周玉淵

（1.上海國(guó)際問(wèn)題研究院，上海200233）

國(guó)際發(fā)展合作是美國(guó)全球戰(zhàn)略的支柱之一，是美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)力的重要來(lái)源。美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作“致力于為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略及其他戰(zhàn)略提供支撐，致力于通過(guò)提升外交和發(fā)展合作能力，為更好實(shí)現(xiàn)對(duì)外政策目標(biāo)提供保障”。①美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署，https：／／www.usaid.gov／results-and-data／planning／policy，訪問(wèn)時(shí)間：2019 年 3 月 15 日。從馬歇爾計(jì)劃到“第四點(diǎn)計(jì)劃”，從歐洲到亞非拉，美國(guó)的發(fā)展援助在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了重要影響，也奠定了美國(guó)全球發(fā)展事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者的地位。過(guò)去的70年，美國(guó)對(duì)外援助的改革更大程度上是對(duì)外援助體制不斷擴(kuò)大的過(guò)程。②“對(duì)外援助”和“國(guó)際發(fā)展合作”在本文中交替使用，其所指總體上是一致的。21世紀(jì)開(kāi)始，國(guó)際援助話語(yǔ)的一個(gè)重要變化是從“援助”向“國(guó)際發(fā)展合作”的轉(zhuǎn)向。對(duì)外援助是一個(gè)相對(duì)狹義的概念，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織（OECD）國(guó)家確定了比較明確的對(duì)外援助概念和標(biāo)準(zhǔn)。而“國(guó)際發(fā)展”則是一個(gè)更寬泛的概念，其更強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家的“自主權(quán)”以及援助國(guó)與受援國(guó)的“雙向性”。在很大程度上，以發(fā)展中國(guó)家發(fā)展為導(dǎo)向或者結(jié)果的國(guó)際合作，都可以理解為國(guó)際發(fā)展合作。以美國(guó)和中國(guó)為例，美國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作中，傳統(tǒng)意義的對(duì)外援助占據(jù)很大比重，而中國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作中，以發(fā)展融資為載體的發(fā)展合作則占據(jù)較大比重。當(dāng)前美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的一個(gè)重要變化是對(duì)傳統(tǒng)對(duì)外援助的輕視，而對(duì)其他非援助意義上的發(fā)展合作給予高度重視。因此，本文主要以“國(guó)際發(fā)展合作”統(tǒng)稱(chēng)，在具體描述2000年以前的實(shí)踐時(shí)，更多使用“對(duì)外援助”。然而，特朗普上臺(tái)后，美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作正在經(jīng)歷多層次的變化。在戰(zhàn)略動(dòng)力上，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)正在成為美國(guó)新國(guó)際發(fā)展合作的重要?jiǎng)恿?。在發(fā)展模式上，美國(guó)提出“新發(fā)展合作模式”，強(qiáng)化與中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的模式之爭(zhēng)。在政策和機(jī)制上，國(guó)際發(fā)展合作的戰(zhàn)略化、政治化和安全化在加劇，發(fā)展機(jī)構(gòu)與外交和安全部門(mén)的捆綁比以往更加密切。中美兩國(guó)的博弈也開(kāi)始從雙邊（貿(mào)易沖突、科技競(jìng)爭(zhēng)等）擴(kuò)大到第三方或發(fā)展中國(guó)家。這一現(xiàn)實(shí)推動(dòng)著美國(guó)國(guó)際合作的改革，同時(shí)又給中國(guó)帶來(lái)了新的考驗(yàn)。那么，美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作為什么要改革？如何改革？將對(duì)中國(guó)產(chǎn)生哪些影響？這是本文嘗試回答的主要問(wèn)題。

一、美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作改革：延續(xù)與變革

美國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作改革并不是一個(gè)新問(wèn)題。①美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制改革是美國(guó)國(guó)際發(fā)展研究中一個(gè)熱門(mén)話題。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束前后對(duì)美國(guó)對(duì)外援助有效性質(zhì)疑的上升，改革對(duì)外援助的呼聲持續(xù)高漲，相關(guān)研究開(kāi)始增加。代表性的研究如：James Bovard， “The Continuing Failure of Foreign Aid”， Cato Institute Policy Analysis No.65， January 31， 1986； Denis J.Sullivan，“The Failure of U.S.Foreign Aid： An Examination of Causes and a Call for Reform”， Global Governance， Vol.2， No.3， 1996， pp.401-415；Stewart Patrick， “U.S.Foreign Aid Reform： Will it Fix What is Broken？” Center for Global Development， September 2006； Connie Veillette， “Foreign Aid Reform： Issues for Congress and Policy Options”， CRS Report for Congress， Nov.7， 2007； Susan B.Epstein，Matthew C.Weed， “Foreign Aid Reform： Studies and Recommendations”， CRS Report for Congress， July 28， 2009； Conor M.Savoy，Erol K.Yayboke， “Reforming and Reorganizing U.S.Foreign Assistance： Increased Efficiency and Effectiveness”， CSIS， July 2017； Jeremy Konyndyk， Cindy Huang， “ A PracticalVision forUS Development Reform”， Center for Global Development， July 20，2017。美國(guó)全球發(fā)展研究中心、大西洋理事會(huì)、布魯金斯學(xué)會(huì)、戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心、傳統(tǒng)基金會(huì)等美國(guó)六大智庫(kù)還發(fā)布了共同立場(chǎng)報(bào)告。George Ingram，Tessie San Martin，and Connie Veillette， “A New Foreign Aid Architecture Fit for Purpose”， MFAN，2017， https：／／modernizeaid.net／wp-content／uploads／2017／07／MFAN-Co-Chair-Aid-Architecture-Discussion-Draft-.pdf.從肯尼迪政府時(shí)期的《對(duì)外援助法案》到特朗普時(shí)期的《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》（BUILD Act），改革一直是美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的重要需求和動(dòng)力。美國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作改革可分為五個(gè)階段：第一個(gè)階段是二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)50年代末，是對(duì)外援助的起步階段。第二個(gè)階段是20世紀(jì)60年代初—80年代末，即冷戰(zhàn)時(shí)期的對(duì)外援助，或者是自由主義導(dǎo)向的對(duì)外援助階段。第三個(gè)階段是20世紀(jì)90年代的對(duì)外援助，對(duì)外援助開(kāi)始經(jīng)歷冷戰(zhàn)結(jié)束后的短暫迷失期。第四個(gè)階段從21世紀(jì)初到奧巴馬任期結(jié)束，是國(guó)際發(fā)展合作的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段。第五個(gè)階段開(kāi)始于特朗普政府任期，國(guó)際發(fā)展合作轉(zhuǎn)向大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向。②根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，存在著多種美國(guó)對(duì)外援助的階段劃分。美國(guó)國(guó)內(nèi)主要以美國(guó)對(duì)外援助的機(jī)制改革為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。一種是根據(jù)政府任期進(jìn)行劃分，即不同政府的改革主張和事件。另一種是年代劃分，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署根據(jù)不同時(shí)期的重點(diǎn)，將美國(guó)的對(duì)外援助分為50年代（援助作為外交工具）、60年代（援助機(jī)制建立）、70年代（強(qiáng)調(diào)人的基本需求）、80年代（轉(zhuǎn)向自由市場(chǎng)）、90年代（民主與可持續(xù)發(fā)展）、2000年第一個(gè)十年（反恐與國(guó)家重建）以及當(dāng)今的對(duì)外援助。中國(guó)學(xué)者更傾向于從美國(guó)總體的國(guó)際戰(zhàn)略變化和援助動(dòng)機(jī)變化的角度去劃分。美國(guó)對(duì)外援助的不同階段可參見(jiàn)，劉國(guó)柱等著：《在國(guó)家利益之間：戰(zhàn)略美國(guó)發(fā)展援助探研》，浙江大學(xué)出版社，2011年。

