◎ 羅宗毅 全國政協(xié)委員、原中央黨校教育長

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會提出、十九大進一步明確的我國全面深化改革的總目標(biāo)，是我國社會主義制度的自我完善和黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)型升級。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是推進國家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實施者，是領(lǐng)導(dǎo)人民進行國家治理的核心力量。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，必須貫徹到國家治理的各個層面、各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮黨在國家治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

發(fā)揮黨在國家治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，需要在思想理論上弄清楚為什么要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、誰來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)什么以及如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等幾個問題，這些問題關(guān)系黨在國家治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)作用、領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容等諸多方面。我想從系統(tǒng)論角度對這些問題談點個人粗淺的認識。

一、為什么要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

國家治理是一項涉及多主體、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，需要各相關(guān)主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各司其職、相互配合、協(xié)同推進，以確保國家治理堅持正確方向、形成治理合力。

在現(xiàn)代國家組織結(jié)構(gòu)中，專業(yè)化分工把各類組織整體分割為相互分離的專業(yè)化部門，每個部門的工作目標(biāo)、工作職責(zé)、工作重點、權(quán)力劃分各不相同。針對同一個公共問題，各部門有著不同的價值觀和行為取向，難免出現(xiàn)推諉扯皮、“分工而不合作”現(xiàn)象，導(dǎo)致治理效率低下。這種治理分權(quán)化、部門化、碎片化的問題，過去在政府部門之間多有發(fā)生，通常由政府出面協(xié)調(diào)解決。

隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，我國正在逐漸改變過去那種政府包攬一切、管理一切的全能政府模式。國家治理和社會治理主體由一元變多元，除了政府之外，公民、企業(yè)、民主黨派、社會組織等廣泛參與到國家治理的方方面面中來?！肮步?、共治、共享”，“法治、徳治、自治”正成為當(dāng)下基層社會治理的普遍形式。在治理主體多元化的情況下，如果不加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，沒有黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就沒有民主基礎(chǔ)上的集中，形不成“最大公約數(shù)”的意見，必然導(dǎo)致莫衷一是，議而不決，決而不行的混亂局面。面對新形勢新問題，必須把黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)貫穿到國家治理和社會治理的各個方面，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動，促使各類治理主體提高能力和效率、增進協(xié)調(diào)和配合，增強國家治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，形成集成效應(yīng)，全面提高國家治理能力和治理水平。

二、誰來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

國家治理需要尋求合力，合力的形成要靠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。那么，誰是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主體呢？需要分事項、分層次具體分析。如前所述，有些治理事務(wù)本身就是政府職權(quán)范圍內(nèi)的事，需要政府各職能部門相互配合來完成，政府出面協(xié)調(diào)就可以了；有些事涉及人大、政協(xié)、法院、檢察機關(guān)甚至軍事領(lǐng)域，超越了政府職權(quán)范圍、就需要各級黨組織出面協(xié)調(diào)了。

例如，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，能在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的同時，充分發(fā)揮各民主黨派的力量，集中各民主黨派和各階層人士的智慧，同心協(xié)力推進中國特色社會主義偉大事業(yè)。中國共產(chǎn)黨對人大、政府、政協(xié)等各機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和支持，有利于集中各種力量，統(tǒng)一意志步調(diào)，協(xié)調(diào)各種資源，把黨和人民的意志和主張迅速轉(zhuǎn)化為國家的意志和法律，轉(zhuǎn)化為推動中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的強大合力。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本的是堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的“帥”，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。沒有黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就會出現(xiàn)群龍無首、各自為政、一盤散沙的局面。同時，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也必須強化各級黨組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全覆蓋、全貫穿的，要靠一級一級黨組織來實現(xiàn)，沒有各級黨組織堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)，黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就會淪為空話。

這次黨和國家機構(gòu)改革一個重要特點，就是貫穿了堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這一改革的政治主題。改革以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，著眼完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)，統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革，強化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，推動形成黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體系，確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實處。

三、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)什么

國家治理作為一個大系統(tǒng)，橫向看，有經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多個領(lǐng)域；縱向看，有中央、省、市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個層次。實施國家治理，必須全面分析和把握治理系統(tǒng)的現(xiàn)實狀況，包括國家大系統(tǒng)與各個領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)狀況、各個領(lǐng)域?qū)掖笙到y(tǒng)的影響狀況、各領(lǐng)域之間相互聯(lián)系和相互影響的狀況、各領(lǐng)域內(nèi)部要素之間的關(guān)聯(lián)狀況等，以便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的改革和各領(lǐng)域的治理，系統(tǒng)推進國家治理現(xiàn)代化。從系統(tǒng)分析的角度看，發(fā)揮黨在國家治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)力作用，應(yīng)主要著眼于以下幾個方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，即縱向協(xié)調(diào)、橫向協(xié)調(diào)、難點協(xié)調(diào)、源頭協(xié)調(diào)。

（一）做好上下層次間的縱向協(xié)調(diào)

系統(tǒng)原理告訴我們，系統(tǒng)中各個層次具有分層自主性。這種分層自主性常使各層次的目標(biāo)與系統(tǒng)總目標(biāo)發(fā)生偏離，但高層系統(tǒng)對低層系統(tǒng)具有影響力和調(diào)控力，能使低層系統(tǒng)產(chǎn)生高層系統(tǒng)所希望的目標(biāo)行為。

