè)改革應(yīng)該遵循什么樣的路徑是需要思考的問(wèn)題。

一、國(guó)有企業(yè)改革的背景

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)的不確定性增強(qiáng)、全球價(jià)值鏈重構(gòu)等給中國(guó)深化國(guó)有企業(yè)改革帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

1.世界經(jīng)濟(jì)的不確定性增強(qiáng)

2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)不確定性成為研究世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的熱點(diǎn)話(huà)題，也是世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和穩(wěn)定預(yù)期面臨的重要挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告明確提出，世界面臨的不穩(wěn)定性、不確定性突出，人類(lèi)面臨許多共同挑戰(zhàn)。盡管很多機(jī)構(gòu)和學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)總體呈現(xiàn)向好態(tài)勢(shì)，世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的增長(zhǎng)動(dòng)力比較強(qiáng)勁，新興經(jīng)濟(jì)體也保持著中高速增長(zhǎng)或進(jìn)入復(fù)蘇增長(zhǎng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化呈現(xiàn)較好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但受部分經(jīng)濟(jì)體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大、地緣政治沖突、環(huán)境問(wèn)題等因素影響，世界貿(mào)易總額增長(zhǎng)緩慢，主要經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易增速持續(xù)下降，世界經(jīng)濟(jì)的不確定性增強(qiáng)。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)世界經(jīng)濟(jì)的不確定性日益升高將會(huì)給全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)更多不利影響。另外，從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程來(lái)看，改革開(kāi)放40 多年來(lái)，中國(guó)總體是外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過(guò)嵌入跨國(guó)公司的國(guó)際供應(yīng)鏈，提供勞動(dòng)力、土地等要素，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。新時(shí)代，中國(guó)仍然需要以開(kāi)放促改革，貫徹互利互惠、合作共贏的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，而自貿(mào)區(qū)的全面實(shí)施就是中國(guó)對(duì)外開(kāi)放政策的標(biāo)桿，促進(jìn)多邊經(jīng)濟(jì)合作的實(shí)質(zhì)性舉措。

2.全球價(jià)值鏈重構(gòu)趨勢(shì)明顯

在全球保護(hù)主義抬頭、中國(guó)制造業(yè)成本上升、歐美發(fā)達(dá)國(guó)家“重拾”制造業(yè)以及新一輪科技革命等背景下，全球價(jià)值鏈面臨重構(gòu)的挑戰(zhàn)。當(dāng)前全球價(jià)值鏈與產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)分散化、碎片化以及區(qū)域化等“三化”發(fā)展態(tài)勢(shì)。全球價(jià)值鏈的“三化”特征對(duì)中國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)全球化構(gòu)成了挑戰(zhàn)。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重構(gòu)和增長(zhǎng)動(dòng)力重塑的轉(zhuǎn)型階段，要培養(yǎng)能夠應(yīng)對(duì)未來(lái)國(guó)際貿(mào)易新趨勢(shì)的硬實(shí)力，需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是國(guó)家內(nèi)生的發(fā)展機(jī)制。在全球價(jià)值鏈重構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)也迎來(lái)了新的機(jī)遇。中國(guó)是世界上唯一擁有聯(lián)合國(guó)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)中全部工業(yè)門(mén)類(lèi)的國(guó)家，如何調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以適應(yīng)當(dāng)前不斷變動(dòng)的國(guó)際治理格局，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平是關(guān)鍵點(diǎn)。由此來(lái)看，中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)是從代工貼牌轉(zhuǎn)向自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、品牌和營(yíng)銷(xiāo)渠道，從勞動(dòng)力等要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，從全球產(chǎn)業(yè)鏈低端提升到高端的生態(tài)環(huán)境、支撐體系和管理體制。應(yīng)用人工智能、3D打印、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興功能與技術(shù)，提升產(chǎn)業(yè)鏈位置以滿(mǎn)足分散化、個(gè)性化、本地化的需求。中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型需要依靠自貿(mào)區(qū)政策來(lái)推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型。自中國(guó)建立自貿(mào)區(qū)后，各自貿(mào)區(qū)都密集發(fā)布了促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展的相關(guān)文件，積極引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)要素，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。盡管短期內(nèi)各個(gè)自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易取得了較為明顯的成績(jī)，但中國(guó)仍需從總體上關(guān)注貿(mào)易發(fā)展問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)—線(xiàn)—面”全方位開(kāi)放格局。

