有效化解我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的最大風(fēng)險

王小廣

當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所面臨的重大風(fēng)險隱患不少，但最大的風(fēng)險是一個區(qū)域的動力、活力嚴(yán)重不足，對資源、人才、資本等經(jīng)濟文化要素的集聚能力不斷下降，使區(qū)域經(jīng)濟的活水變成“一潭死水”?？邕^中等收入陷阱的國家或地區(qū)都有一個共同的特征，就是在經(jīng)濟發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)調(diào)整期，新動能強大，活力不斷增強。與低收入陷阱不同，在克服中等收入陷阱過程中，區(qū)域的作用往往要大于產(chǎn)業(yè)的作用。加快區(qū)域發(fā)展的新舊動能轉(zhuǎn)換，在一些地區(qū)形成強大的“極化效應(yīng)”，并且輻射擴散到我國的大部分地區(qū)，我國也就邁過了“中等收入陷阱”。解決區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重分化問題，化解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大風(fēng)險，必須從培育新動力、激發(fā)新活力入手。

一、從時代巨變看區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用和風(fēng)險影響

中國經(jīng)濟進入新時代，就是由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展階段，不僅速度會換擋變慢，而且更重要的是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增長動力都必須發(fā)生重大變化。從動力轉(zhuǎn)換上講，就是由要素驅(qū)動模式轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動模式。創(chuàng)新驅(qū)動模式的“創(chuàng)新”這一主動力，既來自產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新，更來自區(qū)域集聚效應(yīng)和活力。過去我們著重于發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，經(jīng)濟學(xué)重在研究產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)，重點研究產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇問題及制定各種鼓勵措施，促進產(chǎn)業(yè)（主要是工業(yè)）大規(guī)模擴張（開發(fā)區(qū)經(jīng)濟就是其主要表現(xiàn)），經(jīng)濟增長快、規(guī)模擴張迅速，但經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量與效益偏低；而新經(jīng)濟時代，靠簡單地增加積累、擴大投資，大力促進工業(yè)的擴張等粗放式增長已走到了盡頭，必須著力培育新的動力機制，用聚集力和活力來激發(fā)新動力，因此，區(qū)域經(jīng)濟變得更為重要。所謂新經(jīng)濟時代，就是由產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟時代轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟時代。

大力促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，對保證經(jīng)濟穩(wěn)定增長和促進經(jīng)濟質(zhì)量提高起著越來越重要的作用。首先，形成大量有活力的優(yōu)勢發(fā)展區(qū)域是提高我國經(jīng)濟質(zhì)量的關(guān)鍵。因為區(qū)域特別是大城市，具有綜合集聚多種經(jīng)濟文化要素的功能，這也決定了區(qū)域聚集效應(yīng)對創(chuàng)新的作用要明顯強于產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)。特別是區(qū)域增長極、大城市及城市群，越來越成為創(chuàng)新的新動力源。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新也依賴于城市對各種資源要素的集聚。其次，我國的區(qū)域二元結(jié)構(gòu)矛盾已經(jīng)代替城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，成為當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的主要“二元矛盾”，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對保證經(jīng)濟穩(wěn)定增長具有重要意義。從長期發(fā)展來看，二元結(jié)構(gòu)問題并不僅僅表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，實際上我國存在較廣泛的二元結(jié)構(gòu)問題，除城鄉(xiāng)間的二元結(jié)構(gòu)外，還有區(qū)域間的、行業(yè)間的和企業(yè)間的二元結(jié)構(gòu)問題等，它們都與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題一樣，與生俱來，只不過在早期發(fā)展中，沒有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題表現(xiàn)得那么突出，隨著經(jīng)濟發(fā)展，特別是在經(jīng)濟處于深度調(diào)整或重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換期，區(qū)域二元結(jié)構(gòu)問題、行業(yè)二元結(jié)構(gòu)問題、企業(yè)二元結(jié)構(gòu)問題等表現(xiàn)得比城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題還要突出?！澳媳爆F(xiàn)象”越來越明顯就是這種區(qū)域經(jīng)濟不平衡、嚴(yán)重分化的具體體現(xiàn)。因此，促進一些發(fā)展緩慢、活力不足地區(qū)的發(fā)展，著力解決二元區(qū)域結(jié)構(gòu)矛盾，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是保證經(jīng)濟穩(wěn)定增長和提高整體的活力和質(zhì)量的重要抓手。

區(qū)域二元結(jié)構(gòu)矛盾激化將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟風(fēng)險。區(qū)域經(jīng)濟在新時代的重要性顯著提高，那么區(qū)域經(jīng)濟發(fā)生巨大的風(fēng)險并蔓延，便會給國家?guī)砣中曰蛳到y(tǒng)性風(fēng)險。如果任由北方問題持續(xù)擴大，就會引發(fā)巨大的國家經(jīng)濟風(fēng)險，不僅帶來經(jīng)濟可持續(xù)和協(xié)調(diào)問題，而且可能導(dǎo)致政治風(fēng)險。類似的例子在國際上也不少，如美國當(dāng)前的問題與區(qū)域經(jīng)濟問題越來越嚴(yán)重有很大的關(guān)系，美國實際上也存在區(qū)域二元結(jié)構(gòu)問題，如過去老工業(yè)基地不少演化為現(xiàn)在的“鐵銹地區(qū)”，那些區(qū)域城市衰退、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗，導(dǎo)致嚴(yán)重的區(qū)域性結(jié)構(gòu)失業(yè)問題，這也是美國貿(mào)易保護主義和民粹主義興起的重要原因。因此，經(jīng)濟進入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展時代，必須重視對區(qū)域經(jīng)濟風(fēng)險的認識、監(jiān)控和防范。

二、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要風(fēng)險分析

當(dāng)前，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展迎來大發(fā)展的機遇，但也面臨許多風(fēng)險隱患，有些具有致命性，并可能對國家全局產(chǎn)生重大影響。因為我國的區(qū)域單元都是比較大的，一個中等的省份人口規(guī)模就是相當(dāng)于國際上的一個中等國家，還有幾個接近1 億人口的大省，如果這些地區(qū)發(fā)生重大的區(qū)域經(jīng)濟風(fēng)險，對全局的影響便不可小覷。歸納起來，我們區(qū)域經(jīng)濟的風(fēng)險主要有以下幾種類型。一是區(qū)域政治生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境質(zhì)量差。如出現(xiàn)區(qū)域性的塌方式腐敗問題。區(qū)域性的塌方式腐敗問題，不僅會嚴(yán)重惡化一地的干群關(guān)系，擾亂社會秩序，而且由于它嚴(yán)重破壞了一地政治生態(tài)環(huán)境，破壞了以信用為基礎(chǔ)的有序政商關(guān)系，結(jié)果當(dāng)然是經(jīng)濟動力不足、人浮于事，投機取巧者眾。二是區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)生動力與活力嚴(yán)重不足。主要是結(jié)構(gòu)性矛盾和體制機制問題交織，導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力不足，使區(qū)域發(fā)展失去活力、失去信心、失去吸引力，導(dǎo)致人口人才大量流失，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新積極性嚴(yán)重偏低。筆者認為，這是當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所面臨的最大風(fēng)險所在。三是區(qū)域性的財政金融風(fēng)險。某些地區(qū)金融監(jiān)管嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致地區(qū)金融野蠻生長，亂象叢生，金融腐敗嚴(yán)重，金融環(huán)境嚴(yán)重惡化，短期內(nèi)這類地區(qū)可能獲得一些好處（像某些地方長期容忍假冒偽劣市場交易一樣），但長期可能爆發(fā)巨大的金融風(fēng)險，最后必然對當(dāng)?shù)亟鹑谙到y(tǒng)和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生巨大的負面效應(yīng)。還有一些地方，債務(wù)風(fēng)險突出，投資平臺無序擴張，且效率低下，如果發(fā)生嚴(yán)重的地區(qū)性債務(wù)危機，不僅影響人們對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的信心，而且會顯著增加未來的公共投資融資成本，并連帶影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的聲譽。四是區(qū)域社會治理危機。城市治理、鄉(xiāng)村治理和對各種突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力，體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展的綜合實力和適應(yīng)性。如果某個地區(qū)頻繁爆發(fā)社會或公共危機，且應(yīng)急處置能力又低下，那么這個地區(qū)就意味著是社會危機比較嚴(yán)重的地區(qū)。這對區(qū)域長遠發(fā)展會產(chǎn)生許多不利影響。五是生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化的風(fēng)險。生態(tài)環(huán)境也是經(jīng)濟生產(chǎn)力，破壞生態(tài)環(huán)境，從長期看將會產(chǎn)生巨大的外生負效應(yīng)，潛移默化地破壞區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。一個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境一旦嚴(yán)重破壞，不僅會破壞農(nóng)業(yè)、生活環(huán)境的基礎(chǔ)，而且也會帶來巨額的治理負擔(dān)，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展負面影響會越來越大。

