汪東麗

（鐵道警察學(xué)院 法學(xué)系，河南 鄭州450053）

我國的城市軌道交通在經(jīng)歷了50 多年的發(fā)展之后，迎來了高速發(fā)展時(shí)期①截至2019 年12 月31 日，中國內(nèi)地累計(jì)有40 個(gè)城市開通城市軌道交通運(yùn)營線路共計(jì)6730.27 公里。僅2019 年，中國內(nèi)地新增5 個(gè)擁有軌道交通運(yùn)營線路的城市，新增運(yùn)營線路26 條，新開延伸或后通段24 段，新增運(yùn)營線路長度988.77 公里，再創(chuàng)歷史新高。參見《2019年中國內(nèi)地城軌交通線路概況》，載《中國城市軌道交通協(xié)會信息》，2020 年第1 期。，越來越多的城市開始發(fā)展城市軌道交通，城市軌道交通在城市公共交通中也扮演著越來越重要的角色。但是，我國城市軌道交通法律體系建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，與行業(yè)的快速發(fā)展不相適應(yīng)，不能及時(shí)為城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營和保護(hù)提供法律保障，不利于其健康可持續(xù)發(fā)展。因此，建立健全我國城市軌道交通法律體系是城市軌道交通發(fā)展中不容忽視和亟待解決的問題，而立法模式的選擇則是解決這一問題的前提和基礎(chǔ)。

一、城市軌道交通法的界定

城市軌道交通最早起源于19世紀(jì)的英國，1863年英國倫敦開通了世界上第一條城市地鐵。之后，世界上很多國家和地區(qū)紛紛開始建造和發(fā)展城市軌道交通，如美國紐約、日本東京等。到目前為止，城市軌道交通已經(jīng)走過了150 多年的歷史，世界上50 多個(gè)國家、300 多座城市擁有城市軌道交通，截至2019 年年底，僅中國內(nèi)地就已經(jīng)有40 個(gè)城市擁有了地鐵［1］。城市軌道交通一般修建于地下（在空間允許時(shí)，也有修建于地面之上的輕軌），充分利用城市有限的空間資源，不與其他運(yùn)輸方式爭奪道路空間和地上資源，而且專線運(yùn)輸，速度快、運(yùn)量大，安全快捷、綠色環(huán)保。因此，隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷融合，城市軌道交通的優(yōu)勢更符合治理交通擁堵、空氣污染等“大城市病”的需求。

在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，城市軌道交通屬于軌道交通。與其他交通運(yùn)輸方式相比，軌道交通采用專用軌道線路，列車循線運(yùn)行且與行人甚至地面隔離、分道而行，具有一定的獨(dú)特性。廣義上的軌道交通包括了所有運(yùn)行在導(dǎo)軌上的交通，包括鐵路（國家鐵路、地方鐵路）、城際軌道交通和城市軌道交通①在中國國家標(biāo)準(zhǔn)《城市公共交通常用名詞術(shù)語》中，城市軌道交通的定義為：“通常以電能為動力，采取輪軌運(yùn)轉(zhuǎn)方式的快速大運(yùn)量公共交通之總稱?！避壍澜煌òǖ罔F交通、輕軌交通、有軌電車交通、各種索道、纜車等。。城市軌道交通作為其中的一部分，通常被視為狹義的軌道交通，其主要運(yùn)行于某個(gè)城市或者區(qū)域內(nèi)部，與鐵路運(yùn)輸較容易區(qū)分，而與城際軌道交通會有重合。但是一般來說，城際軌道交通通常是介于國家鐵路干線與城市軌道交通之間，起到連接和銜接的作用。而城市軌道交通則是城市公共交通的一部分，其優(yōu)勢在大城市中發(fā)揮得更加明顯，具有明確的地域性。在國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類中，城市軌道交通被列為城市公共交通業(yè)。

（一）城市軌道交通法的概念

從部門法劃分的角度來看，城市軌道交通法和其他部門法一樣，具有自己獨(dú)特的調(diào)整對象，即城市軌道交通領(lǐng)域，具體而言，應(yīng)包括城市軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等法律關(guān)系。城市軌道交通法就是調(diào)整城市軌道交通領(lǐng)域法律規(guī)范的總和。