1.1 對(duì)外援助起步階段（二戰(zhàn)結(jié)束—20世紀(jì)50年代末）

現(xiàn)代意義上的國(guó)際發(fā)展援助誕生于二戰(zhàn)結(jié)束后。③USAID， “USAID History”， https：／／www.usaid.gov／whowe-are／usaid-history， Last Visited： Mar.15， 2019.為阻止蘇聯(lián)和共產(chǎn)主義的全球擴(kuò)張、維護(hù)和鞏固西方主導(dǎo)的國(guó)際安全秩序，對(duì)外援助成為美國(guó)對(duì)外政策的重要工具。1947年，美國(guó)開(kāi)始援助希臘和土耳其。1948年，美國(guó)推出“馬歇爾計(jì)劃”，向歐洲提供大量的資金和技術(shù)援助。1950年，“第四點(diǎn)計(jì)劃”明確了美國(guó)對(duì)外援助的目標(biāo)：一是通過(guò)幫助發(fā)展中國(guó)家減少貧困和促進(jìn)生產(chǎn)，為美國(guó)提供海外市場(chǎng)；二是促進(jìn)其他國(guó)家實(shí)行資本主義，來(lái)消除共產(chǎn)主義威脅。為此，這一時(shí)期的對(duì)外援助主要集中于技術(shù)援助和大型融資項(xiàng)目。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，新的機(jī)構(gòu)開(kāi)始成立。1951年10月31日，在“馬歇爾計(jì)劃”結(jié)束后，為了促進(jìn)軍事、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助項(xiàng)目的整合，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《互助安全法案》，并成立了互助安全局。1953年，在國(guó)務(wù)院之外成立了獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)“對(duì)外行動(dòng)局”（Foreign Operations Administration），隨后其被整合到“國(guó)際合作局”（International Cooperation Administra-tion）。《1954年互助安全法案》開(kāi)始明確發(fā)展援助、安全援助、突發(fā)應(yīng)急基金和私有投資擔(dān)保等細(xì)化的外援概念。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)外援的相應(yīng)機(jī)制和工具逐漸建立，包括“糧食換和平項(xiàng)目”（Food for Peace Program）、發(fā)展貸款基金（Development Loan Fund）。 同時(shí)，還通過(guò)“糧食換和平”、發(fā)展貸款基金等方式，用于鞏固發(fā)展中國(guó)家的親美政權(quán)，阻止其倒向蘇聯(lián)陣營(yíng)。美國(guó)甚至為此向諸多獨(dú)裁和軍政府政權(quán)提供了大量援助。①劉國(guó)柱等著：《在國(guó)家利益之間：戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展援助探研》，浙江大學(xué)出版社，2011年，第160-210頁(yè)。這一時(shí)期，美國(guó)對(duì)外援助主要流向以色列、埃及、菲律賓、孟加拉國(guó)、巴基斯坦等國(guó)。

1.2 冷戰(zhàn)時(shí)期的對(duì)外援助改革（20世紀(jì)60年代初—80年代末）

60年代是美國(guó)對(duì)外援助獲得巨大發(fā)展的十年?？夏岬虾图s翰遜任期被稱(chēng)為“發(fā)展的黃金十年”。然而，也正是在這一時(shí)期，美國(guó)對(duì)外援助的有效性和實(shí)踐中的問(wèn)題開(kāi)始涌現(xiàn)，美國(guó)公眾和國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)外援的質(zhì)疑開(kāi)始上升?？夏岬显谠u(píng)價(jià)美國(guó)外援的作用時(shí)指出，“美國(guó)外援項(xiàng)目分散、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)低下、行動(dòng)笨拙遲緩?！薄耙粋€(gè)現(xiàn)代且協(xié)調(diào)統(tǒng)一的援助機(jī)構(gòu)是必要的，其將有利于推進(jìn)美國(guó)的道德、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益，進(jìn)而應(yīng)對(duì)當(dāng)前的極權(quán)主義威脅?！雹贘ohn Norris， “Kennedy， Johnson and the Early Years”， USAID： A History of US Foreign Aid， Part 1／5， DEVEX，July 23，2014，https：／／www.devex.com／news／kennedy-johnson-and-the-earlyyears-83339.在這一背景下，美國(guó)外援改革被正式提上議程。1961年，《對(duì)外援助法案》出臺(tái)是美國(guó)對(duì)外援助進(jìn)程的重要里程碑。根據(jù)這一法案，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）成立。同時(shí)，美國(guó)對(duì)外援助機(jī)制進(jìn)行了較大規(guī)模改革和重組。在發(fā)展援助項(xiàng)目上，建立了發(fā)展貸款基金和發(fā)展贈(zèng)予基金（Development Grant Fund）兩個(gè)主要機(jī)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)援助項(xiàng)目上，則建立了美國(guó)企業(yè)海外經(jīng)營(yíng)的擔(dān)保機(jī)制（即現(xiàn)在的海外私人投資公司的前身）、經(jīng)濟(jì)支持項(xiàng)目（現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)支持基金項(xiàng)目）、應(yīng)急基金等重要機(jī)制。美國(guó)新援外體制最大的轉(zhuǎn)變是開(kāi)始把國(guó)別規(guī)劃和長(zhǎng)期規(guī)劃作為未來(lái)工作重點(diǎn)。進(jìn)入70年代，“人的基本需求”成為引領(lǐng)國(guó)際援助的主導(dǎo)理念。美國(guó)對(duì)外援助的領(lǐng)域和重點(diǎn)也開(kāi)始進(jìn)行調(diào)整。早期的美國(guó)援助主要是資金、糧食、物資和基礎(chǔ)設(shè)施融資支持，70年代開(kāi)始重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)、計(jì)劃生育和教育等具體領(lǐng)域問(wèn)題。尼克松政府和卡特政府在對(duì)外援助機(jī)制上也提出了不同的主張。尼克松政府時(shí)期發(fā)布了《皮特森委員會(huì)報(bào)告》，提出對(duì)美國(guó)對(duì)外援助進(jìn)行大規(guī)模改革。其核心是將美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署分割為三個(gè)機(jī)構(gòu)：美國(guó)國(guó)際發(fā)展公司；美國(guó)國(guó)際發(fā)展研究所；安全援助項(xiàng)目。③John Norris， “The Cold War and its Aftermath”， DEVEX，23 July 2014， https：／／www.devex.com／news／the-cold-war-and-itsaftermath-83340.其中，海外私人投資公司（OPIC）正是在尼克松政府任期內(nèi)組建。然而，卡特政府任期的重要主張是整合現(xiàn)有援助機(jī)構(gòu)?？ㄌ卣岢鲇蓢?guó)際發(fā)展合作局（IDCA）來(lái)協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等各個(gè)機(jī)構(gòu)的援外項(xiàng)目。這一時(shí)期還成立了國(guó)際發(fā)展研究所，來(lái)管理和協(xié)調(diào)與社會(huì)組織的關(guān)系，同時(shí)也成立了美國(guó)和平隊(duì)。1979年，根據(jù)行政命令建立了國(guó)際發(fā)展合作局。這改變了之前對(duì)外援助項(xiàng)目主要由國(guó)務(wù)院管理的局面，使美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署再次成為對(duì)外援助的主要職能機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期，美國(guó)外援體制基本形成，同時(shí)，通過(guò)新的立法，國(guó)會(huì)已經(jīng)成為決定美國(guó)外援和管理機(jī)制的重要力量。

在20世紀(jì)80年代里根政府時(shí)期，伊朗人質(zhì)危機(jī)以及蘇聯(lián)入侵阿富汗使美國(guó)更加重視援助的作用。里根政府迅速增加了對(duì)外援助的規(guī)模，對(duì)外援助優(yōu)先用于安全領(lǐng)域。美國(guó)減少了對(duì)多邊機(jī)構(gòu)的援助，相當(dāng)大比例的援助流向了少數(shù)具有戰(zhàn)略?xún)r(jià)值的國(guó)家，例如巴基斯坦、埃及和土耳其。里根政府時(shí)期，在國(guó)際開(kāi)發(fā)署署長(zhǎng)彼得·麥克弗森（Peter McPherson）的協(xié)調(diào)下，共和、民主兩黨在對(duì)外援助上的共識(shí)以及政府與國(guó)會(huì)的協(xié)調(diào)開(kāi)始獲得進(jìn)展。然而，即使如此，對(duì)美國(guó)對(duì)外援助的有效性的質(zhì)疑在這一時(shí)期達(dá)到新的高度，美國(guó)一些官員直接稱(chēng)“美國(guó)援助已死”。為此，里根政府也嘗試提出改革方案，1983年，里根總統(tǒng)任命成立卡盧齊委員會(huì)（Carlucci Commission），1987年，眾議院外事委員會(huì)成立漢密爾頓-吉爾曼（Hamilton-Gilman）專(zhuān)家組，先后對(duì)美國(guó)外援進(jìn)行評(píng)估。并在隨后提出新的《對(duì)外援助法》修正案，然而由于各方的主張差異，這一修正案并沒(méi)有獲得通過(guò)。