總而言之，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的轉(zhuǎn)型階段。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，對(duì)內(nèi)深入推進(jìn)市場(chǎng)化改革、對(duì)外建立開(kāi)放高效的貿(mào)易和投資體系是中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須跨越的關(guān)鍵階段。針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，全面深化國(guó)有企業(yè)改革，主動(dòng)采取改革措施適應(yīng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作新體系，在貿(mào)易與投資自由化、金融服務(wù)國(guó)際化、市場(chǎng)準(zhǔn)入與監(jiān)管以及行政程序精簡(jiǎn)等方面進(jìn)行改革。

二、國(guó)有企業(yè)改革的核心原則與要求

當(dāng)前，中國(guó)正處在全面深化改革的關(guān)鍵階段，其中國(guó)有企業(yè)改革是關(guān)鍵舉措。因此，分析國(guó)有企業(yè)改革的核心原則與要求對(duì)于深化國(guó)有企業(yè)改革至關(guān)重要。

1.核心原則

新時(shí)代國(guó)有企業(yè)改革的核心原則是競(jìng)爭(zhēng)中立。關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)中立的原則，目前雖無(wú)標(biāo)準(zhǔn)定義，但各國(guó)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中立的基本內(nèi)涵已達(dá)成共識(shí)，即國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則平等參與競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有企業(yè)不應(yīng)享受額外的政府支持政策。競(jìng)爭(zhēng)中立概念于1993 年由澳大利亞政府發(fā)布的《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策》提出，初衷在于強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)不應(yīng)該因?yàn)闅w政府所有而享有相對(duì)于私營(yíng)部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。目前，競(jìng)爭(zhēng)中立已成為歐盟、OECD 國(guó)家以及部分發(fā)展中國(guó)家普遍采用的市場(chǎng)準(zhǔn)則。OECD 強(qiáng)調(diào)，國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)上的地位是相同的，他們享有同樣的外部環(huán)境，在市場(chǎng)上公平的競(jìng)爭(zhēng)。OECD 的研究報(bào)告中明確了建立競(jìng)爭(zhēng)中立框架的目標(biāo)和運(yùn)行方式，并形成了規(guī)范國(guó)有企業(yè)運(yùn)行模式的要求，即實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立的8大支柱性決定因素。一是精簡(jiǎn)的政府運(yùn)作形式。二是確定特殊職能的直接成本。三是獲得商業(yè)回報(bào)。四是核算公共服務(wù)義務(wù)。五是稅收中立。六是監(jiān)管中立。七是債務(wù)中立與直接補(bǔ)貼。八是公共采購(gòu)。8 大支柱性決定因素可以為中國(guó)建立競(jìng)爭(zhēng)中立制度提供參考。歐盟推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的主要目的在于維護(hù)區(qū)域內(nèi)各類(lèi)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，提升企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。歐盟推行競(jìng)爭(zhēng)中立的總體原則是：公平地對(duì)待國(guó)有和私營(yíng)企業(yè)、在企業(yè)所有權(quán)方面實(shí)現(xiàn)中立原則，要求公共和私營(yíng)部門(mén)間的責(zé)任相同，面臨無(wú)歧視的平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。歐盟競(jìng)爭(zhēng)中立原則的措施包括平等對(duì)待、透明度審查、政府援助控制等。

在發(fā)達(dá)國(guó)家大力推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的同時(shí)，發(fā)展中國(guó)家對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立原則的態(tài)度莫衷一是?？偟貋?lái)說(shuō)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比較高的國(guó)家對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立原則持消極或者相對(duì)中立的態(tài)度，中立的原因在于希望競(jìng)爭(zhēng)中立原則能夠深化國(guó)有企業(yè)改革，但又擔(dān)心削弱本國(guó)國(guó)有企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比較低的國(guó)家對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立原則持積極的態(tài)度。對(duì)于東盟而言，盡管對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立原則持消極態(tài)度，但從20 世紀(jì)80年代起，多數(shù)東盟國(guó)家意識(shí)到經(jīng)濟(jì)改革的重要性，從而大力創(chuàng)造更為合理的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和資源合理利用。東盟推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)立法的代表國(guó)家主要是印度尼西亞、泰國(guó)、新加坡和越南。

