姚尚建

（華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海201620）

一、研究的緣起：中國城市治理的緊急狀態(tài)

“意外事件有時會在一切社會里產(chǎn)生，無論這些社會是怎樣組成的”［1］。 2019 年底到2020年春，一次始料未及的突發(fā)公共衛(wèi)生事件席卷全球。 城市作為人口的聚居區(qū)，因此成為公共衛(wèi)生突發(fā)事件的重災(zāi)區(qū)。 這次事件同樣嚴重挑戰(zhàn)了世界各國應(yīng)急管理體制與城市治理體制。 為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，從武漢開始，世界各國城市先后進入公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)，大大小小的城市先后進入緊急治理狀態(tài)，以工廠停工、學校停課等方式限制人口流動，減少損失。

在2003 年“非典”疫情暴發(fā)之后的第二年，中國相繼開始應(yīng)急管理預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急運行機制和應(yīng)急管理法制（即“一案三制”）建設(shè)，2007 年8 月，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布，標志著中國應(yīng)急管理的“一案三制”初步完成。 從管理類型看，中國應(yīng)急管理包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四類；從中央政府的管理主體看，通過國務(wù)院總值班室加掛應(yīng)急管理辦公室的形式以協(xié)調(diào)全國的應(yīng)急管理工作。 2018 年3 月，國家應(yīng)急管理部成立，標志著中國的應(yīng)急管理機關(guān)由協(xié)調(diào)機構(gòu)向?qū)嶓w機構(gòu)轉(zhuǎn)變，應(yīng)急管理部主要承擔安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類的應(yīng)急管理，而公共衛(wèi)生與社會安全類應(yīng)急管理仍然由國家衛(wèi)生和公共安全機關(guān)負責。 同時，從2003 年開始，中國城市化進程加快，2003 年中國城市人口占總?cè)丝诘谋壤秊?0．53%［2］，2019年，這一比例變?yōu)?0．60%［3］。 因此，從地方政府的角度看，應(yīng)急管理任務(wù)最終都將由地方政府尤其是城市行政機關(guān)加以完成。

2020 年1 月以來，突然暴發(fā)的公共衛(wèi)生事件打斷了中國人的日常生活秩序，也給下行的經(jīng)濟形勢蒙上了陰影，全球數(shù)以百萬計的確診病例，使“禁足”在家的人們悲傷之余，得以重新反思人類的生活習慣、科學精神和治理水平。 愛因斯坦曾指出：“幾乎所有人都不從事實去看理論，而是從理論去看事實。他們不能從曾經(jīng)接受的觀念之網(wǎng)中解脫出來，而只是在其中以一種奇異的方式跳來跳去?！保?］這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件也給學術(shù)界提供了反思治理理論和實踐的契機。 我們看到，在中國應(yīng)急管理體制已經(jīng)運行了13 年之際，在中國特大城市迅速擴張的歷史時期，在武漢、鄭州等城市通過資源配置的行政優(yōu)勢追求省會城市的首位度之際，在中國快速交通網(wǎng)絡(luò)空前發(fā)達之際，我們將如何直面眾多公共事件的潛在威脅；我們也看到，在這場突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對中，基于2003 年“非典”而構(gòu)建起來的中國應(yīng)急管理體系仍然暴露出權(quán)力運行、信息公開與責任模糊等結(jié)構(gòu)性問題。 基于這樣的思考，我們認為，在中國的城市治理中，由于緊急狀態(tài)對于城市經(jīng)濟社會乃至國家安全的巨大破壞性及其修復(fù)的緊迫性，在本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置中，無論是封城等緊急權(quán)力的使用，軍隊專業(yè)力量的緊急動員，還是政府對于企業(yè)特定醫(yī)用產(chǎn)品的直接接管，其權(quán)力運行的空間性與時間性均已經(jīng)突破中國既有應(yīng)急管理的基本經(jīng)驗與制度設(shè)計，因此使用“緊急治理”一詞更符合當前對于城市緊急狀態(tài)的認知與消解。

