高國力

改革開放以來，中國先后實施東部沿海率先發(fā)展的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、東中西東北四大板塊差別化發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進了區(qū)域經濟的分工協(xié)作、優(yōu)勢互補和綜合競爭力提升，保障了改革開放以來國家經濟和社會發(fā)展分階段戰(zhàn)略目標任務的順利完成。黨的十九大首次提出實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，這標志著區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略正式上升為國家發(fā)展重大戰(zhàn)略。黨的十九屆四中全會進一步明確，構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局。2019年12月，習近平總書記在《求是》雜志發(fā)表重要文章，明確推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局的戰(zhàn)略重點和任務。2020年5月，全國“兩會”審議的政府工作報告中對于加快落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行了具體安排部署。新時代中國經濟已經從高速增長階段轉化為高質量發(fā)展階段，實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，推動形成適應高質量發(fā)展要求的區(qū)域經濟布局，對于新時代踐行新發(fā)展理念、建設現代化經濟體系、促進經濟高質量發(fā)展、推動全面建設社會主義現代化國家、解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，具有重要的戰(zhàn)略意義和現實意義。

一、中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展取得的主要成效

衡量區(qū)域協(xié)調發(fā)展的成效既包括發(fā)展取得的成效，也包括協(xié)調取得的成效。發(fā)展取得的成效主要側重總量、規(guī)模和速度等指標，協(xié)調取得的成效則更多地側重結構、功能、效益、聯(lián)系度和協(xié)調性等指標。從東、中、西、東北四大板塊、?。▍^(qū)、市）、縣域，以及非行政區(qū)的各級各類功能區(qū)來看，中國區(qū)域經濟的層次類型、規(guī)模實力、結構功能等均得到長足發(fā)展，區(qū)域經濟特色優(yōu)勢發(fā)揮、競爭合作活躍的發(fā)展態(tài)勢日益明顯。特別是對于中國這樣一個區(qū)域發(fā)展差距較大的國家，在總體保持區(qū)域經濟快速發(fā)展的基礎上，區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性不斷提升，為實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)造了良好條件。

區(qū)域間基礎設施通達程度顯著改善。中國沿海內陸、城鄉(xiāng)、城市群、老少邊窮等特殊類型地區(qū)不同尺度的區(qū)域間，鐵路、公路、航空、水運等不同類型交通基礎設施建設步伐全面加快，大幅提高了區(qū)域間人流、物流等要素流動規(guī)模和通達程度。鐵路建設方面，2018 年末全國鐵路營運里程13.1 萬千米；其中，高鐵總里程2.9 萬千米，“八縱八橫”高鐵網建設全面展開。中西部集中連片特困地區(qū)、革命老區(qū)、少數民族地區(qū)、邊疆地區(qū)鐵路建設力度持續(xù)加大。2018 年中西部地區(qū)鐵路基本建設投資占全國總投資的66.7%。公路建設方面，2018 年末全國公路總里程484.65 萬千米。其中，高速公路里程14.26 萬千米農村公路里程403.97 萬公里，99.64%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.47%的建制村通了硬化路。航空方面，2018年末全國頒證運輸機場235個。其中，旅客吞吐量達3000萬的機場10個，西部地區(qū)占4個。水運方面，2018 年末全國內河航道通航里程12.71 萬千米。其中，等級航道里程6.64 萬千米，占總里程的52.3%；長江水系、淮河水系、珠江水系、黑龍江水系通航里程、貨運量均有不同程度的增加。能源、水利等重大基礎設施在不同尺度區(qū)域間的覆蓋面、聯(lián)絡度、網格化等通達性水平均有不同程度的提升。