從以上分析來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)中立原則已經(jīng)成為國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展的趨勢(shì)。從中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)中立原則與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向也基本一致。經(jīng)過(guò)40多年的改革開(kāi)放，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)總體上同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合。改革的思路、改革的目標(biāo)就是要使國(guó)有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體，國(guó)有企業(yè)和其他所有制企業(yè)一樣，依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同等受到法律保護(hù)，這與競(jìng)爭(zhēng)中性原則是一致的。

2.改革的要求

競(jìng)爭(zhēng)中立原則作為改善市場(chǎng)環(huán)境、維持國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則體系，對(duì)于正在實(shí)施全面深化改革的中國(guó)來(lái)說(shuō)具有重要意義。中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的要求包括以下4個(gè)方面。

第一，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性。國(guó)有企業(yè)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)。要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，一是必須加快國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革，明確不同類(lèi)型企業(yè)的發(fā)展定位，將公益性職能從商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)中剝離出來(lái)。二是進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，完善相關(guān)政策，組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，構(gòu)建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)主體。

第二，經(jīng)營(yíng)主體地位的平等性。在OECD看來(lái)，國(guó)有企業(yè)因?yàn)榫邆渌綘I(yíng)企業(yè)所不具備的市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府補(bǔ)貼、稅收減免和返還、貸款、產(chǎn)業(yè)政策與信息披露等方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，所以在與私營(yíng)企業(yè)共同競(jìng)爭(zhēng)時(shí)享有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，從而擠壓了民營(yíng)企業(yè)的生存空間，造成市場(chǎng)扭曲，也不利于國(guó)有企業(yè)自身競(jìng)爭(zhēng)力的提高。中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革要破除行政壟斷，將行政壟斷納入《反壟斷法》范疇，根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)形成不同的反行政壟斷措施，在放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)、推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化方面采取有效措施，從而創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，消除造成不平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制性扭曲，削減政府給予國(guó)有企業(yè)的不合理競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，維護(hù)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)市場(chǎng)發(fā)展活力。

第三，國(guó)有企業(yè)制度的現(xiàn)代性。按照《OECD國(guó)有企業(yè)公司治理指引》的指導(dǎo)意見(jiàn)，國(guó)有企業(yè)應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)治理模式建立充分有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建以董事會(huì)為核心的經(jīng)營(yíng)管理體系。中國(guó)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心在于國(guó)家（政府）作為股東應(yīng)該如何行使自己的責(zé)任與權(quán)利，主要包括3個(gè)層面的內(nèi)容。一是國(guó)家作為股權(quán)所有者的職責(zé)范圍如何界定。二是允許國(guó)有企業(yè)擁有完全的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，例如有些國(guó)家（如挪威）規(guī)定，不允許政府官員進(jìn)入國(guó)有企業(yè)董事會(huì)，其目的是杜絕政府直接干預(yù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的可能性。三是國(guó)家（政府）所有權(quán)人應(yīng)以透明和問(wèn)責(zé)的方式行使所有權(quán)。

第四，國(guó)有資本的流動(dòng)性。國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)在于完善中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。這需要明確國(guó)有企業(yè)的功能與定位，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本合理的產(chǎn)業(yè)布局與資產(chǎn)優(yōu)化，向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制高點(diǎn)集中。因此，國(guó)有資本的流動(dòng)性至關(guān)重要。從實(shí)際情況來(lái)看，通過(guò)何種產(chǎn)權(quán)交易方式既能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的有效流動(dòng)，又能避免國(guó)有資產(chǎn)流失是國(guó)有資產(chǎn)管理亟待解決的難點(diǎn)。

三、國(guó)有企業(yè)改革的痛點(diǎn)

國(guó)有企業(yè)改革的痛點(diǎn)包括以下4個(gè)方面。

1.現(xiàn)代企業(yè)制度尚不健全

近年來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列政策措施深化國(guó)有企業(yè)改革，但國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易、并購(gòu)重組、董事會(huì)組建、經(jīng)營(yíng)層選聘、薪酬激勵(lì)等方面仍存在諸多問(wèn)題，未能真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)管理。激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制不健全，市場(chǎng)化薪酬分配制度未能有效建立，股權(quán)激勵(lì)較難實(shí)施，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)引人難、留人難等問(wèn)題突出，領(lǐng)軍型人才、核心研發(fā)人員、高級(jí)技術(shù)工人流失嚴(yán)重。重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的改革缺少靈活的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，這些問(wèn)題的出現(xiàn)削弱了企業(yè)管理者對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的履職能力。