關(guān)于城市軌道交通法的適用范圍，已經(jīng)廢止的《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》（原建設(shè)部2005年第140號令發(fā)布）中，并沒有對“城市軌道交通”進(jìn)行界定，而交通運(yùn)輸部2018 年5 月14 日發(fā)布的《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》規(guī)定了城市軌道交通包括地鐵、輕軌等②《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》第二條規(guī)定，地鐵、輕軌等城市軌道交通的運(yùn)營及相關(guān)管理活動，適用本規(guī)定。就目前而言，城市軌道交通主要是指地鐵和輕軌，但并不限于這兩種形式，各地區(qū)的立法都采取了開放式和列舉方式對城市軌道交通進(jìn)行定義。隨著交通運(yùn)輸技術(shù)的發(fā)展，將來可能有更多的交通方式被歸入到城市軌道交通范圍之內(nèi)。例如，《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》就將磁浮交通也納入其適用范圍。其中第五十一條規(guī)定“磁浮交通的建設(shè)、運(yùn)營和管理參照本條例執(zhí)行”。而2015 年國務(wù)院在《國家城市軌道交通運(yùn)營突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》中將城市軌道交通涵蓋的范圍擴(kuò)大至“包括地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、磁浮、自動導(dǎo)向軌道交通和市域快速軌道等”。。天津、廣州、南京等城市的地方性法規(guī)則對“城市軌道交通”的界定基本一致，即“本市地鐵、輕軌等城市軌道公共客運(yùn)系統(tǒng)”。這一界定基本獲得業(yè)界的認(rèn)可，也比較準(zhǔn)確地體現(xiàn)了城市軌道交通的特點(diǎn)，一方面明確了城市軌道交通作為客運(yùn)系統(tǒng)的鮮明特征，其不包括貨物運(yùn)輸系統(tǒng)；另一方面，城市軌道交通是城市公共交通系統(tǒng)，具有公共性，以地鐵和輕軌為最常見。

（二）城市軌道交通法的性質(zhì)

城市軌道交通行業(yè)的發(fā)展事關(guān)國計(jì)民生，事關(guān)全社會的利益，不能僅靠市場來配置資源，還需要政府的宏觀調(diào)整，因此，其在性質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇，是行業(yè)性的法律。城市軌道交通投資大、成本高、建設(shè)周期長、效益低，具有行業(yè)特殊性。因此，城市軌道交通的立法，既要符合其去經(jīng)濟(jì)法的基本屬性，又要體現(xiàn)其行業(yè)性的特點(diǎn)；在立法模式的選擇上，應(yīng)綜合考慮其社會性、公共性以及城市軌道交通運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)效益、國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展需求、國家管理體制等諸方面的因素，以城市軌道交通乃至社會的整體利益為價(jià)值追求，才能科學(xué)而合理地確定城市軌道交通法的立法模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市軌道交通立法的目的。

二、我國城市軌道交通法律體系的現(xiàn)狀

我國城市軌道交通盡管已經(jīng)有50 多年的發(fā)展歷史，但是其快速發(fā)展的時(shí)間并不長，僅有10余年，因此原來我國有關(guān)交通運(yùn)輸方面的法律法規(guī)都沒有涉及城市軌道交通運(yùn)輸，造成了法律在城市軌道交通領(lǐng)域規(guī)定的缺失。按照我國法律法規(guī)體系，目前城市軌道交通運(yùn)輸方面的法律法規(guī)主要包括兩個(gè)層次，一是中央層面的立法，二是地方層面的立法。

就中央層面的立法而言，除了基本法的立法空白，行政法規(guī)方面的文件也不多，主要包括：1.《國家城市軌道交通運(yùn)營突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》（國辦函〔2015〕32 號），該應(yīng)急預(yù)案對發(fā)生在城市軌道交通領(lǐng)域（包括地鐵、輕軌）內(nèi)的特別重大事故災(zāi)難，以及城市軌道交通正常運(yùn)營受到嚴(yán)重威脅等情況下的應(yīng)急處置進(jìn)行了規(guī)定。2.《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國務(wù)院辦公廳2018 年3 月發(fā)布），明確將保障城市軌道交通安全、健全相關(guān)立法工作擺到了突出的位置。3.《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部部令2018 年第8 號），以部門規(guī)章的形式對城市軌道交通運(yùn)營作出了較為全面的規(guī)定。