二、城市緊急治理中的信息反噬

2003 年12 月，全國人大常委會公布的十屆全國人大常委會立法規(guī)劃中包括緊急狀態(tài)法。2007 年8 月，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布，該法規(guī)定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”緊急狀態(tài)法變更為突發(fā)事件應(yīng)對法，既顯示了中國現(xiàn)有社會承受力的水平，也顯示出對中國風險治理的不同認知。 與此相應(yīng)的是，2003 年以來的快速交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和快速城市化，使中國形成了北京、上海、武漢等近20 座城區(qū)人口在500 萬以上的特大城市。 人口的超大規(guī)模聚集客觀上把社會治理壓縮在有限的地理空間內(nèi)，而社會治理也逐步演變?yōu)槌鞘兄卫砩踔潦翘卮蟪鞘兄卫怼?/p>

首先，城市緊急狀態(tài)的認知偏差與信息互動。政治社會是由各個不同的社會組織構(gòu)成的，事實上“富有條理的政治結(jié)構(gòu)存在于這樣一種社會環(huán)境中，那里有著無數(shù)大大小小的社團和機構(gòu)，自發(fā)或半自發(fā)的聯(lián)合體，以及全國性、地方性和城區(qū)性的集團，它們往往并不產(chǎn)生政治團體所關(guān)心的那種決定”［5］18。 特大城市治理無疑也遵循著這樣的判斷，人們對于城市政府的決定往往并不關(guān)心，但是人口的大規(guī)模聚集必然伴隨著信息的交織，當不同主體都關(guān)注城市政府的決定時，基于公共輿論的政治壓力隨之產(chǎn)生。 由于公共衛(wèi)生事件涉及每一個人的切身利益，信息的發(fā)布與傳播必然呈現(xiàn)多發(fā)狀態(tài)。 根據(jù)中國傳染病防治法，只有中央或地方政府有權(quán)發(fā)布信息，因此政府在恰當?shù)臅r間公布信息，是法定責任，也是公共信息互動的起點。

在這次罕見的全球公共衛(wèi)生事件中，世界各國的城市政府甚至軍隊醫(yī)療力量陸續(xù)參與救治。 在這一緊急狀態(tài)中，世界各國城市沒有切斷互聯(lián)網(wǎng)通訊，從而使這場公共衛(wèi)生事件的發(fā)展以非常飽滿和立體的悲劇性形態(tài)呈現(xiàn)在全球面前，同樣圍繞這一近年來罕見的公共衛(wèi)生事件的信息傳播日益復(fù)雜。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的官方與民間信息蕪雜的交織與傳播中，遵循著一條逐漸清晰的主線，即民間發(fā)布—官方辟謠—民間證實—官方發(fā)布—民間質(zhì)疑的過程。 信息的遲滯與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的蔓延催生了信息即時性的訴求，在回應(yīng)這一訴求中，世界各國的城市政府甚至中央政府先后召開新聞發(fā)布會，公共衛(wèi)生專家也普遍接受記者采訪，世界各國的科學家積極展開了技術(shù)合作，這些信息都及時披露在大眾面前，使民間信息與官方信息逐漸同步。 在中國，中央政府啟動了責任追究機制，嚴查地方信息瞞報現(xiàn)象。 2020 年1 月24 日，國務(wù)院辦公廳在“互聯(lián)網(wǎng)＋督察”平臺面向社會征集地方政府防控不力的信息，從而使民間信息繞開地方政府，并與中央政府迅速達成一致。 在這一過程中，一些官員被處分，從而使公共信息透明化程度加快。 官員與民眾關(guān)于冠狀病毒肺炎一些認知的偏差也逐漸得到了糾正。

其次，城市緊急治理中的信息公開與公共信任的危機。 在中國，2020 年的突發(fā)公共衛(wèi)生事件是在高度城市化的背景下，從特大城市武漢開始發(fā)生的，由于正值春節(jié)假期，突發(fā)公共衛(wèi)生事件隨著大量人口的移動從武漢蔓延至全國。 從公共信息傳播與公共信任的角度看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速傳播最終造成了公眾對于有些城市政府的信任危機。

在國家治理中，出于公共安全的需要，一些信息可能需要保密，并防止人們接近這樣的信息，因為“人們在接近他們所看到的事物時可能會產(chǎn)生誤解，同時，又沒有一個人能夠決定他們將如何誤解，除非他能決定他們到哪里去看和去看什么”［5］35。 但是哪些屬于秘密的信息則可能很難界定，在公共衛(wèi)生事件中，把人們拒之真相門外也顯得困難。 同時，從信息傳播的路徑看，信息傳播的超距性與復(fù)雜性使散亂的信息迅速再積聚，并整合成巨大的輿論壓力。 在這一信息傳播過程中，既伴隨著對某些公共部門信任的瓦解，也催生社會信任的重塑，如中國湖北省潛江市、浙江省溫州市乃至美國的新羅切爾市，都由于緊急治理的成效獲得普遍贊揚；在世界各國，奮戰(zhàn)在防控一線的醫(yī)護人員、警察、軍隊救援人員、普通愛心民眾、志愿者、卡口工作人員等都得到普遍支持。

