劉海波，朱麗娜

（1.鐵道警察學院 馬克思主義教研部，河南 鄭州 450053；2.中共貴州省委黨校中共黨史教研部，貴州 貴陽 550000）

在中國近代警政創(chuàng)辦過程中，為補充陸上警察巡查之不足，進而成立了專門維護水域治安的水上警察。水上警察在清末文獻中也稱“水上巡警”“水面巡警”“水面警察”“水巡”等。清末水上警察初創(chuàng)之時，情況紛雜，囿于諸多歷史原因，各省水警組織情形不盡相同。本文擬利用清末的官方文書、報刊資料等，系統(tǒng)考察清末水上警察從無到有的歷史進程。

一、水上警察創(chuàng)辦前后的水域治安

中國地域遼闊，既有綿長的海岸線，又有發(fā)達的內(nèi)陸水系，兼有水面遼闊的湖泊，獨特的地理環(huán)境造就了不同于陸地社會的水域社會，這也成為中國傳統(tǒng)中原王朝治理的難點之一。學者在研究宋代至清代兩湖地區(qū)漁稅問題時便已洞察到打漁作業(yè)的需要，外加水路交通四通八達，造就了漁民生產(chǎn)與生活具有較強的流動性，從國家治理的角度講，如何對之實施有效的控制成為依托于土地的傳統(tǒng)王朝不時面臨的統(tǒng)治難題。當然，活躍于水面之上的不僅是漁民，還有船戶、商旅，乃至江湖盜賊［1］。從水域治安的角度來說，面對具有較強流動性的水域社會，如何建立行之有效的力量以維持水域穩(wěn)定也為統(tǒng)治階層所注重。中國水系發(fā)達之處莫過于長江中下游的兩湖、江浙地區(qū)，其水域根據(jù)自然條件基本可以分為內(nèi)洋、外海、江河、湖泊。梳理以上地區(qū)的相關(guān)史料以及既有研究成果，大概可以管窺統(tǒng)治階層對水域安全的管理情況。

（一）內(nèi)洋、外?！夂Ｋ畮?/h3>

清代前期，官府將接近大陸海岸和島岸的海域劃分成三個部分：一是內(nèi)洋，這部分海域由于靠近大陸海岸或島岸，以一些小島為標志，由沿岸州縣和水師官兵共同管轄；二是大洋、深水洋或黑水洋，這部分海域無邊無際，類似于現(xiàn)代的公海；三是介于二者之間的一條洋面，清人稱其為外洋，這部分海域通常以距離中國海岸、島岸最遠的島礁為標志，由于超出了文官的管轄能力，主要委派水師官兵來巡閱會哨［2］。根據(jù)道光二十三年（1843）十二月諭旨，水師每歲出洋巡緝時，須具奏一次，待出洋往返事畢，即將洋面情形據(jù)實具奏，這一傳統(tǒng)一直延續(xù)到清末［3］。

（二）江河、湖泊——內(nèi)河水師

在江浙一帶，濱江臨海地方甚多，為維持水域治安亦設(shè)有水師。如江蘇靖江，“三面環(huán)江，地稱險要，江陰對渡不過數(shù)里，是為長江五省咽喉，裹下河十三州縣門戶”“國朝改設(shè)城守營專管陸路，設(shè)水師營專管水路，責成始?！保?］。太平天國運動爆發(fā)后，清廷在江南一帶的軍事體系遭到毀滅性打擊。如江蘇省垣蘇州，其兵制在太平天國運動中“營伍散失”“堆汛全廢”，而后因時制宜，重建軍制，其中便設(shè)有太湖左營、太湖右營，分駐汛地，并配有一定數(shù)量船只［5］。太湖界連江浙，因水程遼闊，港汊紛歧，容易成為梟匪出沒之地，光緒末年匪徒“往往聚集匪船數(shù)十艘，四出搶劫，日前且出有攔截內(nèi)河商輪重案，每遇官兵追剿，即行竄入太湖”，官軍難以制勝［6］。

