范恒山

習(xí)近平總書記提出，要努力把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場(chǎng)更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶。他也一再?gòu)?qiáng)調(diào)，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展關(guān)系到中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因此要把生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)放在關(guān)鍵位置，“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，走一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。幾年來(lái)，全國(guó)上上下下按照這一要求推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，在多方面取得了明顯的進(jìn)展。但長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境受損害的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶要走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子，僅靠上級(jí)指導(dǎo)推動(dòng)、相關(guān)地區(qū)和企業(yè)自覺(jué)行動(dòng)是不夠的，必須建立一套體制機(jī)制來(lái)倒逼這項(xiàng)重大使命的落實(shí)，通過(guò)建立強(qiáng)有力的制度體系來(lái)約束和保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境。事實(shí)上不只是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，整個(gè)國(guó)家都面臨著需要按照新的發(fā)展理念形成嚴(yán)格縝密制度約束體系。而這個(gè)體系中的一個(gè)關(guān)鍵的內(nèi)容，就是要建立區(qū)際利益平衡機(jī)制。

我對(duì)建立區(qū)際利益平衡機(jī)制問(wèn)題思考可以說(shuō)是比較早的，2008年左右就有了一些想法。初衷是考慮如何縮小地區(qū)差距、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，由此萌發(fā)了要建立補(bǔ)償機(jī)制或利益平衡機(jī)制的一些思想。比較系統(tǒng)的闡述是在2013年11月在長(zhǎng)沙召開的“中國(guó)中部發(fā)展論壇”上我講了建立區(qū)際利益平衡機(jī)制或利益補(bǔ)償機(jī)制的重要性、基本原則、操作思路以及探索方向，這應(yīng)該是國(guó)內(nèi)第一次關(guān)于建立區(qū)際利益平衡機(jī)制或補(bǔ)償機(jī)制的系統(tǒng)表達(dá)。從那個(gè)時(shí)候開始，各個(gè)方面積極努力，相關(guān)工作取得了較大進(jìn)展。我們看到，國(guó)家有關(guān)部門就糧食、生態(tài)等方面建立補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題發(fā)布了相關(guān)文件，由相關(guān)部門與地區(qū)推進(jìn)的一些試點(diǎn)也穩(wěn)步開展，取得了積極的效果。最重要的是，2018年11月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于《建立更有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，提出了完善多元化橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間利益補(bǔ)償機(jī)制、健全資源輸出地與輸入地之間利益補(bǔ)償機(jī)制等要求。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)意見充分地肯定和體現(xiàn)了我們這些年理論探索和實(shí)踐運(yùn)作的一些成果。從2008年左右著手思考這一問(wèn)題，到現(xiàn)在中央專門制定文件提出相關(guān)要求，多年的努力終于付諸政策實(shí)踐，這是一件令人十分高興的事情。伴隨著這些年的理論探索和實(shí)際調(diào)研，我對(duì)建立區(qū)際利益平衡機(jī)制又有了一些新的思考，與大家一起探討。主要闡述如下3點(diǎn)意見。

一、充分認(rèn)識(shí)建立區(qū)際利益平衡機(jī)制的重大意義

什么是區(qū)際利益平衡機(jī)制？大體說(shuō)，是指基于公正原則、由一種或多種因素導(dǎo)致的地區(qū)間以一定形式體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)移的制度安排或體制設(shè)計(jì)。使用“利益平衡”這個(gè)詞，其考慮一是這種平衡體現(xiàn)了行為的對(duì)稱性，依據(jù)的是付出了應(yīng)該有收獲、得到了好處要給予回報(bào)、造成了破壞必須要承受相應(yīng)的代價(jià)的原則，即兩者之間應(yīng)該相配相稱，對(duì)等平衡。二是這種利益平衡主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，是經(jīng)濟(jì)利益的一種調(diào)整，不涉及行政、法律等方面的激勵(lì)或懲罰。三是這種利益平衡不僅涉及補(bǔ)償問(wèn)題，也涉及處罰問(wèn)題；不僅意味著交換，而且意味著共建；不僅體現(xiàn)對(duì)稱，而且體現(xiàn)協(xié)調(diào)。事實(shí)上，補(bǔ)償、處罰等都是手段，而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展才是建立利益平衡機(jī)制的目的。利益平衡機(jī)制這樣一個(gè)概念，概括性更強(qiáng)，科學(xué)性更高。