區(qū)域間基本公共服務均等化水平不斷提高。隨著中國相繼實施西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、精準脫貧、投資補短板等一系列戰(zhàn)略舉措，持續(xù)加大對基本公共服務領域的投資力度，沿海地區(qū)與內陸地區(qū)、城市與鄉(xiāng)村、核心地區(qū)與外圍地區(qū)、貧困地區(qū)與邊緣地區(qū)等不同區(qū)域間基本公共服務均等化程度明顯提高，教育、衛(wèi)生、科技、文體、社保等領域總體差距不斷縮小。2011—2016年，義務教育均等化程度不斷提高，地區(qū)間九年義務教育師生比變異系數為0.136；基本醫(yī)療衛(wèi)生服務不斷趨向均衡，地區(qū)間醫(yī)療衛(wèi)生機構每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師變異系數0.183；養(yǎng)老服務的均衡性明顯改善，地區(qū)間每千老年人口養(yǎng)老床位數變異系數為0.314；基本公共文化體育、基本社會保險覆蓋率、基本住房保障等水平不斷提高，地區(qū)間基本公共服務差距不斷縮小。就業(yè)、居住、生態(tài)環(huán)保等廣義基本公共服務的供給水平和均等化程度在不同區(qū)域間也得到明顯改善。

區(qū)域間分工協(xié)作格局逐步形成。東部沿海地區(qū)發(fā)揮區(qū)位和交通優(yōu)勢，率先設立經濟特區(qū)、經開區(qū)、高新區(qū)、自貿區(qū)，形成具有國際競爭力的產業(yè)集群，發(fā)揮對中西部內陸地區(qū)的輻射帶動作用，推動產業(yè)向中西部轉移。中西部地區(qū)發(fā)揮資源、市場和勞動力比較優(yōu)勢，強化能源、原材料、農業(yè)基地、生態(tài)屏障功能，加快發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，積極承接東部沿海地區(qū)的產業(yè)轉移，不斷提升自我發(fā)展能力。東北地區(qū)發(fā)揮工業(yè)基礎好、資源富集、城鎮(zhèn)化水平高等優(yōu)勢，促進資源枯竭型城市和老工業(yè)基地轉型發(fā)展，加強與東南沿海省市對口合作，形成裝備制造、生物醫(yī)藥、健康養(yǎng)生、現代農業(yè)等特色產業(yè)集群。圍繞產業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，依托各類產業(yè)園區(qū)和開放平臺，區(qū)域間特色優(yōu)勢得到不斷發(fā)揮和強化，不同尺度區(qū)域、不同等級城市間分工協(xié)作、動態(tài)調整的發(fā)展格局日益形成。

區(qū)域間發(fā)展差距得到有效控制。國家持續(xù)加大對中西部地區(qū)的財政轉移支付力度，不斷增強欠發(fā)達地區(qū)的自我發(fā)展能力。21世紀以來，中西部地區(qū)與東部發(fā)達地區(qū)相比，由于基數較小而保持較快的增速，東西部地區(qū)間發(fā)展差距有所縮小，扭轉了長期以來東西差距加劇擴大的勢頭。2017年，反映各區(qū)域人均地區(qū)生產總值整體相對差異水平的變異系數，由2003年的峰值0.44下降到0.318，人均最高的東部地區(qū)和最低的西部地區(qū)之間的相對差值，由2003年的2.5倍縮小到1.9倍。同時，不同地區(qū)間交通、能源、水利、市政等基礎設施在規(guī)模、密度和質量方面的差距也明顯縮小，教育、醫(yī)療、文體、社保等基本公共服務均等化程度不斷提高，城鄉(xiāng)區(qū)域居民的生活水平和質量呈現大致相當的趨勢性特征，為不同區(qū)域和城市聚集產業(yè)和人口、打造宜業(yè)宜居的生產生活環(huán)境創(chuàng)造了有利條件。