再次，城市緊急治理中的信息反噬與信賴保護的破壞。 在自媒體時代，信息的公開伴隨著流量的狂歡，熱點事件與熱點人物往往集中大量的關(guān)注，在這一國家與社會的關(guān)系變遷中，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達使大大小小的個體連接起來，而一些國家的城市政府仍然維系著工業(yè)革命以來的科層體系。 從力量比例看，這種基于網(wǎng)絡(luò)的社會聯(lián)盟與基于科層制結(jié)構(gòu)的政府體系是不成比例的，一些地方的行政團隊還不能適應(yīng)這一結(jié)構(gòu)性變化。 在本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，有些城市政府由于對事件的前期認知不足而引發(fā)公眾的不滿，有些城市治理細節(jié)被迫全過程展示在民眾面前，有些城市政府在網(wǎng)絡(luò)社會面前進退失據(jù)。

同時，從權(quán)力控制與權(quán)利平衡的角度，信賴保護成為重要的行政法原則，“信賴保護的條件是：受益人信賴行政行為的存在，并且根據(jù)與撤銷的公共利益的權(quán)衡，其信賴值得保護”［6］。 但是在本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，這一原則被不斷地破壞。 有些城市的物資儲備與治理能力受到質(zhì)疑，一些國家公共部門的信任危機持續(xù)惡化。 在公共衛(wèi)生事件發(fā)展數(shù)日后，一些物資嚴重匱乏的城市醫(yī)院通過與社會供給方的結(jié)盟解決了物資保障問題，但這一結(jié)盟同時暴露了相對封閉狀態(tài)下一些政府部門緊急治理能力的不足。

三、城市緊急治理中的權(quán)力溢出

為了應(yīng)對本次突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，許多國家啟動了緊急狀態(tài)，地方政府也相應(yīng)啟動了城市緊急治理。 在公共輿論的聚光燈下，城市緊急治理既涉及行政權(quán)力的擴張，也涉及公民權(quán)利的克減。 在本輪全球性的城市緊急治理中，中央政府、地方政府、社區(qū)、中介組織、企業(yè)都席卷其中，統(tǒng)一國家的地方差異性、社區(qū)的自治性、企業(yè)的自主性都遭遇挑戰(zhàn)，而權(quán)力配置則深刻影響著城市緊急治理的效果。

首先，緊急治理的中央權(quán)力主體。 “緊急狀態(tài)無論在世界各國的憲法與法律上、實踐上還是學術(shù)研究上都是一個十分混亂的、難以準確界定的概念。”［7］實施緊急狀態(tài)是國家在權(quán)力運作遭遇重大危機時，為應(yīng)對非常態(tài)事件、恢復(fù)秩序所采用的重要手段。 在各國的憲法與法律制度中，緊急狀態(tài)不完全代替軍事狀態(tài)和戒嚴狀態(tài)，但是都規(guī)定在國家治理的緊急狀態(tài)中可使用緊急權(quán)力。 “對抗緊急狀態(tài)措施一個最重要的特征就是日常法律所確定的國家機關(guān)和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重心向國家機關(guān)傾斜，突出的表現(xiàn)就是國家機關(guān)享有緊急處置權(quán)，又稱為緊急權(quán)，與之相應(yīng)的就是公民權(quán)利的部分喪失，也稱緊急失權(quán)?！保?］

與戒嚴和軍事狀態(tài)相比，緊急狀態(tài)涉及的領(lǐng)域較為寬泛。 中國現(xiàn)行《憲法》第67 條第21 款規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)”?！稇椃ā返?0 條規(guī)定：“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定，宣布進入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令?！薄稇椃ā返?9 條第16 款規(guī)定：國務(wù)院“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)”。 因此，只有最高權(quán)力機關(guān)、國家元首、中央政府可以依法決定、宣布與實施緊急狀態(tài)并采用非常治理手段，地方機關(guān)則無權(quán)宣布緊急狀態(tài)。 中國《傳染病防治法》第20 條規(guī)定：“地方人民政府和疾病預(yù)防控制機構(gòu)接到國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預(yù)警后，應(yīng)當按照傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施?！币虼?，在國家治理體系中，在憲法及其部門法的規(guī)定中，中央行政機關(guān)主導(dǎo)著緊急治理。

