文/齊馳名

《中國的糧食安全》白皮書中指出，我國糧食總產(chǎn)量連上新臺階，2010 年突破5.5 億噸，2012 年超過6 億噸，2015 年開始連續(xù)4 年穩(wěn)定在6.5 億噸以上水平。2018 年產(chǎn)量近6.6 億噸，比1996 年的5 億噸增產(chǎn)30%以上，比1978 年的3 億噸增產(chǎn)116%，是1949年1.1億噸的近6倍。目前，中國人均糧食占有量達(dá)到470 公斤左右，人均占有量穩(wěn)定在世界平均水平以上。在產(chǎn)量不斷邁上新臺階的同時，我國糧食的進(jìn)口數(shù)量也屢創(chuàng)新高。21 世紀(jì)我國由糧食凈出口國轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口國，2015 年糧食凈進(jìn)口量超過1 億噸，2017年達(dá)到1.3億噸。從總量上看，我國糧食處于長期供需緊平衡狀態(tài)，但品種之間差異較大，具體表現(xiàn)為供給過剩與產(chǎn)不足需、庫存壓力與大量進(jìn)口同時存在。

分品種供求狀況

分品種來看，在“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食安全戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國稻谷、小麥、玉米和大豆市場的現(xiàn)狀，可以概況為“稻谷供大于求、小麥供需有余、玉米產(chǎn)不足需、大豆依賴進(jìn)口”。

（一）稻谷市場

稻谷是我國主要的口糧，全國約60%以上的人口以大米為主食。在“保證口糧絕對安全”的糧食安全觀的指導(dǎo)和要求下，國家從2004 年起對國內(nèi)早秈稻、中晚秈稻和粳稻實行最低收購價政策。2004 年最低收購價標(biāo)準(zhǔn)為國標(biāo)三等早秈稻1400 元/噸、中晚秈稻1440 元/噸、粳稻1500 元/噸，隨后逐年上漲，2016 年最高分別為早秈稻2660 元/噸、中晚秈稻2760 元/噸、粳稻3100 元/噸，之后連續(xù)兩年有所下調(diào)，2019 年分別為早秈稻2400 元/噸、中晚秈稻2520 元/噸、粳稻2600元/噸。最低收購價政策對整個稻谷市場影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是對價格的影響，最低收購價的逐年提高抬升了整個市場價格。試想一個最簡單的邏輯，如果一位農(nóng)民生產(chǎn)出來的稻谷既可以賣給國家的收儲庫，又可以賣給市場的加工企業(yè)，那么當(dāng)然是哪兒的價格高就賣到哪兒。收儲庫點的價格是國家定的最低收購價，那么加工企業(yè)必須高于這個價格才能收到糧食，這樣也就直接導(dǎo)致了市場價格跟隨托市收購價的上調(diào)而上漲，反之最低收購價下調(diào)也帶來市場價格的下跌。從歷史監(jiān)測數(shù)據(jù)也可以反映這一趨勢，以產(chǎn)量占比較大的粳稻為例，隨著托市收購價從1500元/噸上調(diào)至3100 元/噸而后又下調(diào)至2600 元/噸，市場平均價格也從2007 年的1700 元/噸左右上漲至2016 年的3100 元/噸左 右，2019 年 下 降 至2600 元/噸左右。二是對生產(chǎn)的影響。稻谷價格提高直接帶來種植收益的提高，進(jìn)而刺激全國稻谷種植面積增加。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2018 年全國稻谷播種面積3018萬公頃，比2017年減少56萬公頃，比2004 年增加181 萬公頃，增幅6.3%。由于最低收購價政策并不嚴(yán)格要求稻谷的品種和質(zhì)量，只要符合要求標(biāo)準(zhǔn)即可，此即意味著高產(chǎn)量就會帶來高收益。因此，多年來種植稻谷大多以追求高產(chǎn)為主，加上種子、生產(chǎn)和管理的技術(shù)進(jìn)步，稻谷單產(chǎn)也逐年增加，從而有力地促進(jìn)了我國稻谷的產(chǎn)量連續(xù)多年持續(xù)提高，保障了國內(nèi)的口糧安全。