區(qū)域間協(xié)同互動的機制模式不斷豐富。為加強不同區(qū)域間經濟聯(lián)系，各地積極探索了形式多樣的協(xié)調發(fā)展機制和模式。東部沿海發(fā)達省市對口幫扶西藏、新疆、青海等西部省區(qū)，開展與東北省市的對口合作，調動政府資源、各類企業(yè)和民間力量全面參與扶貧開發(fā)和老工業(yè)基地振興。中央和國家機關定點定向開展國家級貧困縣幫扶，央企、民主黨派對口幫扶新疆南疆、貴州畢節(jié)等貧困地區(qū)和民族地區(qū)。圍繞大江大河、湖泊、濕地、森林等生態(tài)功能區(qū)，相關地市不斷探索流域上下游、生態(tài)保護區(qū)與受益區(qū)間的生態(tài)補償機制。受土地、勞動力、環(huán)境容量等成本因素制約，東部沿海加快向中西部地區(qū)產業(yè)轉移，安徽、湖南等省市建立了不同特征的承接產業(yè)轉移示范區(qū)，積極探索“飛地型”產業(yè)合作模式。長江、黃河沿岸上中下游省市設立了不同組合的省市聯(lián)盟、協(xié)作機構、聯(lián)席會議，晉陜蒙、滬蘇浙等省際交界地區(qū)開展了多樣化的共建共享機制探索，形成了基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、公共服務共享的經驗模式，為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的制度化、規(guī)范化提供重要支撐。

二、中國區(qū)域經濟發(fā)展布局存在的突出問題

中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展取得的成就有目共睹，但同時在結構、方式、動力、機制等方面仍然存在許多制約。其中，空間布局不合理、分工不明確、功能不協(xié)調、效益不明顯的問題尤為突出和關鍵，是影響中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步實施、難以適應高質量發(fā)展要求的重要因素。

區(qū)域開發(fā)缺乏空間有效管控，資源環(huán)境保護面臨較大壓力。地方各級政府發(fā)展經濟上馬項目存在一定盲目和沖動，導致城鎮(zhèn)空間和工業(yè)空間快速擴張，生態(tài)空間和農業(yè)空間受到蠶食和擠占。全國各地競相發(fā)展各類產業(yè)園區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)，2018 年全國共有552 家國家級開發(fā)區(qū)，1991 家省級開發(fā)區(qū)，還不包括數量眾多的省級以下各類開發(fā)區(qū)，這些開發(fā)區(qū)占用了大量耕地甚至基本農田，對水資源利用產生巨大壓力，同時也給大氣、水體、土壤污染的防治帶來嚴峻挑戰(zhàn)。國家自然資源部門啟動了“三區(qū)三線”特別是生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的劃定和保護工作，但是真正實現三條控制線合理劃定，特別是落實保護責任和目標的任務還相當艱巨。國家生態(tài)環(huán)境部門啟動了“三線一單”制定工作，雖然明確了生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單的管控要求，但在差異化、精準化落地實施方面還需要加快推動。

城市群都市圈發(fā)展不平衡，城市分化態(tài)勢日趨加劇。長三角、粵港澳、京津冀三大世界級城市群產業(yè)和人口密度高，正在形成一批現代化、國際化都市圈，擁有發(fā)達的市場化水平和較強的創(chuàng)新能力，但同時也面臨環(huán)境惡化、交通擁堵、綜合成本上升等“大城市病”問題。與此相對應的中西部城市群發(fā)展相對滯后，基礎設施和公共服務水平還不夠完備，特別是城市間的經濟聯(lián)系、要素流動仍然處于低層次，城市群的集聚和輻射能力難以有效發(fā)揮。全國城市呈現膨脹型、生長型、衰退型、收縮型等不同發(fā)展態(tài)勢，一些超大、特大城市面臨功能疏解和人口外流的壓力，一些中小城市正處于吸引聚集產業(yè)和人口階段，而一些資源枯竭型城市、老工業(yè)基地城市、邊境城市、都市圈外圍城市則出現人口外流，城市分化發(fā)展日益成為常態(tài)化。城市分化現象是城鎮(zhèn)化進程中的必然規(guī)律，但是需要控制分化的范圍、節(jié)奏和程度，避免短時間內大數量的城市產生劇烈分化對于城鎮(zhèn)化進程和區(qū)域協(xié)調發(fā)展帶來的不利影響。