其次，城市緊急治理中的權(quán)力運行。 建立在現(xiàn)代官僚制和傳統(tǒng)集權(quán)傳統(tǒng)上的中國政府體制，遵循著自上而下的權(quán)力邏輯，這種常態(tài)的治理結(jié)構(gòu)很難應(yīng)對緊急事件，行政緊急權(quán)力則應(yīng)運而生?！跋鄬σ话阈姓?quán)力，行政緊急權(quán)最顯著的特性是行政機關(guān)可以依據(jù)它中止在正常狀態(tài)下應(yīng)履行的憲法義務(wù)，克減公民的基本權(quán)利。 鑒于行政緊急權(quán)具有的功能和特性，在授予行政機關(guān)行政緊急權(quán)的同時，嚴格限制行政緊急權(quán)的行使成為憲法的一項重要內(nèi)容?！保?］因此，行政緊急權(quán)是行政權(quán)的一種，也是需要嚴格限制的一種權(quán)力。

為了規(guī)范行政緊急權(quán)，國家建立必要的任務(wù)性組織加以應(yīng)對。 中國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第8 條規(guī)定：“國務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對工作；根據(jù)實際需要，設(shè)立國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，負責突發(fā)事件應(yīng)對工作；必要時，國務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作?！?020 年1 月25 日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，該會議決定：黨中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院總理李克強任組長，黨中央向湖北等地區(qū)派出指導(dǎo)組，推動有關(guān)地方全面加強防控一線工作。 2020 年1 月23 日，武漢市宣布全市內(nèi)外交通封閉，這是中國近70 年來第一次對近千萬人口的城市進行封閉式管理，在世界城市史上也極為罕見。 這一緊急措施承認武漢市遭遇了巨大的公共衛(wèi)生災(zāi)難，武漢市決心付出巨大代價防止災(zāi)難蔓延。 武漢市周邊的鄂州市、仙桃市、潛江市、黃岡市、荊門市等相續(xù)效仿，切斷所有內(nèi)外交通通道。武漢等城市的封閉為世界公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對節(jié)約了寶貴的時間，也提供了城市緊急治理的具體經(jīng)驗。 在意大利、美國等西方國家，包括舊金山在內(nèi)的眾多城市也先后進入封閉狀態(tài)。

中國《傳染病防治法》第42 條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應(yīng)當立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；（二）停工、停業(yè)、停課；（三）封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；（四）控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽；（五）封閉可能造成傳染病擴散的場所?！庇捎谥袊敬畏忾]場所擴大到武漢市全境，因此這一副省級市的封城決定應(yīng)該是經(jīng)過上級政府批準而作出的。 國家衛(wèi)健委高級別專家組成員、中國工程院院士李蘭娟在接受記者采訪時也承認，“做這個決定國家也是非常慎重的”［10］。 也就是說，這次武漢封城決定同時來自中央政府的政策意圖。 在西方國家，這一決定作出的機關(guān)各有差異，美國一些城市的封城決定由州或城市政府作出。

再次，緊急治理過程中的權(quán)力溢出。 在中央政府發(fā)出預(yù)警之后，地方政府相繼動員起來。 在中國，由于國家沒有宣布緊急狀態(tài)，而本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展又極為迅速，2020 年1 月28 日，天津市宣布啟動戰(zhàn)時機制，以病區(qū)為單位建立500 個戰(zhàn)斗方陣，實行軍事化管理［11］。 湖北省十堰市張灣區(qū)2020 年2 月12 日晚發(fā)布的緊急通告顯示，為減少人員流動，避免長期消耗，根據(jù)《治安管理處罰法》《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)，張灣轄區(qū)緊急實施戰(zhàn)時管制［12］。 從后來的政策效果看，這一緊急措施有效地調(diào)動了資源，有助于迅速消除公共危機，但是地方政府宣布戰(zhàn)時機制事實上突破了《治安管理處罰法》《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律規(guī)范的規(guī)定，也突破了《憲法》的規(guī)定。