為什么當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的最大風(fēng)險是活力嚴(yán)重不足？因為動力強弱是影響區(qū)域發(fā)展水平和能力的最基本最關(guān)鍵的因素，是主要矛盾，是決定性因子。發(fā)展最重大也最關(guān)鍵的問題是動力問題，經(jīng)濟發(fā)展或增長動力強勁，充滿活力，或隨著經(jīng)濟的逐步發(fā)展，動力和活力不斷增強，就是區(qū)域發(fā)展成功的最重要標(biāo)志，內(nèi)在動力、活力的重要性在區(qū)域經(jīng)濟時代的重要性要明顯強于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟時代，這一點需高度重視。我國最近幾年，經(jīng)濟“極化現(xiàn)象”表現(xiàn)突出的地區(qū)，如深圳、鄭州、合肥等，都是由于集聚效應(yīng)突出，長期內(nèi)生動力、活力增強的結(jié)果。相反，區(qū)域發(fā)展動力不斷衰減，活力不斷減弱，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展將陷入困境或“不發(fā)展”“低發(fā)展”的陷阱。中等收入陷阱是我國整體經(jīng)濟發(fā)展最大的風(fēng)險，中等收入陷阱與低收入陷阱和高收入陷阱一樣，其顯示一國、一地最大的經(jīng)濟風(fēng)險是動力衰竭和活力嚴(yán)重不足。動力強勁會提高區(qū)域發(fā)展能力和質(zhì)量，動力衰竭，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展就必然會陷入危機。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動力不足的根本原因往往是集聚能力弱、結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟多樣性不足，這也往往又是由于存在深層次的體制機制性障礙。就我國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展來講，導(dǎo)致區(qū)域動力、活力不足主要有兩個原因：一是從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)角度看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重偏科，形成巨大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險。經(jīng)濟發(fā)展過度依賴于未來市場需求空間不大的產(chǎn)業(yè)，如經(jīng)濟過度依賴于房地產(chǎn)業(yè)，或日趨枯竭的“礦產(chǎn)業(yè)”，或其他單一的工業(yè)（如鋼鐵）。這樣的地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)多樣性和社會資源多樣性的嚴(yán)重不足，隨著資源的枯竭或市場的長期調(diào)整，將來必然會出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展動力、活力不足，最終經(jīng)濟可能長期塌陷。二是體制機制矛盾突出，這與地區(qū)政治生態(tài)有關(guān)，也與固有的體制機制不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化有關(guān)，即體制機制創(chuàng)新不足。那些發(fā)展動力、活力明顯不足的地區(qū)，營商環(huán)境長期得不到優(yōu)化（制度性交易成本過高），創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)困難（成功率低）。這也與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略選擇有關(guān)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一或戰(zhàn)略選擇上缺乏前瞻性都會加強這種體制機制性矛盾。一個地區(qū)動力、活力的長期減退，最后惡化到嚴(yán)重不足，是因綜合性因素長期交織形成的，沒有強大的外部推動很難改變，但從城市經(jīng)濟學(xué)或區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的角度看，最主要是多樣性的缺乏，發(fā)展環(huán)境不夠?qū)捤桑袌鲋黧w的選擇受到巨大約束，在政策激勵上體現(xiàn)明顯逆向激勵、逆淘汰。特別是對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的激勵是政策設(shè)計的關(guān)鍵。

三、增強區(qū)域發(fā)展的動力、活力，是有效化解各種區(qū)域經(jīng)濟風(fēng)險的根本措施

解決區(qū)域二元結(jié)構(gòu)問題、有效防范化解區(qū)域經(jīng)濟陷入嚴(yán)重動力活力不足的風(fēng)險的根本途徑或載體仍然是城市，但必須改變著力點，即重在提高城市質(zhì)量與效率，由做大“拉力”（低級的、單純的城市集聚效應(yīng)）轉(zhuǎn)為做強“推力”，主要是在進一步提高集聚效率、提高持久活力和動力上下功夫。

1.全面提升中心城市、大城市群的集聚力、活力、創(chuàng)新力，形成強大的區(qū)域協(xié)調(diào)“推力”

一是通過促進要素向大城市、中心城市進一步集聚，增強集聚效能和輻射力。我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，大城市、中心城市正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。因此要率先發(fā)展大城市、中心城市，形成大城市、中心城市集聚的功能，再通過輻射帶動周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。要破除一切阻礙各種生產(chǎn)要素合理流動的障礙，促進資金、人才和資源按市場規(guī)則有序重組，既提高要素組合的效率，又通過“增長極”的形成而產(chǎn)生巨大的“輻射效能”。二是通過促進城市空間緊湊化，提升空間利用效率，增強對腹地輻射作用。在增強城市“推力”的過程中，緊湊的空間結(jié)構(gòu)可以讓“推力”比松散鋪開的結(jié)構(gòu)強度更大。因此，促進中心城市發(fā)展、做強城市中心區(qū)便成為當(dāng)前我國推進城市高質(zhì)量發(fā)展的一個最緊迫最重要的課題。這種空間結(jié)構(gòu)的效果在美國、英國、日本等較發(fā)達國家的實踐中已經(jīng)得到證實。從這一點看，城市更新發(fā)展比過去的城市初建顯得更加重要，振興城市，做強“推動”，必須做好和實施城市更新規(guī)劃。三是通過強化大城市群內(nèi)城市間分工協(xié)作提升城市群整體發(fā)展質(zhì)量和輻射力。城市群內(nèi)形成有序的合理分工、緊密協(xié)作的“一體化”運行體系，可以超越單個城市的資源配置能力，更節(jié)約土地，更節(jié)約能源，更有活力，更有效率，更符合產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。城市群的發(fā)展可以有兩方面的聯(lián)動作用：第一是向下的聯(lián)動，不是簡單要求城市群內(nèi)所有城市都達到同一水平，而是充分發(fā)揮城市群內(nèi)部不同級別、不同規(guī)模的城鎮(zhèn)之間的比較優(yōu)勢，在發(fā)展中心城市的同時，培養(yǎng)具有潛力的中小城市和小城鎮(zhèn)作為吸納產(chǎn)業(yè)和人口的重要載體，功能互補，形成有機聯(lián)系，深度合作，實現(xiàn)整個區(qū)域內(nèi)的協(xié)同發(fā)展，從而提升整個城市群整體競爭力；第二是向上的聯(lián)動，使城市群建設(shè)積極與更大范圍、更高級別的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略融合，以城市群的發(fā)展助推所在區(qū)域發(fā)展，成為區(qū)域發(fā)展的強大動力源，同時也承接區(qū)域內(nèi)其他城市群的“輻射”，推動更廣泛的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

2.不斷增強欠發(fā)達地區(qū)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動力，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

因城市“輻射效應(yīng)”覆蓋范圍受到地理位置等客觀因素影響，所以在國家發(fā)展的過程中，一些地區(qū)、行業(yè)對于大城市、中心城市、城市群“輻射效應(yīng)”的受益有限，為此要強化其自身發(fā)展的內(nèi)生動力，并用更有效的方式迎接正在擴大的外部輻射。一是積極有效落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。農(nóng)村發(fā)展必須要走新科技引導(dǎo)的現(xiàn)代化道路。通過現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，打造現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、服務(wù)體系，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)；發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，推進農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展壯大特色城鎮(zhèn)，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)人居環(huán)境。二是遠離大城市的偏遠地區(qū)要利用自身比較優(yōu)勢，強化自身發(fā)展的造血功能。偏遠地區(qū)多會因為與外界聯(lián)通不足而出現(xiàn)被邊緣化的趨勢。此類地區(qū)必須堅持邊緣突破，以特色取勝，要通過特色的定位、發(fā)展，實現(xiàn)爭先進位。與此同時，要主動地加強與就近或遠方的大都市聯(lián)系，特別是要利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立跨越時空限制的新型交易、交流方式，將自身的資源和產(chǎn)品優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟生產(chǎn)力。三是加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級增效，更新發(fā)展動能。著力推進“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)+”的升級提質(zhì)活動，積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過高新技術(shù)和新業(yè)態(tài)等對傳統(tǒng)技術(shù)、工藝和管理進行再造。就傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品的附加值和效益提升來講，許多產(chǎn)品的最大附加值和最大效益來自是否做好技術(shù)和質(zhì)量的最后5%—10%，能做好90%—95%的技術(shù)和質(zhì)量的是較低的附加值，而最后5%—10%的技術(shù)和質(zhì)量才是高附加值。因此，做好最頂端的5%—10%，提高產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，是我國工業(yè)發(fā)展扭轉(zhuǎn)報酬遞減律影響的關(guān)鍵。這也是中小企業(yè)克服劣勢、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，縮小與大企業(yè)差距的必然選擇。

作者簡介：王小廣，男，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部副主任，研究員，博士生導(dǎo)師（北京 100091）。

著力構(gòu)建防范區(qū)域經(jīng)濟風(fēng)險的長效機制

黃征學(xué)

我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，區(qū)域發(fā)展格局發(fā)生重大變化，“分化”與“極化”并存，部分區(qū)域發(fā)展難度加大，區(qū)域經(jīng)濟面臨的風(fēng)險加速累積。2019 年底，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，造成經(jīng)濟社會短時停擺，沿海地區(qū)海外訂單下降、中部地區(qū)尤其是疫情中心地區(qū)經(jīng)濟增速大幅下滑、西部貧困地區(qū)貧困農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)難度增加等風(fēng)險逐步顯現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟風(fēng)險開始受到社會各界廣泛關(guān)注。可預(yù)期的是，隨著我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，在新舊動能轉(zhuǎn)換過程中，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨的傳統(tǒng)風(fēng)險和非傳統(tǒng)風(fēng)險將顯著增加。加快構(gòu)建長效機制，增強經(jīng)濟發(fā)展韌性，對防范區(qū)域發(fā)展中“黑天鵝”“灰犀牛”等事件具有重要意義。