在清末水警創(chuàng)辦之前后，清廷地方當局并未放棄對舊有水師的改造。光緒三十四年（1908）七月江蘇巡撫奏請改編江蘇飛劃水師，飛劃水師本是“專為剿辦梟匪而設(shè)”，但“原定之薪餉數(shù)極微薄，無以鼓勵士氣，猝遇匪警安能責其效死前驅(qū)”“章制紊亂，一軍之中營與營不同，一營之中哨與哨又異，槍炮則種類不一，服裝則式樣各別，既足以淆人聽聞，尤不便于稽核”［7］。而后按照陸軍章制，改編為五營，“計五營弁兵軍佐共一千三百二十三名，較諸舊額裁去五分之一”［8］。宣統(tǒng)元年（1909），因太湖水師“原編營制船只弁勇數(shù)目各有不同，殊非整肅營伍之道”，江蘇巡撫陳啟泰奏請將太湖水師改編營制，仿照江蘇飛劃水師改編辦法，亦改編為五營［9］。

（三）長江水師

長江界連五省，地段綿長，處處沖要，同治年間清廷組建長江水師，以穩(wěn)江防。長江水師按照綠營建制，在江面劃分汛地，分段巡緝江面，查拿走私，緝捕盜賊，保護商旅，擔負長江治安之責。至清末，隨著社會治安環(huán)境的惡化及革命黨人的頻繁活動，長江防務(wù)為清廷所重視。長江水師是擇要駐扎，須與沿江各省地方互為表里、聯(lián)絡(luò)一氣，進而補助沿江州縣防營之不足。但相沿日久，至光緒后期，“私梟、會匪黨羽滋多，內(nèi)河則港汊分歧，長江則地方寥闊”，稽查難周［10］。光緒三十三年（1907）長江巡緝隊成立，由長江水師提督程文炳訂立章程，并咨行江、皖、贛、湘、鄂各督撫查照，將長江巡緝隊分為六段，分段巡緝［11］，并招募目兵，“營官則一月一巡，哨弁兵目則分班日夜輪巡”［12］。

綜上而言，外海水師、內(nèi)河水師、長江水師共同構(gòu)成了清廷維持水域安全的主體武裝力量，都擔負著保衛(wèi)國家主權(quán)、巡邏海洋、緝拿海盜、維護海上治安、查禁走私越境、救助海難和漁業(yè)管理等職能。但需指出的是，清朝水師是軍警不分的近海武裝力量，隨著近代警政的創(chuàng)辦，軍警職責開始慢慢趨于分開，水師的軍隊特征及駐防體制等等都不再適合水域治安的要求，而其也未能完成從水師到現(xiàn)代海軍的過渡，最終只能接受進一步的改造，民國初年水師大規(guī)模改編為水警就是此種體現(xiàn)。

二、清末水警創(chuàng)辦的歷史動因

在清末水警創(chuàng)辦之前后，江蘇等省對舊有水師多加整頓，意在提升水師戰(zhàn)力，繼續(xù)發(fā)揮巡緝水面的作用。但是清末軍隊腐敗，積重難返，多數(shù)省份的水師早已名不副實，難以全部徹底革新。光緒三十三年（1907）趙爾巽任湖廣總督后，曾言“國家養(yǎng)兵，原以為民”“所有湖北地方水陸防營，迭經(jīng)委員密訪暗查，據(jù)稱各營勇丁率多疲弱，不足額數(shù)，平日并不操演”“水師巡船多未按章修理，漏舟自橫于野渡，破鼓絕響于中宵，腐敗情形難以悉數(shù)”“積習相沿，殆非一日”［13］。

水師所具有的警察職能及各種積弊，成為時人提議將水師改編為水警的原始動力。民政部警政司行走郎中張仁增指出“我國于江海水而有巡洋水師，實對外海軍之義，寓有水上警察行為”，故“擬請改巡洋水師為水上警察”［14］。但是水師改為水警亦存在不少體制與職能上的障礙。