緊急狀態(tài)源自古羅馬共和時期的獨裁官制度（Dictatorship），這一制度強調(diào)絕對獨裁權(quán)力的暫時性特征［13］。 這一規(guī)定承認在突發(fā)事件中行政權(quán)擴張的正當性，但是也承認這一擴張存在時間邊界。在中國，武漢封城后，全國大多數(shù)的縣、鄉(xiāng)、村（居）都相繼對本區(qū)域的交通行為進行管制。 湖北以外各地防控指揮部繼續(xù)以頒布“通告”等形式加大管控力度，并賦予各交通卡口以行政執(zhí)法權(quán)，于是緊急行政權(quán)開始溢出政府體系，全國范圍的緊急態(tài)勢持續(xù)緊張。 同時根據(jù)人員隔離的普遍性要求，地方政府往往要求相關(guān)人員能夠在家自愿隔離；對于一些不遵守社區(qū)隔離規(guī)定的人員，社區(qū)甚至采取了諸如封閉房門等“硬隔離”手段，其間某些普通市民的信息被泄露。 為了緊急治理中的任務(wù)達成，2020年1 月30 日，某省法院下發(fā)《關(guān)于嚴厲打擊涉疫情防控相關(guān)刑事犯罪的緊急通知》（以下簡稱《通知》），要求全省法院依法嚴懲與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的9 類36 種刑事犯罪，其中包括“以危險方法危害公共安全罪”或者“過失以危險方法危害公共安全罪”兩種犯罪行為［14］。 這一《通知》很快在全國被效仿，一些“沖卡”人員被迅速追究刑事責任。 司法機關(guān)的《通知》對于規(guī)范民眾行為有積極意義，但是有些城市的行政權(quán)力委托尚不規(guī)范，以致有些地方發(fā)生了行政越權(quán)行為。

四、城市緊急治理中的責任回歸

現(xiàn)代政府是代議制政府，也是責任政府，這一責任既涉及清晰的權(quán)力配置，也有明確的法制保障。 本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對，也暴露出某些城市政府治理責任的模糊性。 這一模糊性既存在于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警期，也存在于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置過程中。 中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的法律依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》。 針對特定公共衛(wèi)生突發(fā)事件，英國則在2020 年3 月25 日正式通過《應(yīng)對新冠肺炎疫情緊急法案》（Coronavirus Act2020）。 在不同國家，各城市政府依據(jù)不同的法律普遍采用了緊急行政權(quán)。在中國，中央政府的強勢介入，推動了城市政府緊急治理中的責任復(fù)位。

首先，城市官員“避責型”治理與縱向責任復(fù)位。 基于選舉產(chǎn)生的城市政府是城市治理的主體，也是城市治理的主要責任者。 在應(yīng)急治理中，城市政府如何運行權(quán)力并積極實現(xiàn)城市的風險化解，是城市管理者的責任所在。 我們看到，中央政府強勢介入，對于中國城市緊急治理起著非常重要的指引、規(guī)范作用。 而在美國，在聯(lián)邦政府采取行動之前，州政府的決定對于城市緊急治理意義重大。2020 年1 月20 日之后，中國地方政府開始積極承擔責任，并層層傳遞到村居，大量行政人員下沉到社區(qū)一線防控，對本區(qū)域進行封閉式管理。 應(yīng)該說，湖北省外的公共衛(wèi)生情況迅速好轉(zhuǎn)與這一緊急措施有關(guān)。 但是，一旦緊急治理的任務(wù)轉(zhuǎn)向，這種被動的壓力驅(qū)動型責任承擔機制就需要作進一步的完善。

“避責型”治理的邏輯在于，地方政府的治理錦標賽建立在上級政府的評價上，這一邏輯認為地方行政權(quán)來自上級政府的授權(quán)，并受上級政府的監(jiān)督。 但是這一認知忽略了一個事實：中國行政管理的縱向授權(quán)體制僅僅是管理過程中的分權(quán)過程，全國性行政權(quán)力來源于普遍選舉產(chǎn)生的全國人大的授權(quán)，地方性行政權(quán)力來自地方人大的授權(quán)。 因此，當積極履責轉(zhuǎn)為消極避過時，城市治理事實上已經(jīng)背離了行政權(quán)力運行的基本路徑和民主原則。2020 年2 月13 日，中央決定更換湖北省委和武漢市委主要領(lǐng)導(dǎo)，這一任免在不改變現(xiàn)有憲制權(quán)力格局的前提下，從執(zhí)政黨的層面確認了地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)在地方治理中同樣承擔主導(dǎo)責任，為武漢市乃至湖北省的公共衛(wèi)生秩序扭轉(zhuǎn)提供了組織保障。