2.風(fēng)險(xiǎn)控制體系仍不完善

國(guó)有企業(yè)總體資產(chǎn)負(fù)債率依然較高，債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，帶息債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，間接融資比重過(guò)高，財(cái)務(wù)成本居高不下，部分地區(qū)國(guó)有企業(yè)平均負(fù)債率超過(guò)70%。部分國(guó)有企業(yè)在戰(zhàn)略發(fā)展、重大投資、債務(wù)融資等過(guò)程中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控體系，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題仍較為突出。

3.競(jìng)爭(zhēng)力和盈利能力有待提升

大部分國(guó)有企業(yè)從事的是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)附加值低，再加上生產(chǎn)技術(shù)落后、原材料價(jià)格上升、環(huán)保要求等因素影響，導(dǎo)致企業(yè)盈利能力和核心競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。在深化國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程中，企業(yè)還需要承擔(dān)去產(chǎn)能和解決遺留人員安置工作等產(chǎn)生的巨額負(fù)擔(dān)，但從這些問(wèn)題的成因來(lái)講，這并非全是企業(yè)自身運(yùn)營(yíng)的結(jié)果。如何將這部分巨額負(fù)擔(dān)與核心競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本相剝離是目前需要應(yīng)對(duì)的重要問(wèn)題。

4.結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在

國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)普遍存在同質(zhì)化嚴(yán)重、同區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)激烈的問(wèn)題。與此同時(shí)，大部分國(guó)有企業(yè)還存在大量低效資產(chǎn)、無(wú)效資產(chǎn)、低端產(chǎn)品過(guò)剩以及營(yíng)業(yè)收入過(guò)度依賴(lài)貿(mào)易等問(wèn)題。這些結(jié)構(gòu)性矛盾?chē)?yán)重制約著國(guó)有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，其主要原因在于，企業(yè)管理者缺乏科學(xué)合理的指導(dǎo)理念，導(dǎo)致其對(duì)國(guó)有資本的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整不夠充分。

四、國(guó)有企業(yè)改革的主要方向

國(guó)有企業(yè)改革的主要方向包括以下5個(gè)方面。

1.強(qiáng)化混合所有制改革，實(shí)現(xiàn)地位平等

國(guó)有經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占主導(dǎo)地位與市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用相結(jié)合是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的典型特征。混合所有制改革是兩者能夠有效結(jié)合的重要機(jī)制?；旌纤兄聘母锇▋蓚€(gè)層面：一是宏觀層面的混合所有制經(jīng)濟(jì)；二是微觀層面的混合所有制企業(yè)。1997 年黨的十五大首次提出混合所有制經(jīng)濟(jì)，其含義是在宏觀經(jīng)濟(jì)成分構(gòu)成中，積極發(fā)展民營(yíng)企業(yè)、集體控股企業(yè)以及外資企業(yè)等多元化經(jīng)濟(jì)主體。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，在宏觀層面和微觀層面積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。從宏觀層面來(lái)看，混合所有制改革依然是保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，大力發(fā)展其他所有制形式企業(yè)。從中微觀層面來(lái)看，在堅(jiān)持分類(lèi)改革的指導(dǎo)思想下，將民營(yíng)資本引入國(guó)有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中，實(shí)現(xiàn)不同資本之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。促使國(guó)有企業(yè)真正走向市場(chǎng)，成為平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，提升資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率、增強(qiáng)創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)放大國(guó)有資本功能、提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的目的。