在有效保障口糧絕對安全的同時，最低收購價政策也帶來了一些問題。一是導(dǎo)致了全國稻谷供給過剩，帶來了庫存壓力和資源浪費。最低收購價政策有效刺激了稻谷生產(chǎn)，在完全滿足國內(nèi)口糧需求后，產(chǎn)量仍保持繼續(xù)增長的態(tài)勢。但口糧消費彈性較小，滿足基本需求后難以繼續(xù)增長，并且隨著城鎮(zhèn)化率的提高，人均口糧消費呈現(xiàn)出下降趨勢，產(chǎn)量增加消費減少導(dǎo)致稻谷呈現(xiàn)供大于求局面。以粳稻為例，2019 年，2014 年產(chǎn)國家政策性庫存粳稻銷售底價為1600 元/噸，而當(dāng)年收購價為3100 元/噸，凈財政損失1500 元/噸，造成了資源的浪費和財政的凈損失。二是普通稻谷供給過剩，優(yōu)質(zhì)品種供給不足。在最低收購價政策框架下，種植稻谷均以追求高產(chǎn)為主，而許多優(yōu)質(zhì)品種大多產(chǎn)量不如普通稻，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)并不一定優(yōu)價，進(jìn)而國內(nèi)普通品種供給大幅過剩而優(yōu)質(zhì)品種供給不足。在全國最大的稻谷主產(chǎn)區(qū)黑龍江省，有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民稱呼普通圓粒粳稻（該稻質(zhì)量一般、產(chǎn)量高）為“國庫稻”，意為生產(chǎn)出來就是等國家開庫收購。三是造成了國內(nèi)外價差大，過度進(jìn)口難調(diào)控。在國內(nèi)價格大幅上漲的同時，國際價格從2008 年糧食危機以來一直處于低位，國內(nèi)外價差保持在較高水平。世界主要出口國越南白米到港價與我國南方早秈米價差在2015 年曾超過1200 元/噸，近年來隨著國內(nèi)市場大米價格下降有所降低，但仍保持在500 元/噸以上。由此導(dǎo)致進(jìn)口大米利潤豐厚，刺激了非正常邊貿(mào)進(jìn)口，加劇了國內(nèi)稻谷供給過剩的局面。

（二）小麥?zhǔn)袌?/h3>

小麥?zhǔn)俏覈饕目诩Z，與稻谷一樣實行最低收購價政策，其情況與問題基本與我國稻谷市場類似。自2006 年以來，我國對小麥實行最低收購價政策，這一政策的實施意味著每年的小麥?zhǔn)袌鰞r格底部確立，穩(wěn)定了小麥?zhǔn)袌鰞r格。從2006 年開始，國標(biāo)三等白麥最低收購價從1440 元/噸，隨后2014 年上漲至2360 元/噸并維持穩(wěn)定，至2019 年連續(xù)兩年均下調(diào)60 元/噸至2240 元/噸。隨著托市收購底價的上調(diào)，小麥?zhǔn)袌鰞r格也逐漸上漲，保護(hù)了小麥生產(chǎn)種植的積極性，多年來小麥產(chǎn)量持續(xù)增加，有效保證了我國的糧食安全。由于國家的最低收購價政策，市場小麥優(yōu)質(zhì)優(yōu)價難以體現(xiàn)，高產(chǎn)帶來高收益，而高質(zhì)量并沒有帶來明顯的收益提高，因此近年來大多以追求高產(chǎn)為主，加上種子、農(nóng)藥、化肥等方面的技術(shù)進(jìn)步，國內(nèi)小麥單產(chǎn)大幅提高。國內(nèi)小麥需求量并沒有隨小麥產(chǎn)量的增加而逐年提高，近年來國內(nèi)小麥供大于求約1500萬噸左右，導(dǎo)致庫存持續(xù)累積。但小麥相比稻谷具有耐存儲的優(yōu)點，因此政策性小麥銷售價差損失大多在200 元/噸以內(nèi)，國內(nèi)小麥供需情況較為合理。