就地方層面而言，近年來我國城市軌道交通運(yùn)營里程迅速增加、線網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市軌道交通發(fā)展迅速，為保障和規(guī)范城市軌道交通運(yùn)輸?shù)陌踩\(yùn)行，各城市軌道交通所在地一般都頒布了關(guān)于城市軌道交通運(yùn)營的地方性法規(guī)和地方行政規(guī)章。

依據(jù)《中華人民共和國立法法》第六十三條和第七十二條的規(guī)定①《中華人民共和國立法法》第六十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對報(bào)請批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。”《中華人民共和國立法法》第七十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)?！?，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，可以依據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。也就是說，上述行政區(qū)域以外的城市，是不具有城市軌道交通立法權(quán)的，但是可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐能壍澜煌ńㄔO(shè)運(yùn)營具體情況和實(shí)際需要，制定相關(guān)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。那么沒有地方立法權(quán)的城市，如何確保軌道交通建設(shè)運(yùn)營有法可依呢？我們通過對現(xiàn)有各城市的管理辦法和條例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)了其立法的不同形式。有的城市是以地方人大常委會通過的地方性法規(guī)形式發(fā)布的，如上海、南京、廣州、武漢、西安、昆明、無錫、長沙等，通常名為《××市軌道交通管理?xiàng)l例》或者《××市城市軌道交通管理?xiàng)l例》；有的城市是以政府令形式發(fā)布的地方政府規(guī)章，如深圳、北京、天津、沈陽、寧波、杭州、蘇州、鄭州、重慶、成都、長春、大連、哈爾濱等城市，一般名為《××市軌道交通管理辦法》或者《××市城市軌道交通管理辦法》；還有一些城市，即不具有地方立法權(quán)的城市，是以通知形式發(fā)布的政府規(guī)范性文件，如《佛山市城市軌道交通管理辦法》。可見，各城市分散立法，對于不同的城市而言，在立法的形式和效力方面還是有差別的。

部領(lǐng)導(dǎo)矯勇、董力、胡四一、劉寧、蔡其華、周學(xué)文，長江水利委員會主任劉雅鳴、黃河水利委員會主任陳小江，武警水電指揮部副司令員李貴，水利部總工程師汪洪出席會議。矯勇作總結(jié)講話，董力就加強(qiáng)水利基層黨風(fēng)廉政建設(shè)講話，周學(xué)文作《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見（討論稿）》的說明。

綜上所述，盡管我國目前在中央層面和地方層面都有了一些城市軌道交通方面的立法，但沒有形成科學(xué)的體系，不符合法治建設(shè)的要求。隨著國家交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施，城市軌道交通立法不完善帶來的弊端也將愈發(fā)突顯。

三、我國城市軌道交通立法存在的問題

通過對我國目前城市軌道交通立法現(xiàn)狀的梳理和分析可以看出，盡管在中央層面和地方層面都有了一些立法，但是，我國城市軌道交通立法仍在起步階段，存在著缺失基本法，立法層級相對比較低等問題。

（一）城市軌道交通立法缺乏統(tǒng)一性

我國在城市軌道交通立法存在的整體性缺陷，就是至今沒有一部基本法對城市軌道交通立法進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)。在中央立法層面，除了基本法的立法空白，行政法規(guī)方面的文件也不多，沒有統(tǒng)一的基本法，不利于形成完善的法律體系。

（二）城市軌道交通立法的層級比較低

我國城市軌道交通立法不僅沒有統(tǒng)一的基本法，而且現(xiàn)有立法層級相對比較低，其相關(guān)規(guī)定主要來自于行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性的法規(guī)規(guī)章等。我國目前各城市紛紛頒布城市軌道交通條例，大量涌現(xiàn)的地方性立法由于缺乏基本法的指導(dǎo)，因而在立法思想、立法規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制方面也不盡統(tǒng)一，各城市主管部門根據(jù)自己的權(quán)限范圍制定不同的規(guī)章與法規(guī)，造成一城一法、一事一法、一軌一法，甚至一趟地鐵運(yùn)行在兩個(gè)城市之間要適用不同法律的現(xiàn)象。在統(tǒng)一交通網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)，適用不同的法律規(guī)范，不利于執(zhí)法、司法和守法。城市軌道交通立法層級過低，也不利于城市軌道交通的健康發(fā)展和區(qū)域一體化進(jìn)程。