1.3 冷戰(zhàn)結(jié)束后的對(duì)外援助改革（20世紀(jì)90年代初—90年代末）

90年代，美國(guó)的對(duì)外援助出現(xiàn)了一些新的變化。一方面，美國(guó)的重心從國(guó)際轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，國(guó)際援助的有效性遭到國(guó)會(huì)的嚴(yán)重質(zhì)疑。布什政府因?yàn)檫^(guò)于關(guān)注國(guó)際事務(wù)而忽略國(guó)內(nèi)事務(wù)，導(dǎo)致其第二任期競(jìng)選失敗。這直接促使克林頓政府將重心轉(zhuǎn)向了國(guó)內(nèi)事務(wù)。“增加美國(guó)對(duì)外援助并不是總統(tǒng)的優(yōu)先”。在克林頓政府精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的政策下，縮減對(duì)外援助規(guī)模也成為政府改革的一個(gè)方向。美國(guó)中止了在26個(gè)國(guó)家的援助，“這是自馬歇爾計(jì)劃以來(lái)，美國(guó)第一次縮減受援國(guó)家數(shù)量”。另一方面，為了鞏固冷戰(zhàn)勝利成果，克林頓政府也希望發(fā)揮援助在重要地區(qū)和國(guó)家的轉(zhuǎn)型和穩(wěn)定上的作用。這一時(shí)期，克林頓政府關(guān)注的重點(diǎn)地區(qū)是中東歐國(guó)家。其核心的方式包括，通過(guò)一攬子援助方式加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助，重點(diǎn)援助處于危機(jī)中的“轉(zhuǎn)型國(guó)家”，通過(guò)非政府組織（NGOs）向美國(guó)援助無(wú)法覆蓋的國(guó)家提供援助。①USAID， “USAID History”， https：／／www.usaid.gov／whowe-are／usaid-history， Last Visited： Mar.15， 2019.然而，由于共和黨控制的國(guó)會(huì)對(duì)援助的極力限制，美國(guó)對(duì)外援助在90年代總體上處于低迷期?！懊绹?guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署幾乎被掏空，1995—2000年間，發(fā)展署職員縮減了29%，在編雇員相比20年前減少了一半，三分之一的雇員接近退休年齡”。②John Norris， “The Clashes of the 1990s”， DEVEX， 23 July 2014， https：／／www.devex.com／news／the-clashes-of-the-1990s-83341.在這一背景下，盡管克林頓政府也提出了一些援助改革的計(jì)劃，如修改1961年的《對(duì)外援助法案》，但基本沒(méi)有進(jìn)展。

1.4 新千年的國(guó)際發(fā)展合作改革（2000—2016年）

2000年開(kāi)始，千禧年發(fā)展目標(biāo)（MDGs）確立了國(guó)際發(fā)展合作的全球話語(yǔ)。在這一背景下，國(guó)際發(fā)展合作再次受到美國(guó)政府和國(guó)會(huì)的重視。一方面，“9·11”事件發(fā)生后，反恐成為美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的優(yōu)先議題，配合和支持美國(guó)的安全戰(zhàn)略成為美國(guó)對(duì)外援助的重要目標(biāo)。美國(guó)的援助大量投入到與美國(guó)安全利益和反恐需要密切相關(guān)的國(guó)家，包括以色列、伊拉克、埃及、巴基斯坦等國(guó)。另一方面，國(guó)際發(fā)展合作也成為布什政府和奧巴馬政府希望留下政治遺產(chǎn)的重要領(lǐng)域。在這一背景下，布什政府和奧巴馬政府時(shí)期都給予了國(guó)際發(fā)展合作較大的重視。為了配合美國(guó)的全球反恐戰(zhàn)略，小布什政府在援助規(guī)模、目標(biāo)和政策上加大了改革力度。相比于歷屆美國(guó)政府，小布什政府第一次提出援助促發(fā)展是美國(guó)對(duì)外政策的優(yōu)先議題和核心工具。③Carol Lancaster， George Bush’ s Foreign Aid： Transformations or Chaos？， Baltimore： Brookings Institution Press， 2008， pp.3-4.2006年，小布什政府在國(guó)務(wù)院下成立美國(guó)外援資源辦公室（F Bureau），把美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署的政策、計(jì)劃、預(yù)算以及大量人員劃歸到這一新的辦公室。小布什政府推動(dòng)成立了千禧年挑戰(zhàn)公司（MCC）、總統(tǒng)艾滋病防治計(jì)劃（PEPFAR）、總統(tǒng)瘧疾倡議等重要倡議?！斑@些倡議成為小布什政府重要的政治遺產(chǎn)，使小布什成為自肯尼迪以來(lái)對(duì)美國(guó)援助進(jìn)行最大改變甚至‘改革’的總統(tǒng)”。④同③。

然而，對(duì)援助重視的提升伴隨的是國(guó)內(nèi)要求援助改革呼聲的上升。奧巴馬任期初期，開(kāi)始嘗試推動(dòng)對(duì)外援助改革的立法。奧巴馬簽署了1961年以來(lái)的美國(guó)第一份國(guó)際發(fā)展合作文件——《全球發(fā)展總統(tǒng)政策指令》（PPD-6）。在美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告中，明確將國(guó)際發(fā)展合作確立為美國(guó)全球戰(zhàn)略的三大支柱（3D），即民主、外交和發(fā)展。在國(guó)際層面，奧巴馬政府時(shí)期還曾嘗試通過(guò)推動(dòng)與中國(guó)在非洲等第三方的合作，維護(hù)和鞏固美國(guó)在國(guó)際發(fā)展事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)力。與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)也加大了立法力度。參議院提出了《國(guó)家外交與發(fā)展戰(zhàn)略法案》。眾議員霍華德·伯曼（Howard Berman）花兩年時(shí)間組織起草了長(zhǎng)達(dá)923頁(yè)的《2012年全球伙伴關(guān)系法案》，試圖以此來(lái)取代1961年的《對(duì)外援助法》，但最終這一法案并沒(méi)有獲得通過(guò)。這一時(shí)期，由國(guó)務(wù)院、國(guó)會(huì)和發(fā)展援助機(jī)構(gòu)構(gòu)成的龐大援外管理體制已經(jīng)形成，然而，在缺乏強(qiáng)大內(nèi)外部動(dòng)力的前提下，機(jī)制性的改革基本很難推動(dòng)。在小布什和奧巴馬時(shí)期，雖然涌現(xiàn)出更多新的援助機(jī)制和工具，但美國(guó)的對(duì)外援助改革并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。①美國(guó)對(duì)外援助管理體制改革可參見(jiàn)，丁韶彬、周寶根：“美國(guó)對(duì)外援助管理：歷史與現(xiàn)實(shí)”，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》，2012年第4期；周琪：“新世紀(jì)以來(lái)的美國(guó)對(duì)外援助”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2013年第9期；孫明霞：“‘9·11事件’以來(lái)美國(guó)對(duì)外援助機(jī)構(gòu)的調(diào)整：目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的差距”，《美國(guó)問(wèn)題研究》，2015年第1期。

二、美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作新戰(zhàn)略：動(dòng)力與轉(zhuǎn)向

特朗普政府上臺(tái)后，“援助失敗論”“援助無(wú)用論”等論調(diào)再度高漲。重塑美國(guó)的對(duì)外援助也正成為特朗普政府的施政方向。在戰(zhàn)略層面，特朗普政府將大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)視為美國(guó)全球戰(zhàn)略的優(yōu)先目標(biāo)。②滕建群：“特朗普‘美國(guó)第一’安全戰(zhàn)略與中美博弈”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第1期，第18-24頁(yè)。2017年的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》明確提出，美國(guó)將重建新的國(guó)際發(fā)展合作模式，為發(fā)展中國(guó)家提供一套不同于中國(guó)的發(fā)展合作模式。與此同時(shí)，國(guó)會(huì)與白宮、國(guó)會(huì)兩黨間在國(guó)際發(fā)展合作改革上形成了空前共識(shí)?！凹訌?qiáng)與中國(guó)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的統(tǒng)一戰(zhàn)略思想”。③Michael Igoe， “USAID Chief Lays out a Trump Development Doctrine”， DEVEX， Dec.6， 2018， https：／／www.devex.com／news／usaid-chief-lays-out-a-trump-development-doctrine-93973.這意味著，“中國(guó)因素”正成為美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的重要?jiǎng)恿Α?/p>