首先，水師并不能完全發(fā)揮維持水上治安的作用。如四川總督趙爾巽在札飭設(shè)立川江水道巡警文中指出：“從前雖有水師、水保甲等巡防水道，大半自樹旗幟，或偏顧一隅，或兵力單薄，錯雜紛糅，殊難得力。若非統(tǒng)籌編制，寓水師于巡警之中，無以受脈絡(luò)靈通、臂指相使之效?！保?5］湖北“荊襄水師各營，其分布要隘，實與水上警察之性質(zhì)無異。但每一鎮(zhèn)市不過分駐師船一二艘，故實能得其保護之力甚少”［16］。清末有人指出：“沿江沿海各有水師，分布要隘，前此改用師船專管水上巡查事，其性質(zhì)實與水上警察無異，而不知其管轄之區(qū)域雖大，范圍之職務(wù)甚小，以致保護之效力不克實行，遂成虛設(shè)。較諸日本東京之水上警察署，其派出所以船之駐在地，各于水面劃定界限，以分管轄者詳簡?！保?7］在時人看來，水師所擔負的水上治安職能與警察無異，但是因為水師星羅棋布、兵力有限，并不能形成有效的水上治安網(wǎng)絡(luò)。

其次，從管理體制上來說，水師屬于舊式軍隊，先后隸屬于陸軍部、海軍部，而警察事務(wù)由民政部主管，如何將水師完全改為水警，存在制度上的障礙。如宣統(tǒng)二年（1910）兩江總督張人駿奏稱：“金陵巡警水師舢板二十艘，名為巡警，而分段駐扎，防守居多?！薄耙陨蟽身楆犖榫c巡警性質(zhì)相近，擬請改歸民政部管轄，期于名實相符?！保?8］但此事并無后文。宣統(tǒng)三年（1911）春，湖廣總督擬將湖北荊襄水路巡防隊（由荊襄水師改編而來）改編為陸軍，但因陸軍部以為此舉并不符合定章，應全部裁撤。而后，經(jīng)與巡警道及督練公所人員商議提出，“以軍隊所以御外患，警察所以防內(nèi)亂。華襄一帶實匪徒出沒之區(qū)，若一旦防營盡撤，又無水警以維持之，其為患何堪。設(shè)想爰決議將該七營水師均改為水上巡警”，并咨請民政部酌核［19］。之后，督練公所回文稱，“按部章水師一項，應隸海軍處節(jié)制，警察則應隸民政部節(jié)制，今以水師改警察，其權(quán)限應劃歸何處，詳考貴章并未聲明”，“水陸警察原須聯(lián)絡(luò)一氣，乃足以維秩序而保公安，權(quán)限不明，倘遇有毗連水陸事宜”，難免產(chǎn)生沖突［20］。荊襄水師改編巡警難以突破體制上的障礙，即軍隊隸屬于陸軍部，警察事務(wù)統(tǒng)歸民政部管轄，兩者難以做到事權(quán)上的劃一。需指出的是，地方督撫在清末警政創(chuàng)辦中發(fā)揮著重要作用，個別省份便試圖打破這種障礙，嘗試將原有水師改為巡警，但是在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實行則極有難度。

中國地廣人多，水系發(fā)達，僅有陸上警察則不能完全維護百姓之安全，陸上警察完備時必須兼設(shè)水上警察，“以收使臂使指之效，水陸相倚兼營并進，始足以保治安而防危險，不致偏重一途”。1907年民政部善耆籌議請旨飭令各省添設(shè)水上警察［21］。1908 年民政部“以近日長江一帶梟票各匪乘機蠢動，輪船往來迅捷，不易稽查，非設(shè)水上警察不足以遏亂萌而資緝捕”［22］，進而“通飭各省迅即籌辦水上警察，以保洋面內(nèi)地船只、往來商旅之資財，并謂陸路巡警與水上巡警相輔為用，有陸巡警而無水巡警，殊與地方治安多留缺憾”［23］。