2.完善稅收體系改革，實(shí)現(xiàn)稅收中立

稅收中立是競(jìng)爭(zhēng)中立的子系統(tǒng)，即同一市場(chǎng)中的企業(yè)不因稅收待遇差異而造成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)。然而，稅收減免條款往往比較隱蔽，要真正落實(shí)到制度上，需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的改革過(guò)程。一些國(guó)家會(huì)采用直接稅和間接稅代替補(bǔ)償制度，例如，歐盟增值稅指令規(guī)定，如果某些稅收政策可能對(duì)國(guó)有企業(yè)有利，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)該考慮將相同的待遇擴(kuò)展到私營(yíng)企業(yè)。有的學(xué)者明確提出，可以效仿澳大利亞的做法，建立等效稅收機(jī)制。在具體實(shí)施方面，OECD發(fā)布的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具原則中針對(duì)稅收中立列出了問(wèn)題清單：一是國(guó)有企業(yè)職能是否能明確劃分；二是國(guó)有企業(yè)的商業(yè)性職能與公益性職能能否獨(dú)立核算運(yùn)營(yíng)成本；三是國(guó)有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)是否獲得與可比較企業(yè)相似的回報(bào)率；四是國(guó)有企業(yè)是否得到了某種稅收減免或接受監(jiān)管時(shí)的豁免；五是國(guó)有企業(yè)是否獲取了及時(shí)、全面的稅收信息。從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)有企業(yè)享有稅收優(yōu)惠政策的情況依然存在，從而導(dǎo)致資源配置不合理，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

3.深化金融體系改革，實(shí)現(xiàn)融資中立

融資中立指國(guó)有企業(yè)在債務(wù)或股權(quán)融資時(shí)，不應(yīng)享有對(duì)民營(yíng)企業(yè)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的融資政策。然而，從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)這一中立原則比較困難。由于國(guó)有企業(yè)在融資過(guò)程中享有政府提供的顯性擔(dān)保或隱性擔(dān)保，從而被認(rèn)定為違約風(fēng)險(xiǎn)較低，更容易獲得融資。因此，政府部門(mén)應(yīng)該采取有效措施，深化金融體系改革。第一，通過(guò)實(shí)施差別化的貨幣政策、加大直接融資支持力度、提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力等政策，提升對(duì)民營(yíng)企業(yè)金融服務(wù)的有效性。第二，從信息服務(wù)平臺(tái)、增信體系、股權(quán)融資平臺(tái)等方面強(qiáng)化融資服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，破解民營(yíng)企業(yè)在融資過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)與信用不充分問(wèn)題。第三，通過(guò)完善商業(yè)銀行體系的績(jī)效考核與激勵(lì)機(jī)制，疏通民營(yíng)企業(yè)融資堵點(diǎn)。第四，從風(fēng)險(xiǎn)救助、債務(wù)清償、政策實(shí)施監(jiān)督等機(jī)制方面，化解民營(yíng)企業(yè)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，還需要繼續(xù)深化金融改革，完善金融服務(wù)體系，發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，構(gòu)建多層次金融服務(wù)體系，有序推動(dòng)金融體系開(kāi)放。

4.推進(jìn)會(huì)計(jì)制度改革，實(shí)現(xiàn)分賬管理

傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)是具有公益性與商業(yè)性雙重職能的特殊經(jīng)濟(jì)組織，分類(lèi)改革的目的在于區(qū)分國(guó)有企業(yè)的類(lèi)型，將公益性職能剝離商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)。然而，在很多情況下，國(guó)有企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)兼具商業(yè)性和公益性。公益型業(yè)務(wù)旨在代替政府承擔(dān)一定的社會(huì)服務(wù)職能，具有一定的正外部性，導(dǎo)致企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)較重，應(yīng)當(dāng)享受一定的財(cái)稅補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠。但如果國(guó)有企業(yè)的商業(yè)性活動(dòng)和公益性活動(dòng)共同分擔(dān)成本，那么將會(huì)導(dǎo)致商業(yè)活動(dòng)的成本低于實(shí)際水平，從而給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)不合理的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。面對(duì)這種情況，許多國(guó)家采取的措施是要求國(guó)有企業(yè)將商業(yè)活動(dòng)和非商業(yè)活動(dòng)的賬目分開(kāi)設(shè)立。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織先后發(fā)布了一系列政府服務(wù)外包和成本核算指引，要求分擔(dān)的成本既應(yīng)包括所有共同承擔(dān)的財(cái)務(wù)（管理費(fèi)用）及非財(cái)務(wù)成本（資本貶值等），還應(yīng)包括職工安置費(fèi)用、工資福利及養(yǎng)老金。在具體運(yùn)作方面，一是要確保政府與企業(yè)之間的資金往來(lái)賬目透明。二是要確保政府的優(yōu)惠政策與扶持資金投入特定的公益性活動(dòng)。