一、構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟風(fēng)險識別預(yù)警機制

結(jié)合資源環(huán)境承載力評價預(yù)警機制的建立，疊加經(jīng)濟增速、人均GDP、城鄉(xiāng)人均可支配收入、人均地方財政收入、人口流動等區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)，推動建立區(qū)域經(jīng)濟風(fēng)險識別預(yù)警機制，開展日?；⒊B(tài)化監(jiān)測預(yù)警。密切關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中苗頭性、潛在性、傾向性問題，加強前期研究預(yù)判，及時采取針對性政策措施。根據(jù)戰(zhàn)略區(qū)和類型區(qū)發(fā)展目標(biāo)、面臨問題的不同，建立差異化指標(biāo)體系，明確防范重點，前移防控關(guān)口，防微杜漸，避免風(fēng)險積累。東部沿海地區(qū)的粵港澳大灣區(qū)、長三角、京津冀等戰(zhàn)略區(qū)是經(jīng)濟增長的“壓艙石”，是引領(lǐng)我國參與全球競爭的重要地區(qū)，要重點加強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、進出口貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)鏈安全、中小企業(yè)增長、經(jīng)濟增速等指標(biāo)的監(jiān)測預(yù)警，積極培育經(jīng)濟增長新動能。中西部地區(qū)的長江中游城市群、成渝雙城經(jīng)濟圈、中原城市群、關(guān)中平原城市群等地區(qū)是引領(lǐng)我國經(jīng)濟增長的重要引擎，要著重加強經(jīng)濟增速、城鎮(zhèn)化率、產(chǎn)業(yè)鏈完整、人口流入等指標(biāo)的監(jiān)測預(yù)警，認真分析城市和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，積極培育高質(zhì)量發(fā)展新的增長極。革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)基地、重點生態(tài)功能區(qū)等特殊類型地區(qū)，在維護國家生態(tài)安全、糧食安全、邊境安全、能源安全中發(fā)揮重要作用，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的難點和重點地區(qū)，要重點加強就業(yè)形勢、社會穩(wěn)定、增長態(tài)勢、人口流動、人均可支配收入、人均地方財政收入等指標(biāo)的監(jiān)測預(yù)警，強化對問題突出的城市、行業(yè)、企業(yè)等的跟蹤研究與風(fēng)險識別，制定不同前景下的應(yīng)對預(yù)案。

二、建立區(qū)域經(jīng)濟風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控機制

把經(jīng)濟風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟合作范疇，加強企業(yè)登記信息、信用信息和債務(wù)信息共享，重點防范區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、資金鏈等領(lǐng)域的風(fēng)險。仔細梳理區(qū)域內(nèi)重點產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈薄弱環(huán)節(jié)，補強產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，創(chuàng)新補充資金鏈，維護產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定性和安全性，著力打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅戰(zhàn)。按照“屬地管理、分級負責(zé)、誰監(jiān)管誰負責(zé)”的要求，加強化解區(qū)域企業(yè)“三角債”的合作，優(yōu)先解決粵港澳大灣區(qū)、長三角、京津冀等應(yīng)收賬款數(shù)量大、增長幅度快、經(jīng)濟總量占比高的應(yīng)收賬款，防范區(qū)域性金融風(fēng)險，夯實經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈金融，積極建設(shè)第三方供應(yīng)鏈金融平臺，支持區(qū)域內(nèi)核心企業(yè)開具的承兌匯票在供應(yīng)鏈中發(fā)揮“準(zhǔn)貨幣”（用于多級供應(yīng)商之間的結(jié)算）或者“擔(dān)保品”（用于向金融機構(gòu)或者其他企業(yè)融資）的作用，讓中小企業(yè)分享供應(yīng)鏈上核心企業(yè)的銀行信用，同時，為核心企業(yè)的現(xiàn)金流管理、負債結(jié)構(gòu)管理、供應(yīng)商管理提供更多、更靈活的選項，共同抗擊外來的負面沖擊。建立政府清欠賬款和基建融資相掛鉤的機制，鼓勵地方政府加大清欠力度，支持地方政府增加有效投資。長期來看，結(jié)合《政府投資條例》和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的實施，加快推進《及時支付中小企業(yè)款項條例》等法律法規(guī)落地，利用法律手段規(guī)范企業(yè)間付款模式。以“19+2”個城市群為重點，優(yōu)化應(yīng)急物資產(chǎn)能保障和區(qū)域布局，加強城市群內(nèi)應(yīng)急管理體系和公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，借助城市大腦、云計算等現(xiàn)代技術(shù)手段，推動跨區(qū)域應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增強防范社會風(fēng)險的“韌性”。

三、完善區(qū)域差異化政策扶持機制

順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展“分化”與“極化”的態(tài)勢，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，加快構(gòu)建“戰(zhàn)略區(qū)+類型區(qū)”雙維度的區(qū)域政策體系，增強區(qū)域抗風(fēng)險能力。加大對粵港澳大灣區(qū)、長三角、京津冀等創(chuàng)新要素集中區(qū)域自主創(chuàng)新支持力度，依托國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺等的建設(shè)，積極推動綜合性國家科學(xué)中心、國家實驗室、國家重點實驗室、國家級檢驗檢測機構(gòu)的布局，探索開展科技自由港、金融自由港、信息自由港、貿(mào)易自由港的建設(shè)，加快提升區(qū)域創(chuàng)新能力和競爭力，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“韌性”。構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新技術(shù)聯(lián)盟，搭建共同的科技成果交易轉(zhuǎn)化平臺，加大科技成果轉(zhuǎn)化形成的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式在區(qū)域內(nèi)測試、試用、應(yīng)用，著力構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)體系。支持中西部地區(qū)長江中游城市群、成渝雙城經(jīng)濟圈、中原城市群、關(guān)中平原城市群等地區(qū)設(shè)立若干承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范區(qū)，探索承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新模式，不斷優(yōu)化政府投資環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)強鏈、補鏈、建鏈，打造區(qū)域協(xié)同配套、完整可靠的產(chǎn)業(yè)鏈，拓展我國經(jīng)濟的“回旋余地”。全面實施財政資金、建設(shè)資金、用地指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”政策，不斷完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，調(diào)動地方政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性，縮小常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距。把提高特殊類型地區(qū)居民就業(yè)能力擺在首要位置，布局建設(shè)一批技工院校、再就業(yè)培訓(xùn)基地、職業(yè)技能實訓(xùn)基地，千方百計推動就業(yè)創(chuàng)業(yè)。針對特殊類型地區(qū)財政增收難、收支缺口大、社會矛盾突出、風(fēng)險承受能力差等特點，要完善應(yīng)急處置預(yù)案，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，保障基層政府運轉(zhuǎn)，緩解社會壓力，促進基本公共服務(wù)均等化。

四、強化區(qū)域政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合機制

按照構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動力系統(tǒng)的要求，著力打好區(qū)域政策與產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、財稅政策、金融政策、土地政策、社會政策等宏觀調(diào)控政策的“組合拳”，增強政策的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性，促進各類政策在區(qū)域內(nèi)定向精準(zhǔn)發(fā)力，不斷激發(fā)區(qū)域內(nèi)生發(fā)展動力和活力，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“免疫力”。把增強中心城市和城市群經(jīng)濟和人口承載能力作為重點，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟集聚與人口集聚相匹配、經(jīng)濟集聚人口集聚與資源集聚相匹配，不斷深化戶籍制度、土地制度、投資政策、財稅政策、金融政策等領(lǐng)域的改革，破解要素有序自由流動的障礙，讓經(jīng)濟集聚度高的地區(qū)愿意接納更多的流動人口，充分釋放有發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展優(yōu)勢的地區(qū)的活力。目前，著重細化、實化城鎮(zhèn)化地區(qū)“三掛鉤”的政策，改革投資、土地利用計劃等領(lǐng)域的管理方式，賦予省級政府更大的管理權(quán)限，支持城市群、都市圈、中心城市的發(fā)展。把增強重點生態(tài)功能區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、貧困地區(qū)等區(qū)域的生態(tài)安全、糧食安全和邊疆安全作為重點，加大政府生態(tài)補償、職業(yè)教育、基本公共服務(wù)及各類專項轉(zhuǎn)移支付力度，引導(dǎo)特殊類型區(qū)域人口“內(nèi)聚外遷”，盡量減少人類活動對生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的干擾。積極推進重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)編制產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負面清單，嚴(yán)格限制與區(qū)域主體功能不一致的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，努力打造青山常在、綠水長流、空氣常新的區(qū)域發(fā)展新樣板。