老少邊窮等特殊類型區(qū)域發(fā)展滯后，要素流失態(tài)勢難以扭轉。中國中西部內陸地區(qū)集中分布著革命老區(qū)、少數民族地區(qū)、邊境地區(qū)，各自面積占國土總面積比重分別約為9%、63.9%、20.8%，同時大多也是貧困人口集中區(qū)域，很多又屬于生態(tài)敏感脆弱的退化地區(qū)，而且這幾類特殊類型地區(qū)很多又存在交叉重疊，這些區(qū)域共同存在的問題是經濟發(fā)展水平、基本公共服務水平、對外開放水平、市場化水平較低，本身就缺乏人才、技術和資金等優(yōu)質生產要素，而且長期處于要素流失狀態(tài)，極大地制約自我發(fā)展能力的培育，進一步拉大與東部沿海發(fā)達地區(qū)的差距，對于全國的區(qū)域協(xié)調發(fā)展形成嚴峻挑戰(zhàn)。盡管2020年后中國將消除絕對貧困，解決區(qū)域性整體貧困問題，但是集中連片貧困地區(qū)的深度貧困問題、因病因災因學致貧返貧問題都對鞏固脫貧成效、建立減少相對貧困的長效機制、縮小與發(fā)達地區(qū)發(fā)展差距提出了更高要求。

鄉(xiāng)村地區(qū)衰落難以有效控制，鄉(xiāng)鄉(xiāng)差距日益成為決定區(qū)域差距的重要因素。城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村地區(qū)長期存在人口外流，“空心村”仍然大量存在，導致基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務建設缺乏動力，同時存在承包地撂荒、宅基地閑置、集體建設用地低效的現象，進一步加重鄉(xiāng)村地區(qū)的功能退化和空間萎縮。中國的區(qū)域差距單純從城市間差距來看已經不很明顯，東部的發(fā)達城市和西部的發(fā)達城市已經沒有根本性差距，但是東部的鄉(xiāng)村地區(qū)和西部的鄉(xiāng)村地區(qū)卻是天壤之別，鄉(xiāng)鄉(xiāng)差距擴大成為導致區(qū)域差距擴大的重要誘因，這對加快實施差異化的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設社會主義富強美麗新農村提出迫切要求。

三、推動適應高質量發(fā)展要求的區(qū)域經濟布局的重點任務

立足新時代推動高質量發(fā)展和實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求，依托中國2020年第一個百年目標全面建成小康社會開啟社會主義現代化征程的戰(zhàn)略節(jié)點和趨勢特征，堅持問題導向、目標導向與結果導向相統(tǒng)一的原則，建立和完善新時代區(qū)域經濟發(fā)展“1+4+6+7”戰(zhàn)略布局，明確戰(zhàn)略重點和目標任務，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略取得實質性成效，為中國經濟高質量發(fā)展提供空間支撐。