在具體實踐中，地方督撫也認識到創(chuàng)辦水上警察對于維持水陸治安的重要性。如四川總督在批文中指出：“盜匪窟穴雖在陸地，而實以水道為竄逸之路，歷觀川省盜案，往往此拿彼竄，一經(jīng)附船遠飏，遂至無從查緝，難于破獲。而攔江截搶客貨之事，尤時有所聞。設(shè)立水警所以扼防要害，遏絕盜源，與陸警相輔為事，為商民所贊成?！薄按ㄊ〗讨h，伏莽之多，情勢正與相同，故不憚深思遠慮，為分區(qū)置警之謀，作長治久安之策?！保?4］

清末創(chuàng)辦水上警察，是希冀其可與陸路警察共同維持水陸治安，形成水陸一體的安全網(wǎng)絡(luò)。清末雖有人提議將水師改為水警，但因體制與職責上的障礙，并不能完全推行。各省只得變更辦法，因地制宜，興辦水警。

三、清末水警的創(chuàng)辦及其職能

（一）清末水警的創(chuàng)辦情況

清末水警尚處于發(fā)展的初級階段，中央無統(tǒng)一規(guī)劃，籌設(shè)水警事宜即全操控于各省督撫或地方政府之手。清末籌劃創(chuàng)辦水警的省份有安徽、浙江、江蘇、湖北、湖南、四川、廣東、江西、山東等，尤以四川、浙江、湖南三省水警規(guī)制最為完善。因各省或各地方政治、經(jīng)濟、地理情況之不同，水警的創(chuàng)辦大致有以下幾種情形：

一是由各省督撫委派專人辦理，水警管理體制具有一定的獨立性，其經(jīng)費有較好保障，以四川、湖南兩省最具代表性。宣統(tǒng)元年（1909）七月川督趙爾巽特札飭裁并水師兩營，擬開辦川江干河水道巡警，并委王寅伯為總辦。川江水道巡警開辦之初，因“用人籌款事務(wù)紛繁”，作為全省警務(wù)統(tǒng)轄機構(gòu)的巡警道駐扎省垣，“職守非輕”，故只能遴委專辦大員辦理水警，且遇事仍須會商巡警道酌辦［24］。這在事權(quán)上就使得水警具有一定的獨立性，有關(guān)警務(wù)之事只需與巡警道會商，而非受其專管。在經(jīng)費上，開辦及常年經(jīng)費應先就既有船捐及水師營餉、水保甲、水警察各費逐款清提應用，暫不另籌新款［15］。同年十一月預備完竣，共設(shè)員兵一千數(shù)百名，“置船一百九十余支，復于舊有釐餉外增籌?？钊f數(shù)千兩之多”［25］。長江流經(jīng)四川省內(nèi)水道綿長，界連數(shù)屬，沿河村鎮(zhèn)并非全數(shù)設(shè)有巡警，故十分有必要設(shè)置川江水道巡警，分區(qū)巡緝。與四川情況類似的是湖南，光緒三十三年（1907）湖南巡撫岑春蓂擬在湘江沿線的湘潭、醴陵等縣開辦水上警務(wù)，并撥給官款二萬兩［26］。岑春蓂委派熊從龍為總辦，先在湘潭縣設(shè)立總局［27］。水警開辦后，常年經(jīng)費由抽取船捐而來，但不敷尚巨，只得加抽湘漢小輪船捐及往來商販竹木魚等項捐款［28］。川江、湘江是川、湘兩省的水上交通要道，此特殊情形促使地方督撫以水道流域為中心，創(chuàng)辦一支相對獨立的水警隊伍。