其次，“守土有責”的地方治理與區(qū)域責任的重置。 “人口在地區(qū)間遷移是公民的重要權(quán)利，而且產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間的轉(zhuǎn)移也是一種客觀現(xiàn)實。 即使沒有政府政策的干預(yù)，這兩種空間格局調(diào)整也會發(fā)生?！保?5］從區(qū)域治理的角度看，中國近年來的區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略已經(jīng)逐步形成了諸如長三角市長聯(lián)席會議制度等區(qū)域合作治理的中國經(jīng)驗，然而在本次城市緊急治理中，這些經(jīng)驗還沒有得到充分呈現(xiàn)。

在本次公共衛(wèi)生緊急治理中，中國各省漸次啟動了一級響應(yīng)機制，地方政府通過防控指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組的形式集中承擔本行政區(qū)的衛(wèi)生治理責任，而區(qū)域的協(xié)同治理機制被暫時棄之不顧。在一些高速公路的省界道口的管控中，不同地方政府的反復(fù)檢測付出了大量的管理成本而難以持續(xù)。 同時，無錫、蘇州等市宣布湖北等七省人口需要遣返時，這些省的很多人員已經(jīng)出發(fā)，其中一些人被迫回到出發(fā)地時，又被當?shù)卣蟾綦x，再次增加了行政成本，這些都凸顯出緊急狀態(tài)中城市政府的治理困境。

應(yīng)該看到，在區(qū)域一體化的進程中，中國的城市之間、轄區(qū)之間的邊界難以劃分，這種利益共生機制決定了區(qū)域協(xié)同聯(lián)防聯(lián)控機制尤為必要。 在具體的防控過程中，在人口流動過程中，出發(fā)地政府的防范與流入地政府的控制是不矛盾的。 也就是說，相關(guān)人口防范主要應(yīng)該是出發(fā)地政府的責任，而相關(guān)人口控制主要應(yīng)該是流入地政府的責任，這樣就減少了地方政府近一半的行政成本。隨著公共衛(wèi)生秩序的好轉(zhuǎn)，以城市為單位的區(qū)域管控逐步放松，一些城市以包車甚至包機的形式接送異地企業(yè)員工復(fù)工，逐步緩解了以鄰為壑、各自為戰(zhàn)的地方主義思維的困境。 在長三角地區(qū)，一些合作措施取得效果。 為方便企業(yè)員工跨省通勤，上海市嘉定區(qū)與江蘇省昆山市簽訂《嘉昆兩地聯(lián)防聯(lián)控備忘錄》，相關(guān)員工持相關(guān)證件進出兩地；上海市金山區(qū)則與浙江省平湖市、嘉善縣推出三地車輛互認通行機制，解決特殊時期的交通互通問題。 到2020 年3 月底，這一互認機制已經(jīng)在中國大多數(shù)城市推廣。

再次，多重壓力驅(qū)動下的緊急治理流程重塑。緊急治理是由于突發(fā)事件導(dǎo)致日常治理的中止，不得不集中大量社會資源予以結(jié)構(gòu)性修復(fù)的非常態(tài)治理過程。 這一治理方式仍然是國家的制度性安排，仍然需要在法律框架內(nèi)完成、在責任政府的框架內(nèi)實施。 從國際經(jīng)驗看，每一次突發(fā)事件都會帶來責任體系的重塑，帶來政府治理流程的優(yōu)化。 中國的政府間關(guān)系集中體現(xiàn)在縱向關(guān)系的構(gòu)建上。 本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件迅速突破了湖北省的邊界，使中央政府成為緊急治理的責任主體。國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制成為國家層面的信息發(fā)布、行政指導(dǎo)性的任務(wù)性組織。 同時在緊急治理中，各城市政府是事實上的承壓單位，中央政府通過指導(dǎo)、督導(dǎo)等形式對重點區(qū)域進行施壓，推進了各城市緊急治理的進程，也在一定程度上加重了城市治理的焦慮；同時城市政府通過類似中央政府的指導(dǎo)、督導(dǎo)等形式對基層社區(qū)進行壓力傳遞，要求基層社區(qū)反復(fù)提供相關(guān)數(shù)據(jù)與人員信息，加大了基層治理的難度，而在行政人員下沉到社區(qū)一線之后，基層人員不足、表格泛濫等諸多困難隨之解決。