為什么要建立區(qū)際利益平衡機(jī)制？這一點(diǎn)是與其涉及的具體內(nèi)容密切相聯(lián)的，我在下面會(huì)談到這些具體內(nèi)容。在這里我要說(shuō)的是，建立利益平衡機(jī)制涉及國(guó)家全局、戰(zhàn)略大局，是一件舉足輕重的大事，其意義是多方面的，簡(jiǎn)要地說(shuō)，一是有利于節(jié)約集約利用資源要素，提高經(jīng)濟(jì)效率；二是有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展；三是有利于保障公平正義，全面調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的活力和社會(huì)的創(chuàng)造力；四是有利于約束政府行為，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)規(guī)范決策和科學(xué)決策；五是有利于縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕；六是有利于完善治理構(gòu)架，形成現(xiàn)代化的治理體系。有鑒于此，我們必須大力推進(jìn)區(qū)際利益平衡機(jī)制建設(shè)。

二、更為全面地推進(jìn)區(qū)際利益平衡機(jī)制建設(shè)

我曾經(jīng)在2013 年“中國(guó)中部發(fā)展論壇”的主旨講話中，著重講述了建立區(qū)際利益平衡機(jī)制的思路，除生態(tài)環(huán)境、重要農(nóng)產(chǎn)品、生產(chǎn)資料等3 個(gè)重要方面外，還講了有關(guān)排污權(quán)、碳排放權(quán)等的公平交易問(wèn)題。深入地思考一下，其實(shí)并不只是這幾個(gè)方面，還涉及一些很重要的其他方面，也就是說(shuō)建立平衡機(jī)制的具體內(nèi)容還可以擴(kuò)大延伸。把這些方面都解決好了，中國(guó)的很多問(wèn)題也就相應(yīng)解決了。包括上面提到的內(nèi)容，我認(rèn)為可以在以下10個(gè)方面建立利益平衡機(jī)制。

第一，生態(tài)地區(qū)利益平衡機(jī)制。探索建立毗鄰地區(qū)、流域上下游地區(qū)的利益平衡機(jī)制，以促進(jìn)生態(tài)修復(fù)保護(hù)和優(yōu)化。

第二，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷利益機(jī)制。當(dāng)前主要講的是糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益補(bǔ)償機(jī)制，其實(shí)不只是糧食，還有棉花、其他特種農(nóng)產(chǎn)品和稀有農(nóng)產(chǎn)品等，這些農(nóng)產(chǎn)品都需要建立區(qū)際間的補(bǔ)償機(jī)制。重要農(nóng)產(chǎn)品涉及國(guó)計(jì)民生，不能夠隨意提高銷售價(jià)格。不能提價(jià)，如果又沒(méi)有補(bǔ)償，效益就上不去，發(fā)展也就必然緩慢，這對(duì)按照國(guó)家要求種植農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)來(lái)說(shuō)，是很不公平的。如果有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，那些主產(chǎn)區(qū)就會(huì)增加收益，不僅會(huì)與其他地區(qū)實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展、共奔現(xiàn)代化目標(biāo)，也會(huì)提高生產(chǎn)的積極性。

第三，資源高效利用機(jī)制。涉及煤炭、石油、能源、特種礦產(chǎn)等。需要探索建立資源輸出地與輸入地之間的利益平衡機(jī)制，一方面提高資源輸出地的發(fā)展水平，另一方面也促進(jìn)資源的節(jié)約與高效利用。

第四，污染防范機(jī)制。既涉及毗鄰地帶的污染排放問(wèn)題，也涉及跨區(qū)域的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問(wèn)題，還有其他形式的對(duì)環(huán)境的破壞與污染問(wèn)題。在這方面要建立經(jīng)濟(jì)性的懲處機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制。

第五，人才利益補(bǔ)償機(jī)制。主要涉及相對(duì)落后地區(qū)人才向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)問(wèn)題。人才可以自由流動(dòng)，也應(yīng)當(dāng)自由流動(dòng)。但人才的成長(zhǎng)離不開相關(guān)地區(qū)的教育培養(yǎng)，而教育培養(yǎng)是有成本的。人才進(jìn)入對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)而言是錦上添花，而人才流失對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)則是釜底抽薪?；趨f(xié)調(diào)發(fā)展的要求，應(yīng)建立發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)招攬吸收人才的利益補(bǔ)償機(jī)制。