隨著警政的普及與發(fā)展，這種具有一定獨立性的水警管理體制也會發(fā)生變化，經(jīng)過一定時間會逐漸融于地方警政，并趨于統(tǒng)一。川江水道巡警創(chuàng)辦之初，在重慶設(shè)立公所，后歸并巡警道專管，改稱“綜理所”。宣統(tǒng)三年（1911）巡警道定于在警務(wù)公所暫設(shè)水警處，札調(diào)川江水道巡警正副提調(diào)、文案、會計來省，以便就近督率，改綜理所為稽查處，以備提調(diào)巡查駐扎，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警成立，即劃歸地方官辦理，水警處亦歸并各科，以示劃一［29］。

二是由地方官府自行籌辦。如宣統(tǒng)元年（1909）上海閘北巡警總局開辦水上警察，分南北兩段，水巡隊官、巡弁、巡記、巡長由總局遴選海軍水師各學堂畢業(yè)學員派充，司機、舵工由總局遴選諳習機器、駕駛之人派充，另招募水巡三十二名［30］。宣統(tǒng)二年（1910）宜昌開辦水警，宜昌為川楚通衢，匪徒最易混跡，經(jīng)官商籌定經(jīng)費，購買巡船多艘，設(shè)立水警專局，并在平善壩、竹林子兩處設(shè)上下兩哨，以資查緝［31］。

三是嘗試將舊有水師改編為水警，如安徽在光緒三十二年（1906）至光緒三十三年（1907）間，擬將舊有水師改為四營，南北各二營，稱水師巡警隊［32］。宣統(tǒng)三年（1911）間，江西巡警道擬將水師各軍大加淘汰，改編為水面巡警，但未能實現(xiàn)［33］。

四是因經(jīng)費緊張，雖有規(guī)劃但遲遲未能創(chuàng)辦水警。創(chuàng)辦水警需要購置輪船等裝備，所需經(jīng)費巨大，地方政府財政困難，難以提供足夠支持。光緒三十四年（1908）湖北巡警道馮少竹以水上警察為濱江臨海要圖，武漢內(nèi)河外江船只鱗集，匪徒易于出沒，擬從武漢警局經(jīng)費項下提款若干，于武漢江河水面設(shè)置水警，按時梭巡查察［34］。但因湖北省財政奇絀，舉辦新政開支浩繁，無從撥付此款，擬暫緩辦［35］。

清末警政初創(chuàng)，各省之間及省內(nèi)各地方發(fā)展不平衡，警政多是在省城、商埠等重點地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，并不能形成遍布全國城市及村鎮(zhèn)的完整體系，各地水警都是在這樣的歷史背景下艱難創(chuàng)辦，所以其籌辦、創(chuàng)辦過程，呈現(xiàn)出一定的多元性、差異性。

（二）清末水警的職能

對水域治安的維持與治理一直是傳統(tǒng)王朝政府面臨的問題，例如明朝官府便已認識到，水上統(tǒng)治秩序的惡化與江湖港汊通達而易于藏匿，以及商品經(jīng)濟的發(fā)展等諸多方面息息相關(guān)。較強的流動性是水域社會運行的內(nèi)在根本邏輯之一，以土地為藍本制定各項制度來進行水域的管理，與水域世界的內(nèi)在運行邏輯不相契合。清末近代警政創(chuàng)辦之際，江河湖面奸宄混跡，劫掠難防，水警即專為維持水域治安而設(shè)。水域與陸地之情況大有不同，故水警職能之發(fā)揮有賴于以下兩點：