五、建立區(qū)域政策落實的督導(dǎo)評估機制

加大區(qū)域政策儲備力度，把區(qū)域經(jīng)濟監(jiān)測預(yù)警結(jié)果作為出臺區(qū)域政策重要的參考，建立常態(tài)化和應(yīng)急性區(qū)域政策相協(xié)同的機制，加強部門之間、上下級政府之間分工協(xié)作，不斷提升區(qū)域政策的操作性、針對性和有效性。明確區(qū)域政策實施的時間表、路線圖，強化部門責(zé)任，加強區(qū)域政策落實的督導(dǎo)評估，確保政策可落地、可操作、可追責(zé)。定期開展區(qū)域政策實施的成效評估和督導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)政策實施中面臨的問題，提出進一步的完善措施。對于落地困難的政策，要深入分析原因、積累經(jīng)驗，提出改進建議。對部門和地方不作為、亂作為造成政策落地難的情況，要采取措施及時糾正錯誤，并給予懲戒。同時，建立區(qū)域政策實施的反饋機制，鼓勵各地區(qū)積極向國家相關(guān)部門反映政策實施中自身難以解決的問題，懇請部門協(xié)調(diào)解決，打通政策落地的堵點、痛點和難點。借鑒“以獎代補”“增存掛鉤”等政策落實中的好經(jīng)驗、好做法，加強對政策評估督導(dǎo)結(jié)果的應(yīng)用，建立政策落實的獎懲機制。對于政策落實好的地區(qū)，采取加大投入力度、優(yōu)先審批項目和土地供給等措施給予獎勵；對于打折落實政策的地區(qū)，采取取消優(yōu)惠政策、向社會公布評估結(jié)果等措施給予一定懲戒，讓政策能夠真正落地、真正激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力、真正能防范經(jīng)濟風(fēng)險。

作者簡介：黃征學(xué)，男，中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所國土經(jīng)濟室主任，研究員（北京 100038）。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大風(fēng)險及應(yīng)對策略

覃成林

新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)蔓延，遭受疫情影響的國家都不可避免地蒙受了經(jīng)濟、社會多方面的重大損失。中國經(jīng)過艱苦的努力，在較短的時間內(nèi)控制住了疫情的蔓延，在世界上率先復(fù)工復(fù)產(chǎn)，走在了經(jīng)濟恢復(fù)的前列。盡管如此，全國及各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展均遭到了前所未有的嚴(yán)重沖擊。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，受疫情沖擊，2020年一季度，全國GDP 同比增速為-6.8%；在內(nèi)地各省（區(qū)、市）中，湖北省的GDP 同比增速為-39.2%，下降幅度驚人；天津、黑龍江、遼寧的GDP同比增速下降大于全國平均水平，分別為-9.5%、-8.3%、-7.7%；另有8個省市的GDP同比增速下降大于6%，6個省區(qū)的GDP同比增速下降大于或等于5%。此外，香港地區(qū)的GDP增速同比也下降了8.9%。由此可見，研判重大風(fēng)險，提高應(yīng)對重大風(fēng)險沖擊的能力，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究與決策的一項重要課題。

一、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險的特點及類型

根據(jù)對我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所遭受的幾次重大風(fēng)險的觀察，我們對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險做出如下界定：所謂區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險，是指對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程產(chǎn)生嚴(yán)重干擾，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟增長速度顯著下降甚至結(jié)構(gòu)性破壞的突發(fā)事件。

1.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險的特點

這里，我們從系統(tǒng)分析的角度，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險與區(qū)域經(jīng)濟“病”進行比較，以說明區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險的特點。

第一，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險來源于區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)之外，是外生的因素。區(qū)域經(jīng)濟“病”則是在區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)運行中“原發(fā)”的，是其結(jié)構(gòu)和功能變化導(dǎo)致的經(jīng)濟發(fā)展能力弱化或破壞，因此是內(nèi)生的問題。第二，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險具有突發(fā)性，而區(qū)域經(jīng)濟“病”則表現(xiàn)出漸進性，是逐漸積累并跨過一定閾值之后才發(fā)生的。因此，對于一個區(qū)域而言，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險常常是猝不及防的，而區(qū)域經(jīng)濟“病”則是不知不覺的。第三，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險的短時沖擊力和破壞力大，容易導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程出現(xiàn)“驟?！?。如，新冠肺炎疫情迫使我國各個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展按下“暫停鍵”，由此給區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展造成重大損失。主要表現(xiàn)為經(jīng)濟增長速度驟降，甚至出現(xiàn)一定時期內(nèi)的經(jīng)濟衰退，但多數(shù)情況下不會出現(xiàn)改變或終止區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方向的極端情況。而區(qū)域經(jīng)濟“病”的危害是長期的，是一種結(jié)構(gòu)性破壞，往往導(dǎo)致一個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展陷入困境而難以自拔。如，一些欠發(fā)達區(qū)域深陷“貧困陷阱”，一些發(fā)達區(qū)域由繁榮走向蕭條并被鎖定在這個狀態(tài)。第四，從來源地看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險多數(shù)是從區(qū)外、國外傳入的，當(dāng)然也有發(fā)生在本地的。區(qū)域經(jīng)濟“病”則完全是本地原發(fā)的。第五，從波及面看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險的波及面非常廣，很多情況下各級各類區(qū)域都難以幸免。而區(qū)域經(jīng)濟“病”則是發(fā)生在特定的區(qū)域，對于其他區(qū)域并不具備“傳染性”。

2.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險的類型

根據(jù)屬性，我們可以把區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險劃分為經(jīng)濟風(fēng)險與非經(jīng)濟風(fēng)險兩大類。

在經(jīng)濟風(fēng)險方面，最常見的是金融危機，其次是貿(mào)易摩擦、貿(mào)易戰(zhàn)。如，1997年東南亞金融危機，2008年由美國次貸危機所引發(fā)的全球金融危機，近年來由美國挑起的中美貿(mào)易戰(zhàn)等。此外，房地產(chǎn)泡沫、資本市場泡沫等也可以給區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展造成巨大沖擊。在非經(jīng)濟風(fēng)險方面，最常見的是突發(fā)大規(guī)模疫情，其次是各種重大自然災(zāi)害。如，2003 年暴發(fā)的SARS疫情，2012年暴發(fā)的MERS疫情（中東呼吸綜合征），2014年暴發(fā)的西非埃博拉病毒疫情，特別是2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情等。地震、惡劣天氣、洪水災(zāi)害等是常見的非經(jīng)濟風(fēng)險。此外，戰(zhàn)爭是一種破壞力巨大的非經(jīng)濟風(fēng)險。戰(zhàn)爭雖然不常見，但是在今天的世界上仍然在一些國家發(fā)生，給有關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展造成了難以估量的損害。值得注意的是，宗教沖突、民族矛盾、政治派別紛爭等各種各樣的社會動蕩也是一種非經(jīng)濟風(fēng)險。特別是21 世紀(jì)以來在世界一些國家發(fā)生的恐怖主義襲擊給有關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴(yán)重的破壞。

由此可見，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展面臨的重大風(fēng)險多種多樣，必須引起高度重視。

二、應(yīng)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險的策略

這里，我們不考慮各級各類區(qū)域在應(yīng)對重大風(fēng)險上的能力差異，僅從一般的角度討論應(yīng)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險的策略。觀察我國應(yīng)對各類經(jīng)濟風(fēng)險和非經(jīng)濟風(fēng)險的實踐，參考有關(guān)學(xué)者的研究，筆者認為，有效應(yīng)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險的策略主要有以下幾種。

1.防止生產(chǎn)力遭受大規(guī)模破壞

企業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟的重要主體之一。當(dāng)重大風(fēng)險發(fā)生時，企業(yè)的正常生產(chǎn)必然遭受重大沖擊而陷入經(jīng)營困難，有的甚至?xí)虼硕飘a(chǎn)倒閉。因此，國家和地方政府需要及時出臺救助措施，幫助企業(yè)渡過難關(guān)，防止出現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)潮、倒閉潮，防止出現(xiàn)大規(guī)模的企業(yè)外遷。廣大勞動者是區(qū)域經(jīng)濟的另一類重要主體。一旦發(fā)生重大風(fēng)險，勞動者往往要承受收入下降、失業(yè)、財產(chǎn)損毀等經(jīng)濟損失，甚至生命損失。對此，國家和地方政府需要及時地采取穩(wěn)就業(yè)、生活救濟，保護生命安全等多種措施，盡力保護廣大勞動者。

通過上述努力，為復(fù)工復(fù)產(chǎn)、恢復(fù)區(qū)域經(jīng)濟而保存實力。

2.增強經(jīng)濟發(fā)展韌性

從已有的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的韌性主要來自以下6個方面。

一是，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上處理好三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，預(yù)防出現(xiàn)農(nóng)業(yè)弱化、制造業(yè)空心化、經(jīng)濟過度服務(wù)化等偏向。預(yù)防在遭受重大風(fēng)險時出現(xiàn)“手中無糧”“手中無物”等窘境。否則，不僅會缺乏抵御重大風(fēng)險沖擊的物質(zhì)基礎(chǔ)，更為嚴(yán)重的是，將導(dǎo)致社會的劇烈動蕩。二是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式上處理好專業(yè)化發(fā)展與綜合發(fā)展的關(guān)系，注意保持區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣性，營造良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。預(yù)防產(chǎn)業(yè)過度專業(yè)化而致使區(qū)域經(jīng)濟脆弱，不堪重大風(fēng)險的沖擊。三是，在空間結(jié)構(gòu)上處理好空間集聚與分散的關(guān)系，注意保持區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。防止因少數(shù)經(jīng)濟集聚區(qū)在重大風(fēng)險沖擊下受損嚴(yán)重而導(dǎo)致有關(guān)區(qū)域甚至是整個國家喪失經(jīng)濟恢復(fù)能力。四是，在目標(biāo)市場上處理好主要市場與次要市場、本地市場與區(qū)外市場、國內(nèi)市場與國外市場的關(guān)系，適度控制對單一市場、國際市場的依賴，預(yù)防因目標(biāo)市場過于單一或者集中而缺乏應(yīng)對重大風(fēng)險沖擊的回旋余地。五是，在生產(chǎn)技術(shù)上處理好引進與自主創(chuàng)新的關(guān)系，減少對引進技術(shù)的過度依賴。對于區(qū)域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，應(yīng)盡量掌握相關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)和核心技術(shù)，預(yù)防出現(xiàn)技術(shù)“卡脖子”現(xiàn)象。六是，在企業(yè)結(jié)構(gòu)上處理好大中小企業(yè)之間的關(guān)系，大力培育企業(yè)集群，以群體力量抵御重大風(fēng)險的沖擊。同時，處理好本地企業(yè)與外來企業(yè)的關(guān)系，增強企業(yè)的根植性。