（三）城市軌道交通法的適用范圍不一致

關(guān)于城市軌道交通的適用范圍，雖然中國國家標(biāo)準(zhǔn)將城市軌道交通定義為以電能為動力、采取輪軌運(yùn)轉(zhuǎn)方式的快速大運(yùn)量公共交通之總稱，但是我國因城市軌道交通立法缺乏統(tǒng)一性，立法層級低，各地城市軌道交通發(fā)展的情況不同，因而在法律上，各層級的立法文件對城市軌道交通的概念界定和分類也有分歧。已經(jīng)廢止的《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》中，并沒有對“城市軌道交通”進(jìn)行界定，而國務(wù)院在2015年頒布的《國家城市軌道交通運(yùn)營突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》中，將城市軌道交通的范圍界定為“包括地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、磁浮、自動導(dǎo)向軌道交通和市域快速軌道等”?！渡虾Ｊ熊壍澜煌ü芾?xiàng)l例》把磁浮交通也納入城市軌道交通的范圍，其第五十一條規(guī)定“磁浮交通的建設(shè)、運(yùn)營和管理參照本條例執(zhí)行”。天津、廣州、南京等城市的地方性法規(guī)則對“城市軌道交通”的界定基本一致，即“地鐵、輕軌等城市軌道公共客運(yùn)系統(tǒng)”。各個(gè)城市軌道交通立法對城市軌道交通的概念、范圍或者分類規(guī)定不同，不利于城市軌道交通法律體系的建立和完善。

（四）城市軌道交通存在立法空白、重復(fù)或沖突

在我國，城市公共交通運(yùn)輸一般都由交通運(yùn)輸主管部門管理，但是城市軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、安全等問題還需要其他負(fù)責(zé)部門的配合。由于各地管轄部門不同，管理運(yùn)營方式不同，各部門在立法時(shí)協(xié)調(diào)不足，造成法律規(guī)定不一致，有時(shí)候重復(fù)規(guī)定同一事項(xiàng)，有時(shí)候無法可依，也有時(shí)候會出現(xiàn)同一事件適用不同法律的情況。如果立法缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，不同部門分別在自己的權(quán)限內(nèi)立法，就會造成立法空白、沖突或者重復(fù)，立法、執(zhí)法與司法成本較高，浪費(fèi)法律資源。

四、世界各地軌道交通立法及其對我國的啟示

在我國，由于城市軌道交通運(yùn)輸屬于新興的領(lǐng)域，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和特殊性，國內(nèi)立法尚在起步和探索階段。因此，在城市軌道交通立法模式選擇和體系建構(gòu)上，有必要借鑒和吸收其他軌道交通立法，如我國鐵路立法以及世界上其他國家或者地區(qū)軌道交通立法的經(jīng)驗(yàn)。

（一）世界各地軌道交通立法例

日本鐵路立法歷史久遠(yuǎn)，法律體系完備［3］。有關(guān)鐵路的法律、政令和省令數(shù)目眾多，統(tǒng)稱為“鐵道六法”。日本鐵路法根據(jù)管理的種類與業(yè)務(wù)范圍劃分為不同的類別，如鐵道事業(yè)、設(shè)施與車輛、鐵道營業(yè)、運(yùn)轉(zhuǎn)與保安、國鐵改革和鐵道整備等。根據(jù)法的效力層級，則可以分為4 個(gè)層次，即基本法、配套法規(guī)、實(shí)施細(xì)則和公司章程。其通過分類立法、平行立法，針對不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，在同一法律層次上分別制定不同的法律，形成由較多的單行法組成的法律體系。

我國臺灣地區(qū)的捷運(yùn)法律體系，以其完備的立法層次、齊全的規(guī)則門類，為我國臺灣地區(qū)大眾捷運(yùn)系統(tǒng)的良性發(fā)展提供了有力的法律保障［4］。《大眾捷運(yùn)法》于1988年頒布，歷經(jīng)4次修訂，是臺灣地區(qū)捷運(yùn)系統(tǒng)的基本法，對大眾捷運(yùn)系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)、監(jiān)督和安全等方面的管理制度進(jìn)行了規(guī)定。以《大眾捷運(yùn)法》為基礎(chǔ)，我國臺灣地區(qū)出臺有《土地開發(fā)辦法》等一系列的配套行政法規(guī)，針對基本法中規(guī)定的關(guān)鍵制度作出了更為詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)作為地方城市，臺北市根據(jù)《大眾捷運(yùn)法》出臺了《臺北市大眾捷運(yùn)系統(tǒng)旅客運(yùn)送規(guī)則》等一系列地方性規(guī)定，這對大陸地區(qū)的城市軌道交通立法極具借鑒價(jià)值。