第六，特殊貢獻(xiàn)地區(qū)利益平衡機(jī)制。如革命老區(qū)、原蘇區(qū)等，他們?yōu)樾轮袊?guó)的成立或國(guó)家的發(fā)展都做出過(guò)特殊重要貢獻(xiàn)和不同于一般地區(qū)的利益犧牲，應(yīng)該建立適宜水平的利益平衡機(jī)制。如贛南原中央蘇區(qū)，對(duì)新中國(guó)的建立做出過(guò)重大貢獻(xiàn)。但直到前些年發(fā)展都比較困難，貧困人口較多?；诖耍醒肓可碇贫讼嚓P(guān)政策文件，其中不乏具有補(bǔ)償性質(zhì)的內(nèi)容，這些政策給這一地區(qū)帶來(lái)了快速發(fā)展和翻天覆地的變化。這一探索值得我們認(rèn)真總結(jié)，并在建立利益平衡機(jī)制時(shí)加以借鑒運(yùn)用。

第七，違反市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的利益調(diào)節(jié)機(jī)制。妨礙和破壞市場(chǎng)統(tǒng)一的各種壟斷、保護(hù)和封鎖等行為都應(yīng)付出沉重的代價(jià)。

第八，政策不公平調(diào)節(jié)機(jī)制。需要對(duì)非特殊條件所限、與全局利益相悖制定的不公平政策的受損者給予適當(dāng)形式的補(bǔ)償，反過(guò)來(lái)說(shuō)，需要對(duì)制定這些不公平政策的機(jī)構(gòu)予以經(jīng)濟(jì)上的處罰。這有利于推進(jìn)公共服務(wù)均等化，有利于加快落后地區(qū)發(fā)展，也有利于推動(dòng)政府部門精準(zhǔn)和科學(xué)決策，減少?zèng)Q策和行為的隨意性。

第九，重大事件處理機(jī)制。對(duì)非必要或非全局利益需要進(jìn)行的重大活動(dòng)所造成的企業(yè)關(guān)閉、正常生產(chǎn)活動(dòng)中止等，應(yīng)對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

第十，財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制。公民財(cái)產(chǎn)的形成并非完全取決于個(gè)人因素，而與政策環(huán)境和社會(huì)幫助密切相關(guān)。對(duì)財(cái)產(chǎn)的跨國(guó)轉(zhuǎn)移應(yīng)建立相應(yīng)的給予國(guó)家和社會(huì)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

在這里還需要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)，一是對(duì)上面所涉及的有些因素要進(jìn)一步做深入細(xì)致的研究，不能簡(jiǎn)單從事，需要綜合考慮多方面的情況，平衡多種要求和考慮多元目標(biāo)。二是實(shí)施利益平衡的主體、手段與方式可以根據(jù)不同情況來(lái)確定。例如，對(duì)危害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行為可以通過(guò)政府實(shí)施處罰的形式進(jìn)行，而處罰的所得可以用來(lái)設(shè)立市場(chǎng)一體化發(fā)展基金。三是在當(dāng)前的實(shí)際工作中，已經(jīng)存在著各種形式的利益平衡，包括轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼等，應(yīng)加強(qiáng)梳理、歸并和調(diào)整完善。

三、強(qiáng)化大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)對(duì)建立區(qū)際利益平衡機(jī)制的支撐

以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等為代表的數(shù)字技術(shù)以及依此形成的數(shù)字經(jīng)濟(jì)為建立全要素的區(qū)際利益平衡機(jī)制創(chuàng)造了有利條件。數(shù)字技術(shù)將使對(duì)相關(guān)信息的把握更加全面具體，對(duì)面臨問(wèn)題的了解更加深入細(xì)致，對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的確立更加科學(xué)務(wù)實(shí)，對(duì)應(yīng)對(duì)策略制定更加精準(zhǔn)有效。要強(qiáng)化區(qū)域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快形成先進(jìn)、融合、開放、綠色的數(shù)字軟硬體系?？傊?，要把握新的技術(shù)與產(chǎn)業(yè)革命帶來(lái)的機(jī)遇，全面推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，使數(shù)字技術(shù)成為建立科學(xué)的區(qū)際利益平衡機(jī)制的強(qiáng)有力的支撐。

最后我要說(shuō)的是，我們注意到，在2019年12月1日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中，強(qiáng)調(diào)了要在長(zhǎng)江流域開展污染賠償機(jī)制試點(diǎn)，要求聯(lián)合制定控制高耗能、高排放行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，探索建立跨區(qū)域固廢危廢處置補(bǔ)償機(jī)制，這是一個(gè)可喜的思路，這對(duì)于解決長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題將起到重要作用?？梢钥醋魇墙^(qū)際利益平衡機(jī)制的一個(gè)重要內(nèi)容。我們應(yīng)由易到難、由簡(jiǎn)到繁，逐步深入地推進(jìn)相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，直到最終建立要素全面、設(shè)計(jì)科學(xué)的區(qū)際利益平衡機(jī)制。