以上措施可以從多個方面保障區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在遭遇重大風(fēng)險沖擊時不至于“一觸即潰”，總體上達到“東方不亮西方亮，黑了南方有北方”的效果。

3.增強經(jīng)濟發(fā)展競爭力

在一般情況下，當(dāng)各級各類區(qū)域遭受同樣的重大風(fēng)險沖擊時，經(jīng)濟發(fā)展競爭力強的區(qū)域可以借助產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈將承受的沖擊傳遞或轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域，走在經(jīng)濟復(fù)蘇的前列。應(yīng)對區(qū)域經(jīng)濟重大風(fēng)險沖擊，從根本上看，每個區(qū)域都需要努力增強發(fā)展競爭力，可以根據(jù)條件采取以下措施。

第一，始終把發(fā)展經(jīng)濟作為區(qū)域的首要任務(wù)，努力增大區(qū)域的經(jīng)濟實力。強大的經(jīng)濟實力是一個區(qū)域應(yīng)對重大外部沖擊的重要資本。離開這一點，抵御重大風(fēng)險沖擊就成了“無米之炊”。第二，自覺調(diào)整區(qū)域結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，及時實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，不斷向產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈高端攀升，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。在抵御重大風(fēng)險沖擊時，占據(jù)有利的位置。第三，持續(xù)改善發(fā)展條件，增強長遠發(fā)展能力。一方面，大力發(fā)展交通、信息、能源等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施，提高基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化水平。另一方面，持續(xù)增加在教育、醫(yī)療、健康、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，增大人力資源規(guī)模，提升勞動力素養(yǎng)。第四，構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展機制。依靠技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等，增強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的動力。善于運用高技術(shù)和新技術(shù)，采用智慧化、智能化的生產(chǎn)方式，適度減少對人力的依賴，提高生產(chǎn)效率和抗外部干擾的能力。第五，堅持改革和對外開放，增強發(fā)展活力。改革是為了不斷克服區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中所遇到的各種體制機制障礙，釋放區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的潛力。對外開放是為了吸納國外的優(yōu)質(zhì)要素和資源，擴大國外市場，拓展國際產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，同時借鑒國外先進的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，取長補短。我國近四十年來的發(fā)展已經(jīng)反復(fù)證明，改革和對外開放是增強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展競爭力的重要法寶。

4.維護社會穩(wěn)定

當(dāng)遭受重大風(fēng)險沖擊時，一個區(qū)域經(jīng)常會出現(xiàn)失業(yè)率上升，在崗人員實際收入下降甚至被迫休無薪假，部分家庭生活困難，貧困人口生存得不到保障等問題。同時，關(guān)于重大風(fēng)險的各種假消息充斥民間輿論場，各種反政府和反國家的政治勢力往往借機“渾水摸魚”。因自利、自保而出現(xiàn)人身歧視、地域歧視、民族和種族歧視等。這些因素的疊加很有可能導(dǎo)致社會動蕩，從而使區(qū)域“雪上加霜”。因此，維護社會穩(wěn)定是戰(zhàn)勝區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大風(fēng)險沖擊的一個重要方面，也是不可或缺的方面。

為了在遭受重大風(fēng)險沖擊時維護社會穩(wěn)定，一個區(qū)域需要采取這些措施：一是，政府必須掌握輿論導(dǎo)向，及時向社會傳遞有關(guān)重大風(fēng)險沖擊及應(yīng)對的信息，特別注意保證信息的準(zhǔn)確性、權(quán)威性和透明性，以消除假消息的影響，極大壓制各種假消息的產(chǎn)生空間。二是，團結(jié)各方力量，凝聚人心，把社會的注意力集中到共同抵御重大風(fēng)險沖擊上來，樹立戰(zhàn)勝重大風(fēng)險的信心。三是，加強對失業(yè)勞動力、困難人口和家庭的救助，保障其基本生活。四是，堅持依法依規(guī)辦事，預(yù)防和懲治抵御重大風(fēng)險中出現(xiàn)的亂作為及違法行為，嚴(yán)厲打擊擾亂社會秩序的行為。五是，注重發(fā)揮基層社區(qū)、志愿者、有關(guān)社會組織在維護社會穩(wěn)定方面的積極作用。

5.發(fā)揮制度優(yōu)勢

我國防控新冠肺炎疫情的成功實踐再一次證明，中國特色社會主義制度在抵御重大風(fēng)險沖擊方面具有顯著的優(yōu)勢。因此，對于國家和各級各類區(qū)域而言，要善于發(fā)揮這種制度優(yōu)勢，使之轉(zhuǎn)化為抵御重大風(fēng)險的強大能量。

第一，要加強中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。按照“全國一盤棋”的思想，統(tǒng)籌運用國家和各區(qū)域所掌握的物質(zhì)和人力資源，形成抵御重大風(fēng)險的合力。這是戰(zhàn)勝重大風(fēng)險沖擊的重要保障。第二，發(fā)揮中華民族“一方有難，八方支援”的優(yōu)良傳統(tǒng)，建立區(qū)域協(xié)同應(yīng)對重大風(fēng)險沖擊的機制。堅持做好對口支援，完善和創(chuàng)新對口支援模式，積極培養(yǎng)短時期內(nèi)控制重大風(fēng)險擴散并最終戰(zhàn)勝重大風(fēng)險的能力。第三，注重發(fā)揮國有企業(yè)、高校、科研院所、新聞媒體和其他事業(yè)單位的中堅作用，使之成為戰(zhàn)勝重大風(fēng)險的主力軍和先鋒。有效發(fā)揮中國人民解放軍和武裝警察部隊、公檢法隊伍在應(yīng)對重大風(fēng)險中的獨特作用。第四，堅定不移地依靠廣大人民。把維護人民生命財產(chǎn)安全作為抵御重大風(fēng)險沖擊的首要目標(biāo)。通過保障人民的利益，贏得廣大人民的支持和參與，匯集人民的智慧和貢獻，形成戰(zhàn)勝重大風(fēng)險的磅礴力量。

6.提高防控能力

鑒于重大風(fēng)險對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的沖擊是突發(fā)的，且產(chǎn)生的沖擊是嚴(yán)重的，因此，國家和各級各類區(qū)域必須在平時注重提高應(yīng)對重大風(fēng)險的防控能力。

一是要建立重大風(fēng)險預(yù)警機制，編制防控方案。目前，我國在應(yīng)對重大疫情和重大自然災(zāi)害方面已經(jīng)建立了較為成熟的預(yù)警機制和防控方案。但是，在經(jīng)濟類重大風(fēng)險和國際貿(mào)易沖突、防止恐怖主義、戰(zhàn)爭等非經(jīng)濟類重大風(fēng)險方面，亟待建立區(qū)域?qū)用娴念A(yù)警機制和防控方案。此外，要根據(jù)新情況，不斷完善預(yù)警機制和防控方案。定期進行演練，以提高實際運用能力。二是要大力培養(yǎng)應(yīng)對重大風(fēng)險的專業(yè)人才和專業(yè)隊伍。提高政府部門應(yīng)對重大風(fēng)險的危機意識和組織領(lǐng)導(dǎo)能力。三是要做好應(yīng)對重大風(fēng)險的物資儲備。必要的物資儲備是戰(zhàn)勝重大風(fēng)險的重要保障。這些物資包括專業(yè)救援物資和人民生活物資。同時，要做好這些物資的調(diào)運和分配預(yù)案，以便能夠有序高效地使用這些物資。四是要綜合施策，精準(zhǔn)施策。一方面，要針對重大風(fēng)險采取包括經(jīng)濟、社會、政治、安全、軍事等在內(nèi)的一攬子措施，各類措施相互協(xié)同，形成合力。另一方面，在重大風(fēng)險發(fā)生后，要及時分析和判斷，按遭受沖擊的程度對區(qū)域、城市、社區(qū)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、人群等劃分出不同的類型或者等級，提高政策的針對性。五是要化危為機，順勢而為。掌握重大風(fēng)險沖擊下化危為機的辯證思維，樹立順勢而為的發(fā)展理念。在應(yīng)對重大風(fēng)險沖擊的過程中，發(fā)現(xiàn)和利用好新的機遇，加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。如，為應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊，各種各樣的“在線經(jīng)濟”蓬勃發(fā)展，同時，社會對交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高的要求，為智慧生產(chǎn)和智慧生活增添了動力。因此，國家和各級各類區(qū)域就可以順勢而為，制定政策鼓勵“在線經(jīng)濟”加快發(fā)展，進一步加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力推動智慧生產(chǎn)和智慧生活方式，從而使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進入一個新的狀態(tài)。