一是水警分區(qū)與船制。水警管轄之水域，或水道綿長，或河面寬闊，或港汊分歧，為塑造有效的治安體系，多是將該水域分區(qū)或分段管理，并配備一定數(shù)量的船只、巡警等，按時梭巡查察，以達到維持治安之目的。如光緒二十九年（1903）武昌擬創(chuàng)辦水上警察，籌設(shè)二局，每一局設(shè)飛劃四只，舢板一只，座船一只，水勇二十四名，文武各一員，分晝夜六班，每班以兩劃出巡，以四點鐘為限，周歷所管水叚，梭巡不輟［36］。廣州內(nèi)河水面巡警即分為東、西、南、中四局，以海珠炮臺為中路總局，東路分局在東嶺水面，其界域巡至鴨墩關(guān)為止，南路分局設(shè)在綏定臺，即以該炮臺為梭巡止界，西路分局設(shè)在黃沙水面，以黃沙車站頭及石圍塘等地為止界，共分四大段，設(shè)小火輪船四艘，每段一艘，洋式舢板二十四艘，每段六艘，共有巡兵168名［37］。光緒三十三年（1907）重慶府江北廳“所轄內(nèi)外江區(qū)域，計里綿長，界連數(shù)屬，奸宄混跡，劫掠難防，自非辦理水道警察不足以資巡緝而衛(wèi)行旅”。江北廳官員便提議分別地段，設(shè)置水警局［38］。

二是水警職責的明確。清末各省在創(chuàng)辦水警之初，其目的在于緝捕盜匪，保護商旅，緝拿革命黨人等。宣統(tǒng)元年（1909）民政部通咨各省設(shè)立水面警察，核定水警最重要的職守共有八端：一是保護行船遇盜之害；二是救護行船遇風之險；三是安設(shè)險礁燈塔；四是稽查船戶良莠；五是保衛(wèi)行旅平安；六是開濬湖河淤淺；七是巡緝水面盜賊；八是編訂船只號數(shù)［39］。這是民政部對水警職能的概括性指導意見。隨著各省水警相繼創(chuàng)辦，水警職責趨于細化。如《浙江籌辦內(nèi)河水路巡警章程》①參見《浙江籌辦內(nèi)河水路巡警章程》，《浙江官報》，1910 年第2 卷第49 期，宣統(tǒng)二年十一月十五日?！墩憬賵蟆罚?911 年第3 卷第36期，宣統(tǒng)三年閏六月十五日）刊有《籌辦內(nèi)河水道巡警章程》，內(nèi)容與前者一致，僅是將“水路巡警”改為“水道巡警”。其文末云，“宣統(tǒng)元年正月初九日詳奉批準施行”。即對水警職能做了更明確的劃分，其規(guī)定如下：一、編查船只；二、稽查船舶旅客；三、檢查船舶瘟疫；四、訪緝沿河匪盜；五、救護水上難民；六、調(diào)查沿河居民戶口；七、查禁私運軍火及販賣違禁物、漏捐貨物船舶；八、籌擬防護河流潰決；九、淺水險窄之處點燈標識；十、禁止河流投放死畜穢物；十一、禁止船中賭博及賣淫；十二、禁止船舶裝載過量；十三、禁止船中私開煙燈；十四、禁止船戶婪索船價；十五、禁止船舶爭越擁擠；十六、禁止舟筏停泊不當；十七、禁止其他普通巡警職務(wù)范圍以內(nèi)各事項［40］。

可見，對水警職能的細化主要是集中于水面巡緝、查察船舶、維持水上秩序等方面。

在水警與水師的權(quán)責劃分方面，民政部認為水警可與水師相聯(lián)絡(luò)，“俾得巡察周密，以期消患于未萌”［22］。《浙江籌辦內(nèi)河水路巡警章程》規(guī)定，水面巡警因稽查探訪各事項與水師有關(guān)系時，兩者當互相協(xié)同辦理，但水警認為應守秘密時，水師不得干涉。水警若偵知盜匪所在，報知水師時，水師應立即派隊往捕，水師若依賴水巡為眼線時亦應如此。水警對于應行職務(wù)，若需登水師船舶時，水師不得攔阻。如果是非機密事件，應預先通告，然后登船。水師士卒若于水上有不法行為時，水警應即刻報知該水師長官查辦，不得直接逮捕。水師亦無直接逮捕水警之權(quán)。

清末水警的創(chuàng)建，在一定程度上改善了水域治安狀況。以四川川江水道巡警為例，其“締造之初，成效未著，局外者或不免多所疑議”。但“各處稟報沿江盜匪重案，經(jīng)水警偵緝破獲者，且時有所聞”［25］，打破了此前各方對設(shè)置水警的疑議。在具體的警務(wù)活動中，也可以看到水警發(fā)揮著查獲販賣人口［41］、救護行船［42］、疏通水道［43］的重要作用。