2.1 外部動(dòng)力

21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)在國(guó)際發(fā)展合作事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)和影響力顯著上升，中國(guó)推動(dòng)的新發(fā)展倡議和政策正在為國(guó)際發(fā)展合作和發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力。中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家合作的規(guī)模、質(zhì)量和效果正在超越美國(guó)。④Daniel F.Runde， “Renewing U.S.Economic Engagement with the Developing World”， CSIS， November 2018.在貿(mào)易、發(fā)展融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電力、工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域，中國(guó)開(kāi)始建立起優(yōu)勢(shì)地位。

中國(guó)已經(jīng)超越美國(guó)成為世界上最大的貿(mào)易國(guó)家。2006年時(shí)，美國(guó)是全球130個(gè)國(guó)家的最大貿(mào)易伙伴，中國(guó)是70個(gè)國(guó)家的最大貿(mào)易伙伴。到2016年，中國(guó)成為全球124個(gè)國(guó)家的最大貿(mào)易伙伴，美國(guó)則減少至76個(gè)。2000年，中國(guó)只是5個(gè)國(guó)家的最大出口市場(chǎng)，到2014年增至43個(gè)，而美國(guó)則從53個(gè)減少至31個(gè)。⑤Daniel F.Runde， “A Tale of Two Paths： Divergence in Development”， CSIS， February， 2017.從區(qū)域?qū)用?，中?guó)與東南亞和撒哈拉以南非洲的貿(mào)易額分別在2008年、2009年超越美國(guó)。2017年，中國(guó)與東盟、非洲的貿(mào)易分別接近和超過(guò)美國(guó)與東盟貿(mào)易的2倍（見(jiàn)圖1和圖2）。中國(guó)也已經(jīng)成為南美最大的出口市場(chǎng)和整個(gè)拉美地區(qū)僅次于美國(guó)的第二大出口市場(chǎng)。⑥Rebecca Ray， “China-Latin America Economic Bulletin 2018 Edition”， Boston University Global Development Policy Center Discussion Paper， January， 2018.

圖1 東盟國(guó)家與美國(guó)和中國(guó)貿(mào)易對(duì)比（單位：億美元）

圖2 撒哈拉以南非洲與美國(guó)和中國(guó)貿(mào)易對(duì)比（單位：億美元）

中國(guó)對(duì)發(fā)展中地區(qū)的投資增長(zhǎng)凸顯了美國(guó)經(jīng)濟(jì)影響力的衰退。截至2017年底，中國(guó)對(duì)外直接投資存量超過(guò)1.8萬(wàn)億美元，從2016年的第六位升至全球第二位，僅次于美國(guó)。①中華人民共和國(guó)商務(wù)部：《中國(guó)對(duì)外投資發(fā)展報(bào)告2018年》，2018 年 9 月，商務(wù)部網(wǎng)站，http：／／images.mofcom.gov.cn／fec／201901／20190128155348158.pdf，第 4 頁(yè)。中國(guó)對(duì)外投資存量的八成分布在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。而美國(guó)對(duì)外直接投資的74%集中于高收入國(guó)家，且對(duì)發(fā)展中國(guó)家的投資在持續(xù)減少。②James K.Jackson， “US Direct Investment Abroad： Trends and Current Issues”， CRS （Congressional Research Service） Report，June 29，2017.在東南亞地區(qū)，2008年，中國(guó)對(duì)東盟地區(qū)投資只有7.32億美元，美國(guó)的投資有36.85億美元。但之后，中國(guó)對(duì)東盟投資快速增長(zhǎng)。2017年，中國(guó)投資達(dá)到113.7億美元，同年美國(guó)的投資則下降到43.22億美元。③ASEAN Secretariat， ASEAN StatisticsYearbook 2018，Jakarta， 2018， p.142.自2009年以來(lái)，中國(guó)對(duì)非投資出現(xiàn)了較快增長(zhǎng)。截至2017年，中國(guó)對(duì)非投資存量433億美元，比2009年增加了3.6倍；而美國(guó)對(duì)非投資存量自2015年以來(lái)連續(xù)下降，2017年降至503億美元，僅比2009年多了63.44億美元（見(jiàn)圖3）。中國(guó)商務(wù)部副部長(zhǎng)錢(qián)克明表示截至2017年底，中國(guó)各類(lèi)對(duì)非投資存量超過(guò)了1 000億美元。按照現(xiàn)在數(shù)據(jù)，2018年，中國(guó)對(duì)非直接投資已經(jīng)超越美國(guó)對(duì)非直接投資。這是繼2009年中非貿(mào)易超過(guò)美非貿(mào)易后的又一個(gè)重要變化。在拉美地區(qū)，2016年，中國(guó)對(duì)拉美直接投資快速上升，達(dá)到272.3億美元，同比增長(zhǎng)115.9%。截至2017年末，中國(guó)在拉美地區(qū)的投資存量為3 868.9億美元，拉美是亞洲之外中國(guó)第二大投資地區(qū)（見(jiàn)圖4）。

圖3 2009—2017年中美在非投資比較（單位：億美元）

中國(guó)國(guó)際發(fā)展融資進(jìn)一步削弱了美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力。自“一帶一路”倡議提出以來(lái)，中國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)性融資的機(jī)制、規(guī)模和方式正發(fā)生重要變化。在中國(guó)進(jìn)出口銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)之外，中國(guó)也推動(dòng)成立了新發(fā)展銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、中國(guó)東盟投資合作基金、中拉合作基金、中非發(fā)展基金、中拉基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)貸款等多元化的融資機(jī)制。中國(guó)對(duì)發(fā)展中地區(qū)的融資規(guī)模在不斷提升。根據(jù)威廉瑪麗學(xué)院援助數(shù)據(jù)（AidData），2000—2014年，中國(guó)在全球的發(fā)展融資規(guī)模已經(jīng)達(dá)到3 543億美元，同期美國(guó)的融資規(guī)模是3 946億美元。從2009年開(kāi)始，中國(guó)每年的發(fā)展融資規(guī)模已經(jīng)較大幅領(lǐng)先美國(guó)（見(jiàn)圖5）。從區(qū)域看，在亞洲，2009年以來(lái)，中國(guó)的發(fā)展融資規(guī)模開(kāi)始超過(guò)美國(guó)。④Yoon Ah Oh， “China’s Development Finance to Asia”，KIEP Staff Paper 18-02，Korea Institute for International Economic Policy，2018.在非洲，自2010年以來(lái)，中國(guó)的融資規(guī)模平均達(dá)到120億美元。⑤Chris Humphrey， Katharina Michaelowa， “China in Africa：Competition for Traditional Development Finance Institutions？” World Development， No.120， 2019， pp.15-28.中國(guó)是非洲基礎(chǔ)設(shè)施最大的融資方。在拉美地區(qū)，2018年，中國(guó)進(jìn)出口銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)拉美地區(qū)的融資支持規(guī)模為77億美元，盡管比往年有所下降，但依然超過(guò)世界銀行和泛美銀行。⑥Margaret Myers， Kevein Gallagher， “Cautious Capital： Chinese Development Finance in LAC， 2018”， Global Development Policy Center， Boston University， 2019.

圖4 2009—2017年中美對(duì)拉美直接投資比較（單位：億美元）

圖5 中美發(fā)展融資（單位：億美元）

發(fā)展融資成為影響中美在發(fā)展中地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力的重要因素。這不僅體現(xiàn)在融資的規(guī)模對(duì)比變化上，更體現(xiàn)在融資結(jié)構(gòu)和融資效果上。美國(guó)發(fā)展融資的70%是發(fā)展援助，官方融資的比重相對(duì)較小，而中國(guó)發(fā)展融資中官方融資的比重約為61%。在融資支持領(lǐng)域上，美國(guó)發(fā)展融資主要集中于發(fā)展領(lǐng)域，包括衛(wèi)生、糧食安全、農(nóng)業(yè)和教育。發(fā)展領(lǐng)域的資金占比超過(guò)了40%，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域只占5%，尤其是貿(mào)易政策上的支持只占不到1%。①Daniel F.Runde， Romina Bandura， Own Murphy， “Renewing U.S.Economic Engagement with the Developing Countries”，CSIS，November 2018.相比之下，中國(guó)發(fā)展融資主要集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、能源、交通、信息通訊等關(guān)系發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。根據(jù)2014年中國(guó)對(duì)外援助白皮書(shū)，44.8%的中國(guó)發(fā)展援助流向了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。②中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的對(duì)外援助（2014）》白皮書(shū)，2014年 7月10日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／ndhf／2014／document／1375013／1375013.htm。