在我國，鐵路與城市軌道交通同屬軌道交通，雖與道路、水運(yùn)、航空等同為交通運(yùn)輸，但是二者在行業(yè)性方面更為接近，其立法目的、規(guī)范手段等相似之處更多，所以鐵路法律體系可為城市軌道交通法制訂提供行業(yè)借鑒。目前我國鐵路立法已經(jīng)基本形成完備的體系，擁有以基本法為主體，行政法規(guī)、部門規(guī)章等為補(bǔ)充的鐵路法律體系。其中居于中心地位的是《鐵路法》，它是保障我國鐵路運(yùn)輸安全和健康發(fā)展的基本法，此外還有專門調(diào)整特別事項(xiàng)的其他法律規(guī)范，如《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等，對《鐵路法》加以細(xì)化和完善。當(dāng)然我國鐵路也面臨著重大的改革，很多法律法規(guī)亟待修改完善。

在德國，作為民商法律分立的國家，其運(yùn)輸法被納入商法典，成為商法的一部分。德國的運(yùn)輸法采用統(tǒng)一規(guī)范模式，即所有的交通運(yùn)輸方式均適用統(tǒng)一的運(yùn)輸法，不按照運(yùn)輸方式的不同劃分不同的運(yùn)輸法律部門。因此，德國的運(yùn)輸法適用于道路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸和水運(yùn)［5］，其中鐵路運(yùn)輸不包括城市軌道交通運(yùn)輸。也就是說，磁浮鐵路、有軌電車等城市軌道交通沒有規(guī)定于統(tǒng)一運(yùn)輸法內(nèi)，而是作為公共交通運(yùn)輸?shù)囊粋€(gè)部分，被納入了《公共市郊客運(yùn)法》加以管理。

法國與德國具有相似之處，也是將城市軌道交通視為城市公共交通的一種或者一部分，在其《國內(nèi)運(yùn)輸指導(dǎo)法》中加以規(guī)定的，同時(shí)又有專門的《城市交通法》對城市公共客運(yùn)方式統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)定［6］。

加拿大的運(yùn)輸法也是統(tǒng)一化趨勢明顯，將多種運(yùn)輸方式統(tǒng)一規(guī)范于《統(tǒng)一運(yùn)輸法》，體現(xiàn)了綜合運(yùn)輸發(fā)展的趨勢［7］。

（二）世界各地軌道交通立法對我國的啟示

借鑒我國大陸鐵路法律體系、我國臺灣地區(qū)以及日本軌道交通法律體系的經(jīng)驗(yàn)，我國大陸城市軌道交通可以在單行法作為基本法的前提之下，盡量多設(shè)立配套的法律法規(guī)，出臺一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章，即建構(gòu)以基本法為主體，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等配套法規(guī)為補(bǔ)充的規(guī)范體系。此外，還應(yīng)加強(qiáng)地方立法，發(fā)揮地方法規(guī)操作簡便、靈活、針對性強(qiáng)的特點(diǎn)。首先，加強(qiáng)中央層面的立法，以一部基本法統(tǒng)領(lǐng)全局，對城市軌道交通從規(guī)劃、建設(shè)到安全運(yùn)營過程中涉及的全部主體、所有階段所應(yīng)當(dāng)確立的核心法律制度加以明確。其次，在基本法的基礎(chǔ)上，完善配套法律法規(guī)，針對基本法中規(guī)定的關(guān)鍵制度作出更為詳細(xì)的規(guī)定。此外，在地方層面，應(yīng)突出各地特色，進(jìn)一步對基本法中原則性的規(guī)定加以細(xì)化或者補(bǔ)充，建立適合地方需要的城市軌道交通法律體系，形成更具有操作性的地方性規(guī)定。