我國的國家結(jié)構(gòu)是單一制，從中央到地方形成自上而下的各級各類組織機構(gòu)。在上下各級各類組織機構(gòu)中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮如何，決定各層面系統(tǒng)治理的狀況。而在黨的組織系統(tǒng)中，下級服從上級、全黨服從中央是根本組織原則。這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從關(guān)系貫穿于從中央到地方各級，各級黨組織正是依托自上而下的目標(biāo)引領(lǐng)機制和組織協(xié)調(diào)機制，推動各層次間的目標(biāo)協(xié)同。十八大以來，黨中央提出統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)同推進“四個全面”戰(zhàn)略布局；反復(fù)強調(diào)各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要增強“四個意識”，就是為了更好的凝聚共識，樹立共同目標(biāo)追求。

（二）做好部門間的橫向協(xié)調(diào)

鑒于國家治理存在分權(quán)化、部門化、碎片化現(xiàn)象和多元主體參與治理的情況，為整合資源，提升國家治理效能，需要發(fā)揮黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，做好部門之間的橫向協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌配置資源、推動部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、形成治理合力。比如，為加強對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)對公權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，促進執(zhí)紀執(zhí)法貫通，推進紀律監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督協(xié)調(diào)銜接，推動黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有效貫通，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，深化紀檢監(jiān)察體制改革，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，使反腐敗工作決策指揮、資源力量整合、措施手段運用上更加協(xié)同高效，形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力。

（三）做好針對難點問題的綜合協(xié)調(diào)

國家治理和社會治理中不少事務(wù)需要多個部門齊抓共管，發(fā)揮合力。即使部門分工明確、邊界清晰，也需要相互間有效的銜接，才能達到治理效果。當(dāng)面對跨界復(fù)雜的公共事務(wù)問題時，治理部門可能因為治理權(quán)限問題產(chǎn)生部門沖突，或者在部門利益驅(qū)動下爭著管；或者因為部門利益小治理難度高而相互推諉，導(dǎo)致無人管，這種部門碎片化模式在治理實踐中經(jīng)常陷入“邊界沖突”，導(dǎo)致治理失靈。解決這類治理沖突、打通治理堵點、消除治理空白點，需要各級黨組織或政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（四）做好結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能協(xié)調(diào)，構(gòu)建協(xié)同治理長效機制

機構(gòu)設(shè)置不合理、職能配置不恰當(dāng)，各個治理主體部門存在職能模糊、交叉、重疊、空白的地方，是導(dǎo)致治理效能不高的重要根源。需要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從源頭著手，深化黨和國家機構(gòu)改革，優(yōu)化配置部門機構(gòu)，對各部門的職能、職責(zé)進行科學(xué)的界定，明確部門治理責(zé)任，促使各類國家機關(guān)提高能力和效率、增進協(xié)調(diào)和配合，防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴重的現(xiàn)象。

四、怎樣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

明確堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并不意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)可以對國家機關(guān)和公共事務(wù)直接加以干預(yù)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要內(nèi)容可以概述為：通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，確保國家治理和社會發(fā)展不脫離社會主義的前進方向。

（一）通過發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

政治領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨針對不同時期革命建設(shè)改革的目標(biāo)任務(wù)，制定和貫徹黨的路線、方針和政策，保證黨的事業(yè)、國家的發(fā)展始終沿著正確的方向前進。發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力主要體現(xiàn)在“四個善于”上，即善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志；善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員；善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)；善于運用民主集中制原則維護黨和國家權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一。

（二）通過發(fā)揮黨的思想引領(lǐng)力來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，即堅持用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨、教育人民，鞏固全黨全國各族人民團結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。通過形式多樣的宣傳工作、輿論引導(dǎo)工作、思想政治工作，廣泛深入宣傳黨的理論和路線方針政策，把黨的重大工作部署落實到基層，把黨的主張變成全黨全國人民的自覺行動，形成統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動的強大合力。

（三）通過發(fā)揮黨的群眾組織力來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

黨是國家治理主體的領(lǐng)導(dǎo)核心和主導(dǎo)力量，人民群眾是國家治理的主體。要堅持以人民為中心的理念，堅持群眾在基層社會治理中的主體地位，健全完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居民自治機制、民主協(xié)商機制，以開放性架構(gòu)吸納各方力量參與社會治理，同時發(fā)揮黨組織在群眾自治中的價值引領(lǐng)、組織動員、支持服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，引導(dǎo)動員群眾依靠自己的力量創(chuàng)造自己的幸福生活。

（四）通過發(fā)揮黨的社會號召力來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

對于政黨而言，社會號召力是指政黨對于全社會的影響能力、凝聚能力、動員能力、引領(lǐng)能力。在社會思想多樣化、利益多元化、就業(yè)方式和生活方式多樣化現(xiàn)實情況下，發(fā)揮黨的社會號召力，就是要做好組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾工作，把廣大群眾緊緊團結(jié)在黨組織周圍，組織引領(lǐng)群眾聽黨話、跟黨走；動員不同的社會群體、階層和力量圍繞黨所倡導(dǎo)的價值理念、政治目標(biāo)和社會愿景團結(jié)起來并付諸行動，形成奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的磅礴力量。