中美發(fā)展融資結(jié)構(gòu)的差異直接決定了其融資的效果?？梢哉f(shuō)，在發(fā)展中國(guó)家致力于擺脫援助依賴(lài)、謀求自主發(fā)展的時(shí)代背景下，中國(guó)的發(fā)展融資更契合發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需求，其經(jīng)濟(jì)促進(jìn)效應(yīng)更加明顯和有效。這正是中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家關(guān)系快速發(fā)展的關(guān)鍵性原因。相比之下，美國(guó)發(fā)展融資的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)非常有限。在美國(guó)學(xué)者看來(lái)，美國(guó)援助對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的忽視帶來(lái)了非常嚴(yán)重的后果，“無(wú)論是從貿(mào)易、投資還是發(fā)展融資角度，美國(guó)都不再是最大玩家。美國(guó)的優(yōu)勢(shì)正在被侵蝕，美國(guó)留下的真空正在被其他國(guó)家填補(bǔ)?！雹跠aniel F.Runde， Romina Bandura， Own Murphy， “Renewing U.S.Economic Engagement with the Developing Countries”，CSIS，November 2018.在這一背景下，中國(guó)發(fā)展融資越來(lái)越受到美國(guó)的重視和關(guān)注。特朗普政府上臺(tái)后極力攻擊和抹黑中國(guó)的海外發(fā)展融資。美國(guó)16位參議員還聯(lián)名上告財(cái)政部和國(guó)務(wù)院，要求美國(guó)政府馬上采取措施遏制中國(guó)的發(fā)展融資。④“Letter by US Senators to US Government on IMF China Belt and Road Initiative”， The Elephant， August 3， 2018， https：／／www.theelephant.info／documents／letter-by-us-senators-to-us-government-on-imf-china-belt-and-road-initiative／.在一些美國(guó)學(xué)者看來(lái)，中國(guó)海外開(kāi)發(fā)性融資正在成為“當(dāng)前中美關(guān)系新的競(jìng)爭(zhēng)方向”。⑤Kevin P.Gallagher， “China’s Role as the World’s Development Bank Cannot be Ignored”， National Public Radio， October 11，2018， https：／／www.npr.org／2018／10／11／646421776／opinion-chinas-role-as-the-world-s-development-bank-cannot-be-ignored.

2.2 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

基于上，中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家不斷上升的影響力正在成為美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的重要外部因素。在這一背景下，美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作開(kāi)始出現(xiàn)三個(gè)明顯的變化：國(guó)際發(fā)展合作戰(zhàn)略更加明確和有針對(duì)性；新發(fā)展模式需求更加強(qiáng)烈；美國(guó)發(fā)展合作工具開(kāi)始出現(xiàn)大的調(diào)整和創(chuàng)新。

（1）美國(guó)國(guó)際發(fā)展的戰(zhàn)略功能轉(zhuǎn)向大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)發(fā)展援助促進(jìn)國(guó)家安全一直是美國(guó)對(duì)外援助的重要目標(biāo)，但當(dāng)前這一戰(zhàn)略功能正在讓位于大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的需要。特朗普政府的美國(guó)新安全戰(zhàn)略明確提出，美國(guó)將通過(guò)實(shí)行新的發(fā)展合作模式以抵消中國(guó)的影響力。美國(guó)國(guó)會(huì)報(bào)告毫無(wú)隱晦地指出，美國(guó)建立國(guó)際發(fā)展融資公司的目的就是為了加強(qiáng)與中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)。⑥Shayerah Ilias Akhtar， Curt Tarnoff， “OPIC， USAID， and Proposed Development Finance Reorganization”， CSR Report， April 27，2018.美國(guó)專(zhuān)家更是向美國(guó)國(guó)會(huì)建議，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署應(yīng)建立對(duì)中國(guó)援助的年度報(bào)告機(jī)制，商務(wù)部建立中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)影響力報(bào)告機(jī)制?！懊绹?guó)需要從全球戰(zhàn)略而非美中戰(zhàn)略的角度來(lái)加強(qiáng)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)”。⑦Oriana Skylar Mastro， “Cooperation and Competition with China： The Need for New Approaches”， Statement before the Senate Committee on Foreign Relations， Sept.5， 2018.美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署馬克·格林則明確表示，“美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作就是要提供一個(gè)完全不同于中國(guó)的發(fā)展合作模式，幫助發(fā)展中國(guó)家擺脫對(duì)中國(guó)的依賴(lài)”。2018年，美國(guó)副總統(tǒng)彭斯在亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上明確提出，美國(guó)將改變其對(duì)外援助模式，加強(qiáng)與中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)。①“Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit”， The White House， Nov.16， 2018， https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／remarks-vice-president-pence-2018-apecceo-summit-port-moresby-papua-new-guinea／.

（2）塑造美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作新模式。現(xiàn)實(shí)主義正在成為推動(dòng)美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作模式重構(gòu)的主導(dǎo)理念。特朗普政府上臺(tái)后，以?xún)r(jià)值觀為導(dǎo)向的對(duì)外援助模式遭到嚴(yán)重質(zhì)疑。②美國(guó)對(duì)外援助的理想主義特征可參見(jiàn)，婁亞萍：“理想主義與美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2012年第8期，第23-29頁(yè)。特朗普在不同場(chǎng)合指責(zé)美國(guó)的對(duì)外援助“華而不實(shí)”“浪費(fèi)國(guó)家資源”。為此，特朗普政府正在改變傳統(tǒng)的價(jià)值觀導(dǎo)向的對(duì)外援助，比如提出減少乃至取消對(duì)國(guó)家民主基金（NED）等的海外民主援助經(jīng)費(fèi)，將相關(guān)機(jī)構(gòu)并入國(guó)務(wù)院。③Carlos Ballesteros， “Trump State Department Accused of A-bandoning Global Democracy in New Budget”， Newsweek， May 3，2018， https：／／www.newsweek.com／state-department-democracypromotion-funding-rex-tillerson-830858.白宮明確提出對(duì)外援助必須服務(wù)于美國(guó)的外交、商業(yè)和安全利益。特朗普及美國(guó)政府高官更是多次直白地表示，接受美國(guó)援助的國(guó)家自然必須與美國(guó)的外交和安全戰(zhàn)略保持一致，否則將取消援助。④Nikki Haley， “American Foreign Aid should Only Go to Our Friends”， Fox News， February 28， 2019， https：／／www.foxnews.com／opinion／amb-nikki-haley-american-foreign-aid-should-only-go-to-our-friends.美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告中也第一次較為全面地提出“新發(fā)展合作模式”。大體上，這一新模式將聚焦于三個(gè)層面的改變。其一，強(qiáng)調(diào)從援助關(guān)系轉(zhuǎn)向新發(fā)展伙伴關(guān)系。即不只關(guān)注美國(guó)的單向援助，而是強(qiáng)調(diào)雙向性和伙伴關(guān)系，更加重視美國(guó)從中獲益。其二，責(zé)任共擔(dān)和公私伙伴關(guān)系是新模式的核心。一方面，重視政府在撬動(dòng)私有部門(mén)參與和加大援助和發(fā)展合作投入上的作用。另一方面，通過(guò)國(guó)際協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)和要求其他國(guó)家在國(guó)際發(fā)展合作上承擔(dān)更大責(zé)任，以分?jǐn)偯绹?guó)壓力。其三，商業(yè)合作模式成為新的焦點(diǎn)。奧巴馬政府后期，美國(guó)已經(jīng)開(kāi)始重視撬動(dòng)私人資本在維護(hù)和提升美國(guó)發(fā)展事務(wù)影響力上的作用。奧巴馬政府的發(fā)展倡議和工具，包括“電力非洲”“貿(mào)易非洲”等發(fā)展合作項(xiàng)目，基本是以撬動(dòng)美國(guó)私人資本為目的。這一時(shí)期美國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作具有“以投融資促發(fā)展合作”的特點(diǎn)。然而，到了特朗普時(shí)期，這一模式的重點(diǎn)有所偏移，其更體現(xiàn)出“以發(fā)展合作促進(jìn)投融資”的特點(diǎn)。通過(guò)發(fā)展合作促進(jìn)美國(guó)海外利益拓展，成為特朗普政府美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的重要商業(yè)目標(biāo)。