作者簡介：覃成林，男，暨南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，暨南大學(xué)經(jīng)緯粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展研究院院長，暨南大學(xué)區(qū)域發(fā)展研究中心主任，經(jīng)濟學(xué)博士（廣州 510632）。

后疫情時期的“六?！迸c新基建協(xié)同推進

楊丹輝

新冠肺炎疫情發(fā)生后，中國經(jīng)濟承受多重壓力，而疫情在全球的傳播更是遠遠超出各界預(yù)期。世界經(jīng)濟下行風(fēng)險明顯增大，市場信心嚴(yán)重受挫，包括國際貨幣基金組織、世界銀行、WTO 在內(nèi)的多個國際機構(gòu)連續(xù)發(fā)出全球經(jīng)濟和國際貿(mào)易陷入全面衰退的警示。疫情導(dǎo)致生產(chǎn)萎縮，貿(mào)易受阻，物流中斷，失業(yè)激增，進而有可能引發(fā)全球價值鏈分割和破碎。隨著疫情出現(xiàn)階段性緩和，率先實現(xiàn)有效防疫的中國，生產(chǎn)生活重現(xiàn)活力，歐美國家近期也相繼放松管控，在疫情風(fēng)險猶存的情況下著手安排恢復(fù)經(jīng)濟活動。然而，必須清醒地認識到，新冠肺炎疫情已演變?yōu)榘倌陙砦：ψ畲?、破壞性最強的全球性公共衛(wèi)生安全事件，在政治經(jīng)濟、國際格局、社會生活、公共安全等方方面面，其深遠影響尚未完全釋放，仍有諸多不確定性。后疫情時期，重振經(jīng)濟貿(mào)易、重塑分工體系、重建公共秩序、重拾國際信任，復(fù)雜艱巨，中國和世界都將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

需要高度關(guān)注的是，世界各國應(yīng)對疫情的理念、方式及其效果呈現(xiàn)出明顯的分化和偏差，期間的輿論紛爭和觀念對立無疑加劇了一段時間以來持續(xù)發(fā)酵的“反全球化”和民粹主義。應(yīng)對疫情模式的分異固然從根本上是由各國國情和發(fā)展水平?jīng)Q定的，但也反映出一個客觀事實：面對重大風(fēng)險事件，不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，其應(yīng)急體系都不同程度地存在漏洞和不足。而在國內(nèi)，各地交出的防疫成績單同樣差異頗大，在這場財力保障、治理理念、行政水平、基層效率、公共服務(wù)的實力“比拼”中，部分經(jīng)濟發(fā)達省市與東北和西部地區(qū)實打?qū)嵉乩_了差距。這不僅將改變各類要素流動和集聚的方向，甚至?xí)绊懞笠咔闀r期跨國公司供應(yīng)鏈調(diào)整的戰(zhàn)略布局和區(qū)位選擇。

疫情沖擊下的種種分化和撕裂促使人們重新審視重大風(fēng)險事件的防控機制及其效力?？梢钥隙ǖ氖?，在新冠肺炎疫情暴發(fā)之前，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，世界各國對減災(zāi)和應(yīng)急管理的重視程度不斷提升，并在制度設(shè)計和能力建設(shè)方面取得了積極進展。但當(dāng)新冠肺炎疫情在全球快速蔓延且在部分國家和地區(qū)造成“失控”局面時，人們卻失望地看到，各國慣用的應(yīng)急手段頻頻失效。同時，由于疫情總體上對服務(wù)業(yè)的沖擊較大、持續(xù)時間更長，世界范圍內(nèi)或?qū)⑹状未笠?guī)模出現(xiàn)所謂“服務(wù)業(yè)衰退”的新型經(jīng)濟危機。2020 年4 月，疫情高峰期的歐元區(qū)，其服務(wù)業(yè)PMI 初值一度降到11.7 的低值，而當(dāng)月印度服務(wù)業(yè)PMI初值更是下滑為5.4，史上首次跌至個位數(shù)的水平，創(chuàng)出世界最低紀(jì)錄。對于重大公共衛(wèi)生事件引發(fā)的經(jīng)濟衰退，傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟政策很難引導(dǎo)并形成可控的市場預(yù)期，財政和貨幣工具均有可能失靈。實際上，從全球救災(zāi)和應(yīng)急管理實踐中，聯(lián)合國等機構(gòu)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并提示各國巨災(zāi)應(yīng)對機制存在的困境：在大多數(shù)國家和地區(qū)，風(fēng)險管理部門的重要性和國家應(yīng)急儲備的功能普遍不具備連續(xù)性，而是極具即時性和短期化，這意味著只有當(dāng)一個國家和地區(qū)面臨巨災(zāi)或重大風(fēng)險事件的現(xiàn)實威脅之時，這類部門和機構(gòu)才會顯示出存在感。由于各級政府和普羅大眾對其作用和角色寄予太多期望，災(zāi)害降臨或風(fēng)險發(fā)生的短時間內(nèi)，應(yīng)急管理部門往往會獲得強力的資金支持。一旦災(zāi)害或疫情過后，這些部門卻難以維持長期的關(guān)注度，甚至被排斥在公共治理和預(yù)算支出的邊緣。這種現(xiàn)象和特點既是政府通常更注重免遭偶發(fā)災(zāi)害的損失，而非專注于管理累積風(fēng)險的原因，也是其必然結(jié)果，致使絕大部分國家和地區(qū)的應(yīng)急管理和儲備體系始終處于“頭疼醫(yī)頭”的被動局面。

不論是“黑天鵝”事件還是“灰犀?！笔录邦^疼醫(yī)頭”顯然遠非應(yīng)對的理想狀態(tài)。以往國內(nèi)在處置金融危機、安全生產(chǎn)事故和自然災(zāi)害過程中，事前預(yù)警常常是備受詬病的環(huán)節(jié)，相關(guān)政策研究的結(jié)論也多指向建立完善應(yīng)急預(yù)警機制的必要性，但應(yīng)該看到，預(yù)警機制發(fā)揮作用的前提除了科學(xué)的理念和良好的制度保障之外，技術(shù)和成本同樣是影響其可持續(xù)運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。尤其是對于新冠肺炎疫情這類不可知、危害大的突發(fā)事件，“頭疼”發(fā)作時尚能及時、有效地“醫(yī)頭”已屬不易。至此，關(guān)于應(yīng)對重大風(fēng)險事件是制度重要還是能力重要的討論，答案似乎已然明了：唯有兼顧制度和能力建設(shè)，才能切實增強經(jīng)濟社會發(fā)展的韌性，為抵御重大風(fēng)險、化解各類危機提供有力保障。

正是基于這一思路，近期中央連續(xù)推出加強新基建投資、全面落實“六?！惫ぷ?、深化要素市場化配置改革、構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制等一系列重要舉措，為統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展定下了新基調(diào)、指明了新方向。有觀點認為，從做好“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”的“六穩(wěn)”，到強調(diào)“保居民就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉(zhuǎn)”的“六保”，意味著中國宏觀政策的導(dǎo)向發(fā)生了轉(zhuǎn)變，且“六?！蓖怀龅膽?yīng)急性、短期化及其底線思維與推動新基建等具有引領(lǐng)性、刺激性的中長期安排在政策目標(biāo)、實施方式、激勵機制等方面存在一定的矛盾，并據(jù)此做出全球疫情不明朗、應(yīng)對前景不樂觀、中國策略轉(zhuǎn)為守勢的判斷。應(yīng)該說，這種觀點未能全面把握中國經(jīng)濟的基本盤，也沒有準(zhǔn)確領(lǐng)會決策層的戰(zhàn)略部署。放在兼顧制度完善與能力建設(shè)的格局之中，不僅“穩(wěn)”與“?！毕噍o相成，而且守住民生基本線的“六?！惫ぷ髋c加強新基建投資之間同樣是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，完全有必要、有條件做到協(xié)同配合。

首先，堅守底線思維，絕非權(quán)宜之計。一方面，隨著新冠肺炎疫情的負面影響持續(xù)擴大，各地經(jīng)濟增速全線回落。盡管2020年3月以來，全國復(fù)工復(fù)產(chǎn)提速，工業(yè)生產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售總額、進出口等主要經(jīng)濟指標(biāo)降幅明顯收窄，但行業(yè)之間分化不斷加劇，市場主體的生存壓力進一步向家庭和個人傳導(dǎo)，居民就業(yè)和收入等民生難點、堵點、痛點集中凸顯。在防疫常態(tài)化前提下，“六保”成為守護民生之本的必然選擇，更是“以點筑面”、打贏三大攻堅戰(zhàn)的根本保障。另一方面，對于中國這樣的后發(fā)人口大國，即使實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的矛盾仍將存在，科技、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護、社會保障、區(qū)域協(xié)調(diào)等諸多領(lǐng)域的短板弱項有待補足和完善。而解決糧食能源安全、供應(yīng)鏈穩(wěn)定等全局性、戰(zhàn)略性問題，則要通過制度性話語權(quán)構(gòu)建整合國內(nèi)外資源，掌握這些領(lǐng)域風(fēng)險管控的主動權(quán)。另外，全國疫情防控阻擊戰(zhàn)能夠取得重大戰(zhàn)略成果，高效動員的基層組織功不可沒，但連續(xù)高強度的投入也導(dǎo)致部分基層干部負擔(dān)加重，統(tǒng)籌兼顧“抗疫”與復(fù)工力不從心，出現(xiàn)了一些工作死角和疏漏，這反映出現(xiàn)階段基層運轉(zhuǎn)的狀態(tài)與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求仍有差距。全面提升基層部門的制度理解力和政策執(zhí)行力、充分調(diào)動各級干部的積極性，持續(xù)激發(fā)基層工作的創(chuàng)造力，有助于鞏固防疫成果，加快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，增強重大風(fēng)險防控機制的彈性。