五、我國城市軌道交通法律立法的模式選擇

在法治國家，法律是人們行為的準(zhǔn)則，關(guān)乎人的根本利益，對人的行為起到指導(dǎo)和規(guī)范的作用。所以法律應(yīng)該是穩(wěn)定的，是一種不可以朝令夕改的規(guī)則體系［8］；法律的制定和頒布應(yīng)是嚴(yán)肅而謹(jǐn)慎的，非經(jīng)科學(xué)的論證和必要的程序不得隨意更改。但是社會又是發(fā)展變化的，一味強(qiáng)調(diào)法的穩(wěn)定性，就會導(dǎo)致一成不變的法律難以適應(yīng)社會發(fā)展的需要，甚至阻礙了社會的發(fā)展，所以法律還應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，具有一定的變動性，即國家的立法者應(yīng)該根據(jù)社會發(fā)展的需要，適時(shí)地對舊法律進(jìn)行修改或廢除，并制定新的法律［9］。所以，法律的穩(wěn)定性和變動性是我們立法中必須關(guān)注和協(xié)調(diào)的一對矛盾。在城市軌道交通法的立法中，我們也必須立足于城市軌道交通的本質(zhì)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)，選擇合適的立法模式，既保證法的穩(wěn)定性，又能夠使其靈活應(yīng)對社會的變化和城市軌道交通的發(fā)展。選擇合適的立法模式是城市軌道交通立法要解決的首要問題，是城市軌道交通立法框架確立的前提和基礎(chǔ)。選擇立法模式不能隨心所欲，而要有科學(xué)的依據(jù)，根據(jù)那些影響立法模式選擇的因素來綜合考量。

（一）影響軌道交通立法模式選擇的因素

城市軌道交通立法模式的選擇需要考慮交通法作為經(jīng)濟(jì)法的基本屬性、我國城市軌道交通發(fā)展的現(xiàn)實(shí)以及軌道交通管理體制的發(fā)展，同時(shí)兼顧軌道交通行業(yè)的特殊性。

首先，軌道交通法的屬性。城市軌道交通法在性質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)法，這是城市軌道交通立法模式選擇的出發(fā)點(diǎn)和基準(zhǔn)點(diǎn)，城市軌道交通立法應(yīng)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)法的屬性，遵從社會本位和公共利益，而不能偏離這一中心。因此城市軌道交通在立法模式的選擇上不僅要兼顧效益與安全，還要充分考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，做到宏觀與微觀相結(jié)合，既有宏觀目標(biāo)又有微觀落腳，既保障全社會的利益，也保護(hù)弱勢群體的利益，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的公平［10］。

其次，我國軌道交通發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。美國霍姆斯大法官在《普通法》的開篇寫道：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)（The life of law doesn’t lie in logic,but in experience）［11］?！边@句話說的是如果沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，法律就失去了其生命力。同樣的道理，反過來，我們認(rèn)為，沒有來自現(xiàn)實(shí)的需要，就沒有必要制定法律，所以，立法者必須立足現(xiàn)實(shí)社會，充分考慮社會發(fā)展需要，否則，就難以制定出科學(xué)的法律。城市軌道交通的立法也不例外，立足當(dāng)前現(xiàn)狀，尊重現(xiàn)實(shí)需要，充分研究城市軌道交通發(fā)展的客觀事實(shí)和規(guī)律，才能選擇出合適的立法模式。

再次，軌道交通管理體制的發(fā)展。隨著我國國家機(jī)構(gòu)及其職責(zé)調(diào)整的完成，目前城市軌道交通的主管部門歸于交通運(yùn)輸部，這樣就實(shí)現(xiàn)了多種交通運(yùn)輸方式由交通運(yùn)輸部統(tǒng)一管理的模式，這對于交通運(yùn)輸強(qiáng)國建設(shè)、交通運(yùn)輸統(tǒng)籌規(guī)劃安排具有重要的意義。城市軌道交通在立法時(shí)也必須考慮軌道交通主管部門的發(fā)展變化，才能使選擇的立法模式更加科學(xué)，適應(yīng)城市軌道交通發(fā)展的需要并促進(jìn)城市軌道交通的進(jìn)一步發(fā)展。

最后，軌道交通行業(yè)的特殊性。立法模式選擇需要考慮特定行業(yè)的特色，將其特殊性納入立法考量因素，才能使立法更具有針對性和適用性。城市軌道交通作為一種交通運(yùn)輸方式，特別是城市公共交通運(yùn)輸方式，具有公共服務(wù)性、社會本位性和經(jīng)濟(jì)效益性，其產(chǎn)品更多受到國家強(qiáng)制性政策的制約。城市軌道交通運(yùn)營投資大、專業(yè)性強(qiáng)、信息化程度高、成本回收慢，沒有國家投入和補(bǔ)貼是難以經(jīng)營下去的。這些軌道交通自身具有的特殊性也是城市軌道交通在選擇立法模式時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素。