（3）創(chuàng)新國(guó)際發(fā)展合作工具。援外體制和機(jī)制改革一直是美國(guó)對(duì)外援助改革的主要方式。然而，這種機(jī)制導(dǎo)向的改革效果并不理想。結(jié)果是越改革，機(jī)構(gòu)越龐大。目前美國(guó)援外的機(jī)構(gòu)和機(jī)制從肯尼迪時(shí)期的4個(gè)增加到了二十幾個(gè)。美國(guó)對(duì)外援助機(jī)構(gòu)和機(jī)制是長(zhǎng)期發(fā)展和實(shí)踐的產(chǎn)物，在美國(guó)政治體制下，重組和改革的難度很大。當(dāng)前美國(guó)發(fā)展改革的主要矛盾從黨際矛盾演變?yōu)楦畷?huì)之間的矛盾，進(jìn)一步加大了對(duì)外援助管理體制改革的難度。在這種背景下，雖然美國(guó)國(guó)內(nèi)存在著強(qiáng)烈的對(duì)外援助改革的呼聲，不同部門(mén)也提出了相應(yīng)的改革方案和建議，但美國(guó)外援管理體制發(fā)生重大變化的可能性非常小。這一現(xiàn)實(shí)促使美國(guó)更加重視通過(guò)議題設(shè)置和項(xiàng)目規(guī)劃的方式來(lái)最大程度地發(fā)揮外援的功能和作用。從機(jī)制改革導(dǎo)向到項(xiàng)目導(dǎo)向，正在成為美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作政策轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要特征。在之前，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署等機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地開(kāi)展國(guó)際發(fā)展合作，其外援主要集中于醫(yī)療衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)和人道主義援助等民生領(lǐng)域。然而，特朗普政府上臺(tái)后，美國(guó)政府和國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)對(duì)外援助領(lǐng)域的介入比之前更加強(qiáng)烈。最重要的一個(gè)表現(xiàn)是，針對(duì)“一帶一路”以及中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家不斷上升的影響力，美國(guó)對(duì)外援助的領(lǐng)域也在發(fā)生重要變化。美國(guó)援助重點(diǎn)向高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、美國(guó)發(fā)展融資機(jī)構(gòu)以及多邊融資機(jī)構(gòu)傾斜。

三、美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作新戰(zhàn)略：政策工具及影響

美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作改革的重要目的是遏制中國(guó)在全球發(fā)展事務(wù)上不斷上升的影響力。其核心戰(zhàn)略是重塑美國(guó)發(fā)展合作模式，以對(duì)抗中國(guó)發(fā)展合作模式。重要政策手段包括惡意詆毀中國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作模式、重新重視與發(fā)展中國(guó)家的貿(mào)易和投資關(guān)系、以責(zé)任共擔(dān)為原則重建西方發(fā)展共同體、以國(guó)際發(fā)展合作為工具直接威逼和間接誘使發(fā)展中國(guó)家疏遠(yuǎn)中國(guó)。

3.1 政策工具

（1）詆毀中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作模式。發(fā)展問(wèn)題是全球面臨的共同挑戰(zhàn)，是國(guó)家間最容易的開(kāi)展合作的領(lǐng)域。中美在全球氣候變化、公共衛(wèi)生、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、糧食安全包括和平安全等諸多領(lǐng)域開(kāi)展過(guò)合作?？傮w上，“中美在發(fā)展中世界既沒(méi)有直接的沖突，也沒(méi)有緊密的合作。中美之間在發(fā)展中世界并不是戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。①Andrew Scobell， Bonny Lin and others， At the Dawn of Belt and Road： China in the Developing World， Rand， 2018， p.299.然而，特朗普政府上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略不信任和疑懼主導(dǎo)著當(dāng)前美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作戰(zhàn)略和政策的制定。強(qiáng)化中美發(fā)展合作模式對(duì)立、凸顯美國(guó)模式的道德高尚、抵消中國(guó)模式的積極作用是特朗普時(shí)期美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作政策的基本方式。美國(guó)總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)安會(huì)、國(guó)務(wù)院以及國(guó)際發(fā)展合作署等各級(jí)別部門(mén)和官員都在不同場(chǎng)合惡意攻擊中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的合作，《美國(guó)國(guó)家安全報(bào)告》、國(guó)家預(yù)算解釋、包括美國(guó)主要智庫(kù)的研究報(bào)告都指出中美發(fā)展合作模式的競(jìng)爭(zhēng)是當(dāng)前中美全球競(jìng)爭(zhēng)的重要組成部分。正如美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告露骨地表示“美國(guó)的投資代表的是最可持續(xù)、最負(fù)責(zé)任的發(fā)展模式，這與專(zhuān)制國(guó)家的腐敗、不透明、掠奪以及質(zhì)量低下的交易形成了鮮明對(duì)比”。②The White House，National Security Strategy of the United States of America， December 2017， p.39.

（2）利用盟友體系和多邊平臺(tái)限制中國(guó)。特朗普政府上臺(tái)后在發(fā)展合作上的一系列政策雖然引發(fā)了西方國(guó)家的不滿(mǎn)，比如減少?lài)?guó)際發(fā)展援助、施壓聯(lián)合國(guó)、退出多邊協(xié)議等。然而，通過(guò)強(qiáng)化中美競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)中國(guó)的負(fù)面宣傳，美國(guó)促使西方發(fā)展網(wǎng)絡(luò)與中國(guó)的模式競(jìng)爭(zhēng)和差異成為國(guó)際發(fā)展合作格局的主要矛盾。特朗普上臺(tái)后，美國(guó)正在重塑與國(guó)際多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)關(guān)系，試圖弱化中國(guó)在其中的影響力。2019年，特朗普政府提名一直以來(lái)批評(píng)世界銀行與中國(guó)關(guān)系的大衛(wèi)·馬爾帕斯（David Malpass）擔(dān)任世行新總裁，其重要的目的是通過(guò)國(guó)際多邊金融平臺(tái)削弱中國(guó)的影響力?！斑@一任命表明美國(guó)已經(jīng)把世界銀行作為與中國(guó)經(jīng)濟(jì)和地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的重要工具”。③Michael Igoe， “Will Trump’s Nominee Turn the World Bank Against China？” Devex， Feb.7， 2019， https：／／www.devex.com／news／will-trump-s-nominee-turn-the-world-bank-against-china-94257.馬爾帕斯一直是世界銀行與中國(guó)關(guān)系的強(qiáng)力批評(píng)者，其重要主張就是削弱世界銀行與中國(guó)全方位的關(guān)系。在2017年的國(guó)會(huì)聽(tīng)證中，他提出，美國(guó)應(yīng)與盟友和其他國(guó)家重塑世界銀行規(guī)則，防止世行為中國(guó)的地緣政治野心背書(shū)。最近，他又提出世行應(yīng)停止向中國(guó)貸款，并不斷批評(píng)中國(guó)在發(fā)展事務(wù)上的角色。④Kenneth Rapoza， “Trump’s Pick to Lead World Bank is a Huge Negative for China”， Feb.7， 2019， https：／／www.forbes.com／sites／kenrapoza／2019／02／07／trumps-pick-to-lead-world-bank-isa-huge-negative-for-china／＃f46b87082712.這清晰地表明，美國(guó)正極力改變世行與中國(guó)在發(fā)展事務(wù)上的合作關(guān)系，尤其是推動(dòng)世行改變支持“一帶一路”的立場(chǎng)。同樣，美國(guó)也正努力通過(guò)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）影響發(fā)展中國(guó)家向中國(guó)的借貸等發(fā)展合作，如要求國(guó)際貨幣基金組織拒絕向接受中國(guó)貸款的國(guó)家提供支持。美國(guó)還通過(guò)提出“印太戰(zhàn)略”和“五眼聯(lián)盟”，積極推動(dòng)日本、印度、澳大利亞等國(guó)在各自區(qū)域內(nèi)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)的牽制。例如，日本追隨美國(guó)稱(chēng)，擔(dān)心中國(guó)在非貸款可能是“債務(wù)陷阱”，日本為此向（中國(guó)）債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重的國(guó)家如埃塞俄比亞派遣金融顧問(wèn)。⑤Ministry of Foreign Affairs of Japan， “Extraordinary Press Conference by Foreign Minister Taro Kono”， May 5， 2019， https：／／www.mofa.go.jp／press／kaiken／kaiken4e_000639.html.