1.強化提升“一帶一路”建設的戰(zhàn)略引領地位

密切關注世界經貿形勢和環(huán)境演變，特別是疫情后期經濟全球化最新趨勢性、苗頭性和潛在性特征變化，加強“一帶一路”建設國家層面頂層設計與各地方各區(qū)域具體實施規(guī)劃、方案和項目的對接，明確相關省（市、縣）的功能定位和職能分工，形成上下互動、分工協(xié)作、相互支撐的發(fā)展格局。以“一帶一路”建設開放引領京津冀協(xié)同、長江經濟帶、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經濟圈等國家重大區(qū)域戰(zhàn)略實施，優(yōu)化沿海、內陸、沿邊開放空間布局。發(fā)揮京津冀地區(qū)政策動力源、文化傳承優(yōu)勢，強化長三角地區(qū)一體化協(xié)同發(fā)展示范功能，突出粵港澳大灣區(qū)多元開放和包容發(fā)展特色，統(tǒng)籌成渝地區(qū)雙城經濟圈生產生活功能融合和西部陸海新通道核心樞紐地位，助力“一帶一路”輸出中國模式，促進安全、文明、綠色、健康的“一帶一路”建設。推動“一帶一路”建設與橫貫中國東中西部的長江經濟帶綠色發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展有機對接，以開放帶動沿江河產業(yè)、城鎮(zhèn)和人口合理布局，推動岸線利用、園區(qū)建設、企業(yè)搬遷等工作統(tǒng)籌優(yōu)化，統(tǒng)籌促進流域上中下游、東中西部地區(qū)產業(yè)分工協(xié)作、要素合理流動和資源有效配置。探索長江經濟帶生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展新模式，提升內河運輸、水質保護、化工企業(yè)搬遷效益，為“一帶一路”建設提供沿江經濟帶綠色協(xié)同發(fā)展樣板。加強黃河流域生態(tài)和文化保護，促進水資源、防洪、岸線統(tǒng)籌開發(fā)利用，優(yōu)化沿河干支流園區(qū)和企業(yè)布局，為“一帶一路”建設提供流域高質量發(fā)展模式。

2.精準明確四大地區(qū)板塊差異化發(fā)展重點

精準明確東部、中部、西部、東北四大地區(qū)板塊差異化發(fā)展重點。東部地區(qū)應加快與國際接軌全面實現規(guī)則和制度開放，推動率先基本實現社會主義現代化，繼續(xù)發(fā)揮改革開放的先行示范帶動功能，著力提升自主創(chuàng)新能力和更高水平對外開放能力，加快培育壯大現代化經濟體系和現代化城市群、都市圈，探索實現經濟高質量發(fā)展的先進路徑模式，為全國提供可推廣可復制的經驗借鑒。中部地區(qū)應提升承東啟西、聯(lián)南接北的戰(zhàn)略位勢，發(fā)揮工業(yè)體系、物流樞紐、糧食基地等比較優(yōu)勢，創(chuàng)新發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢獨特的通道經濟，著力增強要素集聚和資源整合能力，積極承接東部沿海地區(qū)的國際產業(yè)和功能轉移，加快培育內生性嵌入式優(yōu)勢產業(yè)體系，降低被長三角、珠三角等東部沿海發(fā)達地區(qū)的吸引分割程度。西部地區(qū)應貫徹《中共中央 國務院關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》最新要求，細分西北和西南板塊以及多層次功能區(qū)實行差異化發(fā)展，以西部陸海新通道建設為契機，加強西北和西南板塊經濟聯(lián)系，打破行政區(qū)劃分割壁壘，加快壯大特色優(yōu)勢產業(yè)和提升自我發(fā)展能力，促進國土空間“大分散小集中”開發(fā)利用和基本公共服務均等化，培育國家內陸戰(zhàn)略腹地、中心城市和沿邊開放新高地。東北地區(qū)應區(qū)分周期性和結構性矛盾差別特征，將產業(yè)結構和所有制結構調整作為抓手，營造法制化、包容性的干事創(chuàng)業(yè)的健康環(huán)境，推進資源枯竭型城市和老工業(yè)基地轉型升級，提升裝備制造、冰雪旅游、現代農業(yè)等特色產業(yè)競爭力，利用與東部沿海對口合作和東北亞國際合作的外力倒逼東北地區(qū)全面振興加速提擋。