在2020 年突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急治理過程中，城市政府轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)、物業(yè)、學校、工廠都被納入治理主體之中，由于缺乏明晰的法律規(guī)定，這些政府之外的力量如何確定治理責任與法律后果則存在制度性不足。 早期由于信息傳遞阻礙，政府與基層社區(qū)之間無法共享信息，一度導(dǎo)致病人在社區(qū)等床位與醫(yī)院空余床位等病人兩種狀況并存，物資分配與物資需求之間也有脫節(jié)現(xiàn)象，以致不同地區(qū)一刀切的社區(qū)封閉與停業(yè)等緊急措施影響了經(jīng)濟復(fù)蘇，也形成社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展責任的脫節(jié)。 在2020 年2 月中下旬，基于大數(shù)據(jù)的技術(shù)優(yōu)勢，浙江省率先將全省以縣區(qū)為單位確定風險等級，并采取差異性的治理措施，這一分類優(yōu)化了緊急治理的剛性流程，為后續(xù)的全國范圍的緊急治理提供了經(jīng)驗；同時在國內(nèi)風險釋放、境外風險加劇的情況下，繼續(xù)在國內(nèi)大范圍實施交通管制已無必要，大量工作人員分流到國際機場和基層社區(qū)，夯實了入境和社區(qū)防控的責任，完成了縱向管理向扁平化治理的流程轉(zhuǎn)變，從而形成政府管理城市邊界、企業(yè)和學校管理廠區(qū)和校區(qū)、社區(qū)工作者管理社區(qū)的責任分擔局面。

結(jié) 語

無論是面對事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、社會安全乃至公共衛(wèi)生事件，城市都是中國地方緊急治理的主戰(zhàn)場，這一判斷不僅基于市管理縣體制的制度考察，也基于中國快速城市化趨勢的基本邏輯。城市治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)、法制基礎(chǔ)決定了城市治理的主體設(shè)定與責任體系。 在2020 年初突發(fā)的公共衛(wèi)生事件治理中，中國中央政府統(tǒng)一調(diào)度，各級地方政府服從指揮，充分發(fā)揮了協(xié)同治理的優(yōu)勢，全國醫(yī)護人員、志愿者、普通民眾不懼犧牲，搶救了生命，鼓舞了人民，并在國內(nèi)局勢好轉(zhuǎn)的情況下積極投入全球公共衛(wèi)生治理之中。 但是在這次事件的早期治理中，信息糾纏對于城市政府能力的反噬、緊急治理中的法律真空等不足，暴露了中國一些區(qū)域城市治理體制落后于城市規(guī)模的擴張，給中國城市規(guī)模化戰(zhàn)略提出了新挑戰(zhàn)、新要求；在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的中期治理中，從一級響應(yīng)到“戰(zhàn)時管制”，一些城市政府通過層層加壓的方式治理社區(qū)，雖然取得一定效果，但也在一定程度上弱化了數(shù)十年積極探索的法治政府和社區(qū)自治的理念；在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的后期治理中，中央政府撤換有關(guān)官員以重新明確治理責任，一定程度上扭轉(zhuǎn)了城市緊急治理的頹勢。

世界城市化的浪潮注定了城市是人類社會的宿命，這次仍在持續(xù)的公共衛(wèi)生事件是對人類城市生活的重大考驗。 在可以預(yù)見的將來，人們無法離開城市，在中國，大城市乃至特大城市必然呈幾何數(shù)量增長，這就要求我們必須重新反思城市規(guī)模與城市治理的關(guān)系問題，反思城市治理的有效性與合法性的關(guān)系，研判中央政府的一致性要求與城市政府的能力差異性之間的差距。 這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件也給我們一個重新明晰政府責任和治理流程的時機，即在緊急治理中，中央政府與地方政府、政府與社會組織、政府與企業(yè)，只有在目標明確、法制完備、行為有效、參與及時的基礎(chǔ)上，才有可能真正厘清治理責任，共同承擔社會風險。