其次，后疫情時期，新基建不僅為高質(zhì)量發(fā)展注入新動能，而且將筑牢大國數(shù)字轉(zhuǎn)型的基石。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的大潮下，數(shù)字化已成為不可逆轉(zhuǎn)的全球趨勢。得益于國內(nèi)生產(chǎn)消費等環(huán)節(jié)快速積累的海量數(shù)據(jù)資源、產(chǎn)業(yè)部門和公共服務(wù)領(lǐng)域不斷成熟的應(yīng)用場景、大規(guī)模數(shù)據(jù)要素的成本優(yōu)勢以及相對寬松的監(jiān)管政策環(huán)境，中國正在快速成長為數(shù)字經(jīng)濟大國，技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、商業(yè)模式創(chuàng)新、核心價值實現(xiàn)等方面均走在世界前列。新冠肺炎疫情的遠程化、無接觸、智能化應(yīng)對催生出新的需求，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、智慧物流等智能技術(shù)和數(shù)字產(chǎn)品在助力疫情監(jiān)測、醫(yī)療救治、物資調(diào)配、生活保障、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面大顯身手，在為運用科技手段處置各類重大風(fēng)險事件積累經(jīng)驗、拓展思路的同時，顯著強化了新基建的投資偏好和市場信心。值得注意的是，早在2018 年，中央已提出加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在防疫關(guān)鍵時期將其推向經(jīng)濟政策的重心，除了出于刺激投資等短期效應(yīng)的考量之外，更為長遠的布局顯然直指后疫情時期數(shù)字經(jīng)濟強國建設(shè)。目前，國內(nèi)有關(guān)新基建的內(nèi)涵和外延并未形成統(tǒng)一的認識，但不同界定和分類均涵蓋發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、構(gòu)建智慧社會的主要領(lǐng)域及其底層支撐技術(shù)。政府推動新基建，一是以此為契機，自上而下進一步凝聚加快數(shù)字轉(zhuǎn)型的共識，吸引各類資本參與，統(tǒng)籌各地區(qū)各部門各領(lǐng)域數(shù)字化智能化發(fā)展進程，推進政府?dāng)?shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的開放共享，強化各領(lǐng)域數(shù)據(jù)協(xié)同，防止地區(qū)之間、部門之間的數(shù)字鴻溝加大，避免出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展新的數(shù)字級差；二是形成研發(fā)合力，加緊突破新一代通用技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的瓶頸和障礙，打通傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間以及供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的數(shù)字端口，全面提升實體部門智能軟硬件水平，夯實現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的基礎(chǔ)；三是探索建立新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和市場規(guī)范，引領(lǐng)相關(guān)領(lǐng)域國際規(guī)則的制定，從而在數(shù)字時代的大國競爭占據(jù)主動。

需要強調(diào)的是，實現(xiàn)“六?！迸c新基建協(xié)同推進，要立足當(dāng)下，著眼長遠，認清規(guī)律，分類施策?？傮w來看，“六?！惫ぷ鲬?yīng)充分發(fā)揮“有為”政府的作用。在三大攻堅戰(zhàn)的收官階段，各級政府和主管部門要把情況摸得透一些，困難估計得足一些。在全球防控形勢取得實質(zhì)性好轉(zhuǎn)之前，堅持防疫與復(fù)產(chǎn)兩手抓，兩手都要硬，摒棄“錦標(biāo)賽”的考核導(dǎo)向和工作慣性，著力提振信心、穩(wěn)定秩序、優(yōu)化環(huán)境，提升質(zhì)量，對企業(yè)要重服務(wù)，對基層要多激勵，切忌一味派任務(wù)、加擔(dān)子、壓指標(biāo)、比速度。

而對于新型基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運營，則應(yīng)更多地由“有效市場”擔(dān)當(dāng)主角。有別于傳統(tǒng)基建資本挑大梁的模式，5G、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等作為新型基礎(chǔ)設(shè)施和新興產(chǎn)業(yè)通用技術(shù)的應(yīng)用邊界模糊，公共品與資本品的交叉融合程度高，且現(xiàn)階段部分領(lǐng)域的主導(dǎo)技術(shù)迭代加快，商業(yè)模式還未定型，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚不成熟，其中一些細分方向甚至需要邊研發(fā)邊建設(shè)，這將大大增加預(yù)期收益的不確定性，也決定了新基建必須采取開放、多元、融合的全新投資運管模式。另一個不容忽視的事實是，國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和智能技術(shù)應(yīng)用過程中，華為、阿里、騰訊等一批民營企業(yè)在新一代信息技術(shù)、電子商務(wù)、云服務(wù)、平臺經(jīng)濟等領(lǐng)域深耕多年，相繼推出高水平的科創(chuàng)成果和商業(yè)模式，已成為相關(guān)行業(yè)的全球領(lǐng)軍企業(yè)和具有廣泛影響力的世界級巨頭。中央明確發(fā)出加強新基建的政策信號之后，地方政府響應(yīng)快，力度大。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2020年4月，先后有26個省（區(qū)、市）推出包含新基建內(nèi)容的投資計劃。各級政府力推新基建，一方面，應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一新基建的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)界定數(shù)字權(quán)益，防范數(shù)字壟斷；另一方面，要充分尊重并保障企業(yè)在新基建各領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)，突出其投資建設(shè)的主體地位，并通過政府購買服務(wù)等方式，將電子政務(wù)、數(shù)據(jù)中心等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)交由市場化主體提供，謹防打著新基建的旗號，在相關(guān)領(lǐng)域抬門檻、設(shè)壁壘、摻沙子、摘桃子，干擾數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展秩序，損害社會資本的正當(dāng)利益。

回溯人類數(shù)千年的歷史，完全有理由相信，不管付出幾多代價，災(zāi)難終將過去，風(fēng)險也總會被化解。面對新冠肺炎疫情突如其來、前所未有的巨大沖擊，人們或驚呼這個世界從此將徹底改變，或篤定人類社會發(fā)展和文明演進的大方向不會偏航，堅信“短期危機難改長期趨勢”。其實，變與不變，不過是視角差異和立場不同，而這場百年不遇的困局是否終將淪為一塊“好了的傷疤”，既取決于我們自身反思的力量，同時在很大程度上仍要依靠科學(xué)技術(shù)的進步和物質(zhì)財富的創(chuàng)造性積累。對于進入新時代、處在世界大變局之中的中國，前者改進制度，后者增強能力。就這一意義而言，今天守住底線，方能開啟更加值得期許的未來。

作者簡介：楊丹輝，女，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所新興產(chǎn)業(yè)研究室主任，研究員，博士生導(dǎo)師（北京 100044）。

把化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險放在更加突出的位置

喻新安

我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險，在2010年以后開始累積，其風(fēng)險點主要在于地方投融資平臺的大規(guī)模擴張。地方政府性債務(wù)的集中出現(xiàn)與稅制變化有關(guān)。1995 年前后，我國實施了分稅制改革，分稅制改革后，一部分稅收上繳中央政府，一部分留到地方，從全國層面講，分稅制改革有利于集中力量辦大事，是十分必要的。但是，1995 年版的《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》以及1996年《貸款通則》的出臺，客觀上限制了地方政府作為主體進行融資，這樣一來，地方政府如要進行大規(guī)模的投資和建設(shè)，就只能通過成立投融資平臺公司的辦法來解決。2000年后，中央和地方的財政收支開始分化，中央和地方的財政收入保持在基本接近的水平，但在支出方面，地方財政支出增長速度大大超過了中央財政支出的水平。造成這種現(xiàn)象的直接原因，是分稅制后地方政府的支出責(zé)任增長較快，中央和地方的財政收入和事權(quán)不匹配，地方政府的收入不足以應(yīng)付大規(guī)模投資的需求。于是，成立投融資平臺解決融資難題，就成了各級地方政府不約而同的選項。

特別是2008 年金融危機后，中央為了提振經(jīng)濟，也出臺文件鼓勵地方建設(shè)投融資平臺。很多省級政府是在2000年左右成立投融資平臺的，全國范圍內(nèi)大量的地級、縣級政府也陸續(xù)開始組建投融資平臺。與此同時，各種違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)融資情況也開始出現(xiàn)。到2012年，我國各級政府性投融資平臺數(shù)量已經(jīng)超過1萬家。為了解決政府性投融資平臺增長過快帶來的問題，2014年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。此后，投融資平臺進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，開始逐漸向獨立經(jīng)營的國有企業(yè)轉(zhuǎn)型。