3.分類發(fā)揮六大戰(zhàn)略引領區(qū)示范帶動功能

分類發(fā)揮京津冀協(xié)同、長江經濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經濟圈六大戰(zhàn)略引領區(qū)示范帶動功能。京津冀協(xié)同發(fā)展應著力探索經濟和人口密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的創(chuàng)新模式，重點推進北京非首都核心功能有序疏解，統(tǒng)籌河北雄安新區(qū)和北京通州副中心“兩翼”要素資源配置，提升輸出地疏解意愿動力和輸入地承接配套能力，繼續(xù)鞏固推進生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)治、基礎設施互聯(lián)互通的成效，將產業(yè)關聯(lián)配套分工協(xié)作作為協(xié)同發(fā)展難點，探索打破城市行政等級壁壘、促進“雙核”環(huán)首都都市圈地區(qū)優(yōu)化發(fā)展的路徑模式。長江經濟帶建設應重在建立生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展、促進生態(tài)產品價值實現的長效機制，加強省市、城鄉(xiāng)、園區(qū)、企業(yè)等不同層面的綠色發(fā)展路徑模式創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新，統(tǒng)籌流域上中下游、干支流、左右岸產業(yè)和城鎮(zhèn)布局，集中推動沿江綜合運輸體系、化工等高污染企業(yè)搬遷、岸線高效開發(fā)利用等重點工作，強化其在東中西協(xié)調發(fā)展中的軸帶引領、要素流動和資源整合配置作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設應著力加強多個經濟體經濟體系和規(guī)則制度的優(yōu)勢互補整合，提升經濟特區(qū)改革開放的歷史積淀和優(yōu)勢帶動效能，推動深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)，深化珠三角與香港、澳門、海南的全面對接融合，重點推動港口建設、軌道交通、優(yōu)質生活圈、珠江兩岸協(xié)同等重大建設，打造多元融合、開放包容的現代化國際化灣區(qū)經濟樣板。

長三角一體化發(fā)展應重點探索工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和開放化水平較高地區(qū)實現同城化建設都市圈的高效模式，以基礎設施和公共服務兩大領域率先一體化為目標，重點推動上海自貿區(qū)新片區(qū)和生態(tài)綠色發(fā)展示范區(qū)兩大抓手建設，強化世界級城市群和產業(yè)集群、現代化都市圈、全球化城市的國際競爭力，加快建設上海全球卓越城市和長三角率先基本實現現代化引領區(qū)。黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展應著力探索流域經濟與區(qū)域經濟耦合發(fā)展、生態(tài)保護、資源節(jié)約與經濟高質量發(fā)展的有效路徑，重點加強水資源調配和防洪抗旱安全，統(tǒng)籌上中下游干支流水系資源開發(fā)、生態(tài)保護、產業(yè)和城鎮(zhèn)布局，突出流域文化保護和開發(fā)傳承，建設流域經濟和行政區(qū)經濟協(xié)同發(fā)展的重要生態(tài)經濟軸帶。成渝地區(qū)雙城經濟圈應重點探索內陸腹地集聚發(fā)展、中心帶動、綜合承載的新動力源，重點加強“兩地兩中心”戰(zhàn)略定位，打通西部陸海新通道對外連接“一帶一路”國際經濟走廊，提升在新一輪西部大開發(fā)、新型城鎮(zhèn)化包昆軸帶和長江經濟帶綠色發(fā)展中的輻射帶動功能，構筑成渝地區(qū)雙城優(yōu)勢互補、分工協(xié)作的內陸全方位高地和戰(zhàn)略支撐腹地。

4.構建完善七大特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的扶持體系

構建完善革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源枯竭型城市、老工業(yè)基地七大特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的扶持體系。革命老區(qū)應堅持革命貢獻的歷史和公平導向，突出紅色資源開發(fā)、文化創(chuàng)意和紅色基因建設，加強紅色旅游、宣傳教育和特色產業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新，讓優(yōu)良革命傳統(tǒng)和特色轉化為振興發(fā)展民生改善的內在新動力。民族地區(qū)應堅持多民族平等發(fā)展多元融合的民族團結進步包容原則，弘揚多民族歷史文化社會習俗融合的優(yōu)勢，發(fā)揮民族區(qū)域自治的傳統(tǒng)和體制特色，培育壯大民族特色優(yōu)勢輕工業(yè)、手工業(yè)、文化旅游等產業(yè)，擴大全方位對內對外開放和人才培育聚集，提升現代化國際化民族品牌影響力。邊疆地區(qū)應堅持國土統(tǒng)一、國防安全、睦鄰友好的統(tǒng)籌兼顧，強化固土守邊責任擔當，依托重要口岸和城鎮(zhèn)完善交通、通信等通邊抵邊設施建設，合理優(yōu)化布局建設邊境鄉(xiāng)村、哨所公共服務設施，穩(wěn)步提高分類型差別化財政補助標準穩(wěn)定邊疆人口就業(yè)安居，筑牢沿邊地區(qū)國防線、生態(tài)廊和開放帶。