隨著國內(nèi)小麥最低收購價的提高，小麥?zhǔn)袌鰞r格也穩(wěn)步上升，近兩年我國南方港口小麥價格基本保持在2400 元/噸以上，而國際小麥價格低位徘徊，到我國南方港口完稅價格大多在2000 元/噸以下，國內(nèi)外小麥持續(xù)保持較大價差，進(jìn)口優(yōu)勢明顯。但受配額管制，小麥每年進(jìn)口數(shù)量均保持在960 萬噸的配額數(shù)量以內(nèi)。由于國內(nèi)主要是強筋弱筋等優(yōu)質(zhì)小麥供給不足，優(yōu)質(zhì)小麥國內(nèi)外價差相比普通小麥更為明顯，因此每年小麥進(jìn)口大部分為優(yōu)質(zhì)小麥，用于彌補國內(nèi)優(yōu)麥缺口。

（三）玉米市場

相比口糧市場，玉米是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重點品種，也是近幾年供需變化最大的品種。首先是政策的變化，2008-2015 年國家在東北三省一區(qū)實行玉米臨時收儲政策，其政策效果與口糧市場的最低收購價政策基本一致，刺激了玉米生產(chǎn)的積極性，帶來了高產(chǎn)量、高庫存和高價差。但與口糧市場不同的是，雖然配額制度擋住了玉米的進(jìn)口，但口糧市場不存在大量的替代品，而玉米則存在大量的替代品，如高粱、大麥等谷物可以完全替代玉米用于飼料消費，木薯可以替代玉米用于工業(yè)消費。替代品進(jìn)口沒有配額控制，并且國際上替代品價格大多參考玉米價格，因此國內(nèi)外高價差直接刺激了替代品進(jìn)口的大量增加。

為了破解這一困局，2016 年國家按照市場定價、價補分離原則，推進(jìn)玉米收儲制度改革，取消玉米臨時收儲政策。改革措施大致可以總結(jié)為“降產(chǎn)量、擋進(jìn)口、增需求”，最后達(dá)到“去庫存”的目的。在降產(chǎn)量方面，一是由于收儲制度取消，市場價格大幅回落，北方港口玉米平均價格2015 年為2000 元/噸左右，2016 年最低下降至1500 元/噸以下，價格降低削弱了農(nóng)民種植玉米的積極性。二是國內(nèi)玉米最大的主產(chǎn)省黑龍江鼓勵玉米改種大豆，在部分地區(qū)實行150 元/畝的輪作補貼制度。三是調(diào)整生產(chǎn)者補貼比例，調(diào)減玉米種植面積。黑龍江省玉米生產(chǎn)者補貼2016 年約為153 元/畝，2017 年下降至133 元/畝，2018 年下降至25 元/畝，而大豆生產(chǎn)者補貼2016 年約為153 元/畝，2017 年上漲至173 元/畝，2018 年上漲至325元/畝。2018 年，全國玉米面積為4213 萬公頃，比2015 年下降284 萬公頃，全國玉米產(chǎn)量25733萬噸，比2015 年下降766 萬噸。在擋進(jìn)口方面，一是隨著國內(nèi)玉米價格大幅下降，國內(nèi)外價差縮小甚至出現(xiàn)倒掛，進(jìn)口沒有利潤。二是商務(wù)部決定自2017 年1 月12日起，對原產(chǎn)于美國的進(jìn)口干玉米酒糟征收反傾銷稅及反補貼稅，2018 年2 月4 日起對原產(chǎn)于美國的進(jìn)口高粱進(jìn)行反傾銷和反補貼調(diào)查，玉米替代品進(jìn)口數(shù)量大幅下降。2018 年國內(nèi)玉米替代品進(jìn)口量為1890 萬噸，遠(yuǎn)低于2015年的4230 萬噸。在增需求方面，一是隨著人們生活水平的提高，玉米飼用消費的剛性增長，并且隨著玉米價格下降，相比其他飼料谷物具有替代優(yōu)勢，出現(xiàn)了反替代，增加玉米飼料消費用量。二是玉米價格下降后，其深加工下游產(chǎn)品價格隨之下降，創(chuàng)造出許多新增需求，比如下游玉米淀粉替代面粉、淀粉糖替代白糖等。加之國家為防止農(nóng)民出現(xiàn)“賣糧難”，2016 年開始連續(xù)兩年給予東北三省一區(qū)符合條件的飼料和玉米深加工企業(yè)100～300 元/噸不等的加工補貼，加工利潤大幅增加，行業(yè)出現(xiàn)欣欣向榮的景象，許多企業(yè)紛紛新增產(chǎn)能和擴大規(guī)模，加工用量大幅增加。2016 年以來的三年中，深加工玉米消費量增長超過3000 萬噸。在一系列政策組合拳下，2017 年國內(nèi)玉米市場由供給過剩轉(zhuǎn)為產(chǎn)不足需，需要消化庫存補充產(chǎn)需缺口。2017-2019 年，約消化玉米庫存總量的70%，去庫存速度快。