地方政府性債務(wù)規(guī)模有多大，是否存在嚴(yán)重風(fēng)險，是貫徹黨的十九大精神，防范化解重大風(fēng)險必須正視和弄清的問題。

首先，看地方政府性債務(wù)的總體規(guī)模有多大。我國在2013 年進行了全國政府性債務(wù)審計，之后，國家要求政府與投融資平臺剝離，新增債務(wù)和地方政府無關(guān)，國家也不再公布地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)。由此，判斷地方政府性債務(wù)的規(guī)模的大小，2013 前依據(jù)的是官方數(shù)據(jù)，2013年后只能依據(jù)學(xué)界和金融機構(gòu)的估算。

根據(jù)官方審計結(jié)果，截至2013 年6 月底，我國地方政府性三類債務(wù)合計為17.89 萬億元，其中地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)為10.89萬億元。統(tǒng)計表明，從2010年到2013年，地方債務(wù)總體規(guī)模上漲較快，其中政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)增長最快，漲幅達到了159.91%。從舉借債務(wù)的地方政府層級看，2013年6月底，我國省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府的三類債務(wù)規(guī)模合計分別為5.19 萬億元、7.29萬億元、5.04萬億元和0.36萬億元，其中省、市、縣三級地方政府的三類債務(wù)規(guī)模相對于2010 年底分別增長了61.75%、56.34%和77.34%。2013 年后學(xué)界和金融機構(gòu)對我國地方政府性債務(wù)的估算數(shù)額差距較大。太平洋證券專家測算，2017年我國地方政府債務(wù)總額約為59.27 萬億元，減去財政部公布的顯性債務(wù)余額16.47 萬億元，地方隱性債務(wù)余額約為42.8 萬億元。中國社科院專家測算認為，2017 年我國地方政府融資平臺債務(wù)約為30 萬億元。清華大學(xué)專家則評估認為，2017年我國地方政府發(fā)行過城投債的企業(yè)的債務(wù)余額是47 萬億元。比較而言，國際貨幣基金組織與我國有關(guān)方面的評估結(jié)論更值得重視，該評估結(jié)論認為，2016 年我國增擴的地方政府性債務(wù)率已經(jīng)達到62%，2017 年、2018 年分別為67.3%和72.7%，已明顯高于國際上60%的警戒線。

其次，看我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險性的大小。2012年底，全國政府性負有償還責(zé)任的債務(wù)率達到105.66%。根據(jù)國家審計報告的表述，由于政府或有債務(wù)的舉債主體有相應(yīng)的經(jīng)營收入作為償債來源，將兩類債務(wù)分別按照一定比例折算后，總債務(wù)率為113.41%，仍處于國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)。但該審計報告也披露出一些問題：一是有些地方債務(wù)問題嚴(yán)重，2012年底，3 個省級政府、99 個市級政府、195 個縣級政府、3465 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，有兩個省級政府、31 個市級政府、29 個縣級政府靠借新還舊率超過20%；二是地方政府性債務(wù)償還過程中對土地出讓收入依賴較高；三是高速公路、大學(xué)和醫(yī)院項目的償債壓力較大；四是部分地方政府、融資平臺存在違規(guī)融資和違規(guī)使用債務(wù)資金問題?？偟貋砜?，2013 年后，我國地方政府性債務(wù)總量呈不斷上升的趨勢，政府性債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)成為需要高度關(guān)注的風(fēng)險點。

從2015年到2019年，國家審計署、財政部等單位陸續(xù)披露了北京、黑龍江、山西、甘肅、浙江等十余個省份的上百起違規(guī)擔(dān)保的現(xiàn)象。為此，2017年財政部等六部委印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，要求清理和整頓仍然存在的違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)注資、地方政府舉債、利用PPP變相舉債等行為。2018 年8 月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《地方隱性債務(wù)問責(zé)辦法》，強化了對于違規(guī)舉債形成地方隱性債務(wù)行為的問責(zé)機制。同時，還著眼于體制改革，包括預(yù)算法修改、國地稅合并、中央和地方財政事權(quán)重新劃分，以及在金融市場上整合國有金融企業(yè)，提高監(jiān)管穿透性，破解銀行、證券、保險、信托等跨行業(yè)監(jiān)管的問題。

要有效防控與化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，必須搞清楚地方政府性債務(wù)的各類成因和嚴(yán)重危害。就其成因而言，除了上面提到的中央和地方的財政收入和事權(quán)不匹配、地方收入不足以應(yīng)付大規(guī)?；ǖ男枨蟮雀拘栽蛲?，也存在政策制定的滯后、執(zhí)行的難度、偏差和不協(xié)調(diào)問題。如中央和地方財政事權(quán)劃分，2013 年十八屆三中全會已提出，到2018 年才逐步出臺中央層面的不同領(lǐng)域具體改革方案；如扶貧攻堅和環(huán)境治理都增加了財政支出，但環(huán)保對企業(yè)的管控又可能減少稅收；還有減稅降費，需要對應(yīng)資源稅、房產(chǎn)稅的落實，否則舊稅源減少了，新稅源沒跟上，政府財政勢必捉襟見肘。還有，投融資平臺存量問題一直沒有真正解決。2012年銀監(jiān)會文件要求，完善投融資平臺的名單制管理，規(guī)定投融資平臺名單退出的5 個硬性條件，如資產(chǎn)負債率在70%以下、自有現(xiàn)金流償還債務(wù)本息比例達到100%、存量債務(wù)已經(jīng)按規(guī)定處理、無違約記錄等，但截至2018 年6 月，銀保監(jiān)會的投融資平臺名單累計退出2629 家，名單上仍有9000多家未退出。

地方政府性債務(wù)的過度增長危害極大：其一，部分地區(qū)尤其是縣級的債務(wù)總量龐大，增長較快，債務(wù)率偏高，部分區(qū)域的債務(wù)可能存在擔(dān)保鏈，城投之間互相擔(dān)保增信，若單一主體出現(xiàn)流動性危機，則整個擔(dān)保鏈上的主體都會受到牽連，進而使債務(wù)違約風(fēng)險快速擴散升級。其二，現(xiàn)有債務(wù)多形成于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、PPP等領(lǐng)域，建設(shè)周期長，債務(wù)到期可能需要依靠借新還舊來償還，當(dāng)貨幣政策因防風(fēng)險、保持內(nèi)外均衡等因素開始收縮信用時，部分區(qū)域的城投平臺可能陷入再融資難的困境，債務(wù)風(fēng)險會顯著加大，會對國家宏觀調(diào)控政策形成裹挾。其三，地方政府性債務(wù)風(fēng)險與金融市場風(fēng)險交織，一旦爆發(fā)，雙方互相影響，形成負反饋，容易出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，一旦地方政府債務(wù)最終清算，會破壞地方發(fā)展生態(tài)，造成政府信用喪失、項目停滯等，會耽誤地方若干年的發(fā)展。

在我國經(jīng)濟下行壓力增大，確?！傲€(wěn)”、實現(xiàn)“六?！背蔀橹行娜蝿?wù)的形勢下，一定要把化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險放在更加突出的位置，堅持標(biāo)本兼治，采取綜合性措施予以防控和化解。第一，全面檢測和評估地方政府性債務(wù)情況。要建立起全口徑的債務(wù)衡量體系，尤其需要加強對隱性債務(wù)代償率的研究，實現(xiàn)對所有隱性債務(wù)全覆蓋，更準(zhǔn)確地評估地方政府面臨的財政壓力與債務(wù)風(fēng)險，進而完善制度建設(shè)，堵塞監(jiān)管漏洞，及時發(fā)現(xiàn)和處置潛在風(fēng)險，有效遏制隱性債務(wù)增量。第二，建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。省級政府要根據(jù)省轄市、縣(市、區(qū))政府一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估省轄市、縣(市、區(qū))政府債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)提出預(yù)警，被預(yù)警的債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)要制訂化解債務(wù)風(fēng)險方案，積極采取措施,逐步降低風(fēng)險。第三，建立地方政府性債務(wù)存量化解機制。要把握好經(jīng)濟增長與防風(fēng)險之間的平衡，利用中央加杠桿、動員民間資本有效合規(guī)地進入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，緩解債務(wù)防范治理過程中的經(jīng)濟周期下行壓力；綜合利用財政資金、政府股權(quán)及經(jīng)營性國有資產(chǎn)出讓權(quán)益收入、項目收入等資金償還債務(wù)；對于部分債務(wù)率較高、互保風(fēng)險較高的區(qū)域，可視情況進行債務(wù)風(fēng)險化解試點，定向解決潛在隱患。第四，建立債務(wù)應(yīng)急處置機制。硬化預(yù)算約束,防范道德風(fēng)險，省轄市、縣(市、區(qū))政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任，省級政府實行不救助原則；省轄市、縣(市、區(qū))政府出現(xiàn)償債困難時，要積極通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)；省轄市、縣(市、區(qū))政府難以自行償還債務(wù)時，要及時上報，啟動應(yīng)急處置預(yù)案，切實化解債務(wù)風(fēng)險。第五，建立多元防控與化解機制。為促進經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，應(yīng)加強對地方政府增量債務(wù)的管控，多渠道化解存量債務(wù)。要落實償債資金，加強償債準(zhǔn)備金管理，對已經(jīng)設(shè)立的各類償債準(zhǔn)備金，要納入預(yù)算管理，優(yōu)先用于償還到期政府存量債務(wù)。

作者簡介：喻新安，男，鄭州師范學(xué)院國家中心城市研究院首席專家、河南省社會科學(xué)院原院長，研究員（鄭州 450044）。