（3）構(gòu)建國(guó)際經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略加強(qiáng)中國(guó)的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)?！懊绹?guó)優(yōu)先”是塑造特朗普政府發(fā)展政策的重要原則，而商業(yè)利益是特朗普政府希望美國(guó)發(fā)展合作發(fā)揮的重要功能。撬動(dòng)和服務(wù)私人資本海外拓展將是美國(guó)維護(hù)其發(fā)展中地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力的重要方式。一個(gè)重要的趨勢(shì)是，為了加強(qiáng)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)將加大利用美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署等機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)和影響力推動(dòng)美國(guó)企業(yè)在當(dāng)?shù)氐耐卣埂?018年12月，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署發(fā)布了新的《私有部門(mén)接觸政策》。①“U.S.Agency for International Development Administrator Mark Green Panel Discussion on the Launch of USAID’s New Private Sector Engagement Policy”， American Enterprise Institute， December 12， 2018， https：／／www.usaid.gov／news-information／press-releases／dec-12-2018-administrator-green-panel-launch-private-sector-engagement-policy.這一政策將發(fā)展中國(guó)家發(fā)展與美國(guó)大型企業(yè)緊密結(jié)合，美國(guó)跨國(guó)公司既是美國(guó)發(fā)展政策的工具，也是發(fā)展政策的目標(biāo)?！懊绹?guó)通過(guò)發(fā)展合作促進(jìn)美國(guó)商業(yè)利益的目標(biāo)比之前更加明顯”。“在傳統(tǒng)基金會(huì)等機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署當(dāng)前新的職能是，借美國(guó)發(fā)展和人道主義援助的名，行獲取私人利益的實(shí)。”一個(gè)典型的案例是，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署利用自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)驗(yàn)成功說(shuō)服埃塞俄比亞政府允許美國(guó)杜邦公司向埃塞俄比亞投放轉(zhuǎn)基因玉米種子。②Joeva Rock， Jacob M.Grumbach， “Donald Trump’s Africa Policy”， February， 2019， https：／／africasacountry.com／2019／02／making-a-buck-under-donald-trumps-usaid.

積極推動(dòng)構(gòu)建美國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略成為美國(guó)維護(hù)全球影響力的重要戰(zhàn)略選擇。為了應(yīng)對(duì)中國(guó)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)和影響，2018年4月，托德·楊等四位參議員向國(guó)會(huì)提出了制定美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略的提案。該提案提出美國(guó)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略高度加強(qiáng)對(duì)中國(guó)的遏制。③Todd Young， Christopher Coons， JeffMerkley， Marco Rubio， “National Economic Security Strategy Act of 2018”， 115th Congress S.2757， April 25，2018.與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)也呼吁美國(guó)構(gòu)建明確國(guó)際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略加強(qiáng)與中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)智庫(kù)建議，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、商務(wù)部、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和美國(guó)貿(mào)易代表辦公室應(yīng)該在國(guó)際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略上加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作。④Goodman， “A Multilateral and Strategic Response to International Predatory Economic Practices”， CSIS， May 9， 2018.為此，美國(guó)應(yīng)該整合現(xiàn)有的發(fā)展工具和機(jī)制，加強(qiáng)與發(fā)展中國(guó)家的商業(yè)聯(lián)系。具體的建議包括：第一，更加平衡地利用美國(guó)發(fā)展政策工具與以私人部門(mén)為主體的市場(chǎng)化運(yùn)作之間的關(guān)系，充分發(fā)揮美國(guó)對(duì)外援助在促進(jìn)商業(yè)發(fā)展上的撬動(dòng)作用。第二，改革和重組美國(guó)進(jìn)出口銀行。為了加強(qiáng)與中國(guó)及其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)進(jìn)出口銀行的現(xiàn)代化改革和賦權(quán)勢(shì)在必行。第三，在對(duì)美國(guó)具有重要戰(zhàn)略?xún)r(jià)值的地區(qū)和國(guó)家啟動(dòng)新的企業(yè)基金，推動(dòng)私人部門(mén)的海外拓展。

（4）創(chuàng)新發(fā)展融資工具。發(fā)展融資能力已經(jīng)成為大國(guó)在國(guó)際發(fā)展事務(wù)上影響力的最直接體現(xiàn)。發(fā)展融資和開(kāi)發(fā)性金融是中國(guó)擴(kuò)大與發(fā)展中國(guó)家關(guān)系的重要工具?！耙粠б宦贰背h提出后，中國(guó)倡議并推動(dòng)成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、新開(kāi)發(fā)銀行、絲路基金、南南合作基金等一系列發(fā)展融資工具進(jìn)一步彰顯了中國(guó)在國(guó)際發(fā)展事務(wù)上的影響力。在美國(guó)政客看來(lái)，中國(guó)發(fā)展融資支持使美國(guó)的發(fā)展模式和商業(yè)利益面臨重要挑戰(zhàn)。中國(guó)發(fā)展融資也因此成為當(dāng)前美國(guó)政客攻擊的焦點(diǎn)之一。美國(guó)一方面惡意詆毀中國(guó)發(fā)展融資模式，另一方面推動(dòng)和支持美國(guó)國(guó)際發(fā)展融資模式的創(chuàng)新。2018年9月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》，決定組建新的美國(guó)國(guó)際發(fā)展融資公司（IDFC）。美國(guó)國(guó)際發(fā)展融資公司將整合美國(guó)海外私人投資公司和美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署發(fā)展信貸局兩家機(jī)構(gòu)。根據(jù)這一新的融資機(jī)構(gòu)，美國(guó)將執(zhí)行20年的國(guó)際發(fā)展融資議程，對(duì)外發(fā)展融資規(guī)模從290億美元提升至600億美元。該融資機(jī)構(gòu)將致力于確立發(fā)展、透明和信用的最高標(biāo)準(zhǔn)，為發(fā)展中國(guó)家和伙伴提供一個(gè)不同于其他國(guó)家由政府主導(dǎo)的投資模式。為此，美國(guó)國(guó)際發(fā)展融資公司的功能將更加多元，包括貸款、擔(dān)保、股權(quán)投資、保險(xiǎn)、技術(shù)支持、項(xiàng)目管理等多種工具。⑤Department of State， “Fiscal year 2020 Congressional Budget Justification”， March 11， 2019.

美國(guó)國(guó)際發(fā)展融資公司還有兩個(gè)潛在的重要功能。一是發(fā)展融資公司的資本催化功能，二是模式引領(lǐng)和規(guī)范塑造功能。美國(guó)國(guó)際發(fā)展融資公司并不是直接的資金投資者，而扮演的是私人部門(mén)投資的護(hù)航者的角色。特朗普政府明確表示，撬動(dòng)私人投資將是美國(guó)外交政策的非常重要的工具。①Department of State， “Fiscal year 2020 Congressional Budget Justification”， March 11， 2019.美國(guó)國(guó)際發(fā)展融資公司將在引領(lǐng)和撬動(dòng)西方國(guó)家的發(fā)展融資以及塑造集體融資規(guī)范上發(fā)揮推動(dòng)者角色。美國(guó)與西方國(guó)家在國(guó)際發(fā)展融資上一直存在著較密切的合作關(guān)系，例如海外私人投資公司與英聯(lián)邦發(fā)展融資公司（CDC）等密切合作。美國(guó)發(fā)展融資公司的成立為西方機(jī)構(gòu)間的合作提供了更大空間，也為美國(guó)拉攏其他國(guó)家共同塑造針對(duì)中國(guó)的融資規(guī)范提供了條件。在美國(guó)國(guó)際融資發(fā)展公司方案剛簽署不久，就有加拿大機(jī)構(gòu)表示，美國(guó)國(guó)際發(fā)展融資公司的成立將重塑以透明、責(zé)任和信用為核心的融資模式，為西方國(guó)家和企業(yè)提供機(jī)遇，這將推動(dòng)國(guó)際發(fā)展融資進(jìn)入新時(shí)代。②Paul M.Murphy， Mark McAuley， “The U.S.BUILD Act： A New Chapter in International Development Finance？” Lexology， September 20， 2018， https：／／www.lexology.com／library／detail.aspx？ g＝32a4148e-3daf-43ed-8d5f-61594d221d82.