在國內(nèi)玉米產(chǎn)需存在缺口的情況下，玉米及其替代品的進(jìn)口直接影響國內(nèi)玉米市場供需結(jié)構(gòu)。美國是全球第一大玉米主產(chǎn)國和出口國，我國進(jìn)口的玉米替代品中高粱和DDGS 超過90%來自于美國，所以2018 年美國挑起中美經(jīng)貿(mào)摩擦對玉米市場帶來了較大的影響。從有利的方面來說，中美經(jīng)貿(mào)摩擦阻擋了國內(nèi)玉米替代品的進(jìn)口，只能依靠庫存補充缺口，有利于增加國內(nèi)玉米消費加速去庫存。從不利的方面看，中美經(jīng)貿(mào)磋商的達(dá)成與否會帶來市場價格方向性的改變，達(dá)成協(xié)議則可能意味著大量低價進(jìn)口糧源進(jìn)入國內(nèi)，補充缺口，國內(nèi)玉米價格將與國際接軌，存在較大的下跌風(fēng)險。如果不達(dá)成協(xié)議則國內(nèi)玉米供需存在缺口，價格將保持上漲趨勢。中美經(jīng)貿(mào)磋商結(jié)果直接影響價格，其反復(fù)性也增加了玉米價格波動的不確定性和幅度。

（四）大豆市場

大豆市場是受進(jìn)口沖擊最嚴(yán)重的品種，也是受中美經(jīng)貿(mào)摩擦影響最大的品種。受土地資源、生產(chǎn)成本、單產(chǎn)水平等多種因素影響，國內(nèi)大豆價格持續(xù)多年高于進(jìn)口大豆價格。2001 年我國加入WTO 初期，大豆進(jìn)口量不足2000 萬噸，之后逐年增加，2017年共進(jìn)口大豆9553 萬噸，占國內(nèi)大豆消費總量的86%。2017 年進(jìn)口的大豆中，有34%約3285 萬噸來自美國，有53%約5093 萬噸來自巴西，進(jìn)口來源國較為集中。2018 年中美經(jīng)貿(mào)摩擦發(fā)生后，我國對美國大豆進(jìn)口加征25%進(jìn)口關(guān)稅，進(jìn)口美國大豆受阻，國內(nèi)需求轉(zhuǎn)向巴西，由此導(dǎo)致巴西大豆價格快速上漲，大幅高于美豆價格，中國購買了全球最貴的大豆。2018 年我國共進(jìn)口大豆8806萬噸，其中75%來自巴西，19%來自美國，進(jìn)口集中度進(jìn)一步提高。如果巴西大豆減產(chǎn)或者發(fā)生物流不暢等其他因素，可能造成我國大豆短缺，國內(nèi)大豆供應(yīng)面臨較大的風(fēng)險。由于中美經(jīng)貿(mào)磋商結(jié)果將直接導(dǎo)致大豆進(jìn)口來源和進(jìn)口價格，達(dá)成協(xié)議意味著大量進(jìn)口美國大豆，供給增加價格下跌，反之則國內(nèi)大豆可能面臨緊缺，價格上漲。中美貿(mào)易磋商打打談?wù)?，增加了國?nèi)價格波動的不確定性和企業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險。