貧困地區(qū)應堅持城鄉(xiāng)并重、相對貧困、動態(tài)調整，持續(xù)加大“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)扶持力度，重在防范因病因災因學返貧致貧問題，加強貧困人口技能培訓和就業(yè)提供，拓展提升貧困群體的收入和消費能力，健全持續(xù)減貧、扶持相對貧困的政策體系和體制機制。生態(tài)退化地區(qū)應堅持生態(tài)功能和服務價值評價為基礎，推動保護優(yōu)先、分類指導、遏制退化，以重點生態(tài)功能區(qū)、各類各級自然保護地為主體，加強生態(tài)空間紅線管控，探索政府主導和市場調控相結合的多樣化生態(tài)補償方式和機制，保障生態(tài)功能和服務的有效改善。資源枯竭型城市應綜合考慮歷史貢獻、枯竭程度、轉型潛力，促進產業(yè)轉型和城市轉型協(xié)同、經濟轉型和社會轉型并進，著力培育接續(xù)性和替代性產業(yè)，扭轉要素流失和城市收縮態(tài)勢，營造“瘦身強體”型精明增長城市環(huán)境。老工業(yè)基地應區(qū)分基地功能、產業(yè)結構、新老傳承等特征潛力，以傳統(tǒng)產業(yè)的改造提升為抓手，著力培育壯大新興產業(yè)體系和業(yè)態(tài)模式，帶動投資、就業(yè)、技術、人才結構的優(yōu)化升級和培育，加大新技術新模式對于生產生活方式的應用提升，打造產業(yè)延伸嫁接再造城市和宜業(yè)宜居宜游活力城市。

四、推動適應高質量發(fā)展要求的區(qū)域經濟布局的對策建議

一是推動完善主體功能區(qū)制度，切實加強國土空間開發(fā)管控。加快主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各級各類空間性規(guī)劃融合協(xié)調，強化國土空間分類差別化管控意識。從嚴控制新增開發(fā)區(qū)、新城新區(qū)數量和規(guī)模擴張，提高已規(guī)劃和設立的開發(fā)區(qū)、新城新區(qū)開發(fā)集約程度，切實把住城鎮(zhèn)發(fā)展邊界這條控制線。實施差異化城市更新戰(zhàn)略，優(yōu)化挖掘提升中心城市存量空間承載能力和潛力。堅決落實劃定的永久基本農田保護區(qū)控制線，嚴格執(zhí)行開發(fā)建設占用基本農田和耕地的法定程序、補償標準和懲罰辦法，積極穩(wěn)妥推動永久基本農田轉為建設用地和土地征收審批下放省級政府試點，及時評估總結和調整優(yōu)化相關程序流程和政策舉措，為保障糧食和農業(yè)安全、實施鄉(xiāng)村振興提供充分農業(yè)空間。全面加強生態(tài)文明建設，堅持山水林田湖草系統(tǒng)化有機保護，嚴守生態(tài)紅線安全底線，為全國性或區(qū)域性生態(tài)功能保護以及城鄉(xiāng)居民優(yōu)美宜居生態(tài)環(huán)境提供多樣化生態(tài)產品和功能服務。