（二）城市軌道交通立法的三種模式與評析

就立法模式而言，目前我國理論和實(shí)務(wù)上，通常認(rèn)為有三種城市軌道交通立法模式可以選擇：一是單獨(dú)立法，即制定專門的城市軌道交通法，城市軌道交通法與其他交通運(yùn)輸法各自成立自己的法律體系，這也是當(dāng)前世界上大多數(shù)國家采用的模式；二是合并立法，即將城市軌道交通與鐵路法合并，制定統(tǒng)一的軌道交通法，愛爾蘭、歐盟和我國臺灣地區(qū)采用的就是這種模式；三是統(tǒng)一立法，即將城市軌道交通納入城市公共交通領(lǐng)域，制定統(tǒng)一的城市公共交通運(yùn)輸法，這種模式以德國和法國為典型。

三種模式相比，各有利弊。單獨(dú)立法模式與我國目前的立法現(xiàn)實(shí)似更符合，但是忽視了交通運(yùn)輸方式之間的融合，不符合未來統(tǒng)一化發(fā)展趨勢。合并立法，考慮到了鐵路與城市軌道交通的技術(shù)相似性，也符合交通運(yùn)輸方式逐步統(tǒng)一的發(fā)展趨勢，但是卻需要重建已經(jīng)成熟的鐵路法體系，似有影響過大之虞。統(tǒng)一立法模式，是將城市軌道交通納入城市公共交通領(lǐng)域，打造一部涵蓋城市所有公共交通運(yùn)輸?shù)摹按蠼煌ǚā?，其好處是能夠統(tǒng)籌規(guī)劃整個(gè)城市各種交通運(yùn)輸建設(shè)和發(fā)展，有利于充分發(fā)揮各種公共運(yùn)輸方式的優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，互補(bǔ)協(xié)調(diào)，明確、系統(tǒng)，但是缺點(diǎn)也非常明顯：對原有的城市公共交通立法修改幅度較大，影響太大，會降低立法的威信，或者破壞立法的連續(xù)性，而且覆蓋太寬，適應(yīng)性就會打折扣，可能導(dǎo)致更多的地方立法。

（三）我國城市軌道交通立法模式的選擇

根據(jù)我國目前法律部門的劃分、法律體系的特點(diǎn)，我們認(rèn)為我國目前采用的應(yīng)為第一種模式，即單獨(dú)立法。原因有四：一是我國鐵路法已自成體系，多年來已經(jīng)形成了比較完善的法律體系，從立法的便宜性出發(fā)，不宜將鐵路法推倒重新合并重新制定；二是我國目前交通運(yùn)輸法的部門劃分是以交通運(yùn)輸方式為依據(jù)的，各交通運(yùn)輸領(lǐng)域均有適合自己行業(yè)特點(diǎn)的法律體系；三是城市軌道交通法的地方性特色比其他運(yùn)輸方式要強(qiáng)，單獨(dú)立法能夠充分保證立法的靈活性；四是單獨(dú)立法的目的單一，更有針對性。當(dāng)然，單獨(dú)立法也有不足之處，因?yàn)椴块T法林立的結(jié)果就是條塊分割更加復(fù)雜，影響法律的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。但是因?yàn)閱为?dú)立法的針對性強(qiáng)，在理解和適用上相對容易，也便于制定出更具操作性的法律。我們認(rèn)為，我國城市軌道交通立法初期宜采用單獨(dú)立法模式，學(xué)習(xí)其他國家或者地區(qū)做法，在單行法作為基本法的前提之下，盡量多設(shè)立配套的法律法規(guī)，出臺一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章，還應(yīng)加強(qiáng)地方立法，發(fā)揮地方法規(guī)操作簡便、靈活，針對性強(qiáng)的特點(diǎn)。

在單獨(dú)立法的模式下，可以借鑒我國大陸鐵路法律體系、我國臺灣地區(qū)以及日本軌道交通法律體系的經(jīng)驗(yàn)，我國大陸軌道交通法律體系宜采用以基本法為主體，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)為補(bǔ)充的規(guī)范體系。同時(shí)應(yīng)對其他法律中有關(guān)城市軌道交通的規(guī)定予以修改完善，保持法律之間的配合和銜接。