未來展望

（一）堅守耕地保護(hù)紅線，穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力

國內(nèi)充足的糧食儲備保障了糧食市場供應(yīng)和市場基本穩(wěn)定。俗話說“糧食多不得少不得，不多不少很難得”。要堅守耕地保護(hù)紅線，穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力，推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)，確保糧食種植面積穩(wěn)定在1.1 億公頃以上，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在6 億噸以上，口糧略微過剩將在未來一段時間長期存在。

（二）推進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，增加綠色優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品供給

隨著生活水平的提高，對優(yōu)質(zhì)糧食的需求增加將逐漸打破糧食市場“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價將繼續(xù)凸顯，推動發(fā)展強筋弱筋小麥、優(yōu)質(zhì)稻谷，通過優(yōu)質(zhì)優(yōu)價促進(jìn)農(nóng)民增收。繼續(xù)實施優(yōu)質(zhì)糧食工程，服務(wù)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展和“健康中國”建設(shè)，大力增加綠色優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)品供給。

（三）依靠市場機制，調(diào)節(jié)品種結(jié)構(gòu)矛盾

玉米主要用于飼料消費提供能量，但能量飼料有很多種，主要依靠進(jìn)口的高粱、大麥等谷物，還有國內(nèi)供給過剩的小麥、稻谷等都可以用于替代玉米，能否發(fā)生替代主要取決于價格。正是玉米市場的這一特性決定了玉米臨儲收購制度難以持續(xù)，也決定了玉米供求調(diào)節(jié)彈性大，完全可以依靠市場機制自動調(diào)節(jié)。供小于求時價格上漲將刺激進(jìn)口谷物和其他品種的替代，同時也能增加種植的積極性增加來年的供給，供大于求時價格下跌將會擋住進(jìn)口實施反替代。長期內(nèi)保證谷物基本自給，還需要依靠農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，提高糧食生產(chǎn)水平。

（四）利用兩個市場兩種資源，增加糧食進(jìn)口來源國

我國大豆進(jìn)口相當(dāng)于進(jìn)口約7 億畝土地，我國自然資源稟賦的約束決定了大豆需求難以保證自給，主要依靠進(jìn)口的格局不會徹底改變。但要穩(wěn)定進(jìn)口渠道，增加抗風(fēng)險能力，需要積極拓展進(jìn)口來源國，分散進(jìn)口風(fēng)險。要推進(jìn)糧食企業(yè)“走出去”，有針對性地選取農(nóng)業(yè)資源較為豐富，與中國農(nóng)業(yè)互補性較強，有糧食生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿Φ膰疫M(jìn)行農(nóng)業(yè)投資?！耙粠б宦贰毖鼐€大多是自然資源豐富的發(fā)展中國家，積極主動利用中國較為先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、管理經(jīng)驗等提高這些國家的糧食綜合生產(chǎn)能力，深化與共建“一帶一路”國家的糧食經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，共同打造國際糧食合作新平臺，促進(jìn)沿線國家的農(nóng)業(yè)資源要素有序自由流動，在提升海外國家或地區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力的同時，能夠獲取中國所需的糧食資源。