二是加快實施國土空間規(guī)劃，通過“多規(guī)合一”促進國土空間高效利用。科學推動“多規(guī)合一”穩(wěn)步有序融合，嚴格規(guī)范各級國土空間規(guī)劃的編制、執(zhí)行、評估和調整。利用“十四五”規(guī)劃編制時機，加快整合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃三大空間性規(guī)劃，強化空間性規(guī)劃與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的銜接支撐，推動生態(tài)環(huán)保、資源開發(fā)、交通運輸等專項規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃，切實實現國土空間的集約高效、合理均衡開發(fā)利用。加強重點功能區(qū)、戰(zhàn)略引領區(qū)、開放平臺區(qū)等區(qū)域性規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接協(xié)調，構建分工合理、銜接順暢、支撐有力的空間規(guī)劃體系。穩(wěn)步推動各類空間性規(guī)劃期限銜接和統(tǒng)一，逐步建立相互銜接、互為支撐的指標體系和空間單元，促進有關法律法規(guī)修訂配套完善，構建可持續(xù)的“多規(guī)合一”機制保障。

三是構建測度區(qū)域協(xié)調發(fā)展的指標體系，強化區(qū)域協(xié)調發(fā)展監(jiān)管和評估實效。重點從基本公共服務、基礎設施通達、城鄉(xiāng)居民生活質量、資源環(huán)境可持續(xù)利用等領域，按照可得性、可比性、實用性的基本原則，確立不同層面區(qū)域協(xié)調發(fā)展指標體系，既可測算分領域區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平，也可測算綜合性區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平。更加注重功能性和結構性指標，強調比例性指標、速率性指標和區(qū)間性指標，鼓勵各地區(qū)探索靈活多樣的指標體系和權重設置，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展指標體系與綠色發(fā)展、生態(tài)文明、高質量發(fā)展等指標體系對接和共享。應用構建的指標體系加強區(qū)域協(xié)調發(fā)展動態(tài)監(jiān)測和管控，適時開展績效評估、中間評估、后評估，及時總結經驗發(fā)現問題調整政策方向，為配套實行發(fā)展績效考評獎懲提供科學精準支撐。

四是健全支持區(qū)域協(xié)調發(fā)展的配套機制，保障區(qū)域協(xié)調發(fā)展的規(guī)范化和長效化。優(yōu)化改進現有財政轉移支付機制、區(qū)際對口幫扶合作機制，減少行政干預和更迭帶來的不穩(wěn)定性，提高機制運行效率和精準性。加快建立區(qū)際利益分配、補償、置換等調節(jié)機制，明確主體、對象、方式、標準等關鍵要素和權重，保持機制動態(tài)調整的連續(xù)性和靈活性。建立健全區(qū)域發(fā)展失衡失序預警防范機制，明確核心指標報警區(qū)間和紅黃燈標志，形成及時有效的預警報警體系。建立完善區(qū)域發(fā)展重大事件應急響應處置機制，構建區(qū)域戰(zhàn)略性重大物資超前規(guī)劃布局建設和運營維護制度，明確相關責任部門和崗位，暢通應急處置渠道和鏈條，構建人、財、物、信息發(fā)布等協(xié)同支撐體系，構建不同層次和區(qū)域范圍上下聯(lián)動的緊急援助快速響應機制，最大程度地降低損失危害。

五是加強區(qū)域協(xié)調發(fā)展法治保障，增強區(qū)域經濟布局嚴肅性和權威性。根據區(qū)域協(xié)調發(fā)展的問題導向和目標需求，適時啟動區(qū)域協(xié)調發(fā)展法、國土空間規(guī)劃法、國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施保障法、特殊類型地區(qū)振興法、生態(tài)補償法、黃河流域保護法等重大法律的立法工作，鼓勵分階段先行制定有關領域的條例，支持各部門和地方出臺區(qū)域協(xié)調發(fā)展有關的行政法規(guī)、規(guī)則、辦法等，構建有利于區(qū)域協(xié)調發(fā)展和布局的法律體系。重點解決土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護法等執(zhí)法不嚴、違法成本低的問題，加強執(zhí)法監(jiān)督檢查，運用新技術提升執(zhí)法效率，提高違法經濟處罰和黨政處罰力度，推行信用黑名單、離任審計、終身追責等制度，發(fā)揮違法必究嚴懲的威懾力。