四、結(jié)語

清末水警的創(chuàng)辦是一系列歷史原因促成的，從其發(fā)展階段來說，此時的水警僅是處于初創(chuàng)期，各省創(chuàng)辦水警的情況體現(xiàn)出較大的差異性，更存在諸多難以突破的時空限制。

首先，清廷對創(chuàng)辦水警并無完整規(guī)劃，全賴各省自行辦理，因創(chuàng)設(shè)水警所需經(jīng)費浩大，清末各地水警規(guī)制不一，程度參差不齊，多數(shù)地方難以在短時間內(nèi)創(chuàng)辦一支裝備精良、人數(shù)可觀的水警隊伍，而個別省份甚至出現(xiàn)了水警被裁撤的危機。光緒三十三年（1907）有人提出，在廣東省河設(shè)立巡警本是為了綏靖河道，但是水警所管地段僅是在省城一帶，管轄界限太短，似乎對地方無甚益處，且每年耗費巨大，亟宜裁去水警，以節(jié)經(jīng)費。而且廣東復設(shè)水師，可以裁去水警，由水師改設(shè)緝捕輪船，認真梭巡，以收實效［44］。

其次，清末警政初興，各省創(chuàng)辦水警多是因地制宜，或由督撫委派專人辦理，或由地方政府自行籌辦。水警雖然設(shè)立，但如何處理其與整個警政制度的關(guān)系，卻令時人作難。如光緒三十四年（1908）浙江省警務(wù)處成立，管轄全省警務(wù)，此前設(shè)立的省城巡警總局、沿海水路巡警總局、內(nèi)河水路巡警局等統(tǒng)歸節(jié)制。警務(wù)處設(shè)有行政科，其下有水巡所［45］。同年冬，設(shè)杭嘉湖水巡總辦、寧紹等處水巡總辦，也受警務(wù)處節(jié)制［46］。宣統(tǒng)元年（1909）正月九日《浙江籌辦內(nèi)河水路巡警章程》批準施行，其規(guī)定浙江省內(nèi)凡江河流域各州縣皆須添設(shè)水路巡警，分布于沿岸各村鎮(zhèn)。水路巡警附屬于該管陸路巡警各局區(qū)，沿河重要村鎮(zhèn)特設(shè)水巡派出所，但仍歸該管局區(qū)官長管理。但實際情況并非如此，宣統(tǒng)二年（1910）浙江憲政編查館奏派員考察各省籌備憲政情形，指出“浙江水巡暨巡警學堂另派專員，不歸巡警道管理，亦蹈紛歧之弊”。浙江撫院“奉行憲政，無不力求改良，以期完備”，“所有浙省巡警學堂及水巡事宜即統(tǒng)歸該道（巡警道）辦理，以專責成。其現(xiàn)設(shè)水巡總辦暨巡警學堂監(jiān)督名稱應否取消，或仍存其名，分別權(quán)限，并由該道悉心妥議”［47］。可見，對水警管理體制的調(diào)整進行得并不順利。

概言之，清末警政創(chuàng)辦多元、管理紛雜，究其原因主要是清廷對警務(wù)新政規(guī)劃不足、辦法不明，各省督撫或地方官只能自行籌設(shè)，開辦方式也有官辦、官商合辦、官督紳辦等不同的形式，各地警局不僅名目不一，有警察局、警務(wù)局、巡警局等，其警務(wù)人員的來源也不盡相同，警官的設(shè)置及職責更是駁雜混亂。水警即創(chuàng)于斯時，既無完善的從中央到地方的警務(wù)管理體系，亦無系統(tǒng)的警務(wù)制度及警務(wù)運作體制，亟須建立上下有序、制度規(guī)范的警務(wù)體制。