當(dāng)然，因?yàn)槠渲饕ㄎ粸榧訌?qiáng)與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)而非應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的需求，其從一開(kāi)始就受到質(zhì)疑。有學(xué)者就指出，雖然新發(fā)展融資公司的資金規(guī)模翻了一倍，但其規(guī)模依然很小，根本就無(wú)法改變現(xiàn)有格局（game-changer）。③Erin Collinson， Todd Moss， “Why is the White House Scuttling its Biggest Development Win？Four Hidden Daggers Pointed at the heart of the New USDFC”， Center for Global Development， April 2，2019， https：／／www.cgdev.org／blog／why-white-house-scuttling-itsbiggest-development-win-four-hidden-daggers-pointed-heart-new.更有學(xué)者明確指出，如果這一融資機(jī)制是以強(qiáng)化與中國(guó)在發(fā)展中地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)為目的的話，其將很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，“為了競(jìng)爭(zhēng)需要，美國(guó)甚至可能去模仿中國(guó)的融資模式”。④ScottMorris， “ The Problem with Competing forthe Allegiance of Poor Countries”， CDGDEV， November 19， 2018， https：／／www.cgdev.org／blog／problem-competing-allegiance-poorcountries.雖然美國(guó)國(guó)內(nèi)認(rèn)為這一機(jī)制將非常重要，但也承認(rèn)僅靠這一機(jī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“美國(guó)還需要盡快制定新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，以及強(qiáng)化在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位”。⑤Daniel F.Runde， Romina Bandura， “The BUILD Act Has Passed： What’s Next？” CSIS， October 12， 2018， https：／／www.csis.org／analysis／build-act-has-passed-whats-next.

3.2 對(duì)中國(guó)的影響

總體上，美國(guó)構(gòu)建了一套針對(duì)和遏制中國(guó)發(fā)展影響力的政策體系。雖然其實(shí)質(zhì)性的影響還有待觀察，然而其未來(lái)的趨勢(shì)和潛在的影響應(yīng)引起關(guān)注。

（1）中國(guó)總體的國(guó)際發(fā)展合作環(huán)境趨于嚴(yán)峻。在亞太地區(qū)，美國(guó)積極推動(dòng)與日本、澳大利亞、印度等國(guó)的合作，支持這些國(guó)家擴(kuò)大與中國(guó)在發(fā)展合作上的競(jìng)爭(zhēng)。在美國(guó)的支持下，澳大利亞和新西蘭加大了對(duì)中國(guó)在太平洋島國(guó)投資和發(fā)展合作的關(guān)注和抗衡力度。澳大利亞通過(guò)了新的外國(guó)干預(yù)法；新西蘭發(fā)布了新的戰(zhàn)略防務(wù)政策；兩國(guó)同時(shí)加大了對(duì)太平洋島國(guó)的援助。⑥Jonanne Wallis， “Australia Steps Up its Pacific pivot”， East Asia Forum， Oct.20， 2018， http：／／www.eastasiaforum.org／2018／10／20／australia-steps-up-its-pacific-pivot／.2018年，新西蘭和澳大利亞先后宣布將新增對(duì)太平洋島國(guó)援助5億美元和9.79億美元。⑦“Pacific to Receive Bulk of Bolstered NZ Aid Budget”，RNZ， May 9， 2018， https：／／www.radionz.co.nz／international／pacific-news／356909／pacific-to-receive-bulk-of-bolstered-nz-aidbudget； “Australia Boost Aid to Pacific”， RNZ， May 9， 2018， https：／／www.radionz.co.nz／international／pacific-news／356925／australia-boosts-aid-to-pacific.印度加大了對(duì)中國(guó)在南亞經(jīng)濟(jì)和發(fā)展項(xiàng)目的負(fù)面宣傳，加大對(duì)鄰國(guó)援助以抗衡中國(guó)。⑧Roberto Schmidt， “Wary of China， India Shares Its Largesse with Neighbors”， Stratfor， April 24， 2018， https：／／worldview.stratfor.com／article／india-china-aid-neighbors-nepal-bhutan-sri-lankamaldives-bangladesh-seychelles.在具體合作機(jī)制上，美國(guó)加強(qiáng)與盟友和伙伴的協(xié)調(diào)，加大對(duì)國(guó)際金融機(jī)制的利用，以壓制中國(guó)海外拓展的空間。利用七國(guó)集團(tuán)（G7）峰會(huì)等平臺(tái)，美國(guó)海外私人投資公司（OPIC）建立了與英國(guó)聯(lián)邦發(fā)展合作公司（CDC）、意大利存貸款機(jī)構(gòu)股份有限公司（Cassa Depositi e Presiti）、法國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行（Proparco）、日本國(guó)際合作銀行及國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)、德國(guó)投資與開(kāi)發(fā)有限公司（DEG）之間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。⑨Jack Aldane， “G7 Development Agencies Pledge US＄3 Billion to Empower Women”， Development Finance， June 18， 2018， https：／／www.devfinance.net／g7-development-agencies-pledge-us3-billion-to-empower-women／.2018年，美國(guó)海外私人投資公司與歐洲發(fā)展融資機(jī)制（EDFI）簽訂合作備忘，雙方將在推動(dòng)和規(guī)范私有資本向新興市場(chǎng)投資上開(kāi)展合作?！熬唧w合作包括直接股權(quán)和投資基金、合作框架、企業(yè)聯(lián)盟、組建借貸設(shè)施和平臺(tái)等”。①Jack Aldane， “OPIC and EDFI Sign MoU on Private Sector Investment”， Development Finance， June 4， 2018， https：／／www.devfinance.net／opic-and-edfi-collaborate-to-attract-private-capital／.美國(guó)海外私人投資公司、日本國(guó)際合作銀行、澳大利亞外交與貿(mào)易部達(dá)成了正式協(xié)議，將加強(qiáng)在印太地區(qū)的三方投融資合作。美國(guó)明確告誡國(guó)際貨幣基金組織禁止巴基斯坦將緊急財(cái)政援助資金用于償還中國(guó)債務(wù)。②Dilsher Dhillon， “Pakistan has Declined an IMF Bailout After Securing Help from China and Arab Countries”， Business Insider， Jan.14， 2019， https：／／www.businessinsider.in／pakistan-has-declined-an-imf-bailout-after-securing-help-from-china-andarab-countries／articleshow／67526393.cms.美國(guó)對(duì)中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作上的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)促使盟友和伙伴的發(fā)展政策開(kāi)始發(fā)生變化。2017年，歐盟啟動(dòng)“歐洲對(duì)外投資計(jì)劃”，日本在亞太地區(qū)提出建設(shè)“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”倡議，有明顯針對(duì)中國(guó)的意味。在非洲，美國(guó)援助的削減對(duì)歐洲國(guó)家而言則必須加大對(duì)非援助，來(lái)填補(bǔ)美國(guó)退出留下的空缺。③Michael.Kaczmarek， Graham Scott， “US Development Policy： New Priorities under President Trump”， European Parliamentary Research Service，July 2017.2018年開(kāi)始，德、英、法等歐洲國(guó)家“重返非洲”步伐加快，貿(mào)易、投資和安全成為對(duì)非合作重點(diǎn)領(lǐng)域。2018年9月13日，歐盟委員會(huì)稱(chēng)將與非洲建立“新聯(lián)盟”。④“Juncker Unveils EU’s Africa Plan to Counter China”，BBC， Sept.12， 2018， https：／／www.bbc.com／news／world-africa-45496655.

（2）中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)將加劇。美國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作長(zhǎng)期以來(lái)主要集中于安全、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和人道主義援助等領(lǐng)域，美國(guó)援助在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和與當(dāng)?shù)亟?jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展上的作用相對(duì)有限。正是基于此，特朗普政府提出美國(guó)對(duì)外援助新模式，呼吁推動(dòng)私人投資者在發(fā)展合作上發(fā)揮更大作用。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署署長(zhǎng)馬克·格林明確表示，“未來(lái)的國(guó)際發(fā)展將是由企業(yè)推動(dòng)的”。組建國(guó)際發(fā)展融資公司、制定歷史上第一份專(zhuān)門(mén)的“私人部門(mén)對(duì)接政策”、推動(dòng)構(gòu)建針對(duì)中國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略，意味著中美全球商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)將進(jìn)入新的階段。美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)羅斯以及參議員克里斯·庫(kù)恩斯稱(chēng)，《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》的通過(guò)將會(huì)給美國(guó)的海外商業(yè)利益拓展帶來(lái)“真正的改變”，“《更好利用投資促進(jìn)發(fā)展法案》的通過(guò)向全世界宣告：美國(guó)將繼續(xù)全面發(fā)展與非洲以及其他發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系，美國(guó)國(guó)際發(fā)展融資公司將擴(kuò)大美國(guó)的影響。”⑤Commerce Secretary Wilbur Ross， Sen.Chris Coon D-Del，“China is‘Pouring money into Africa’， Here’s how the US can Level the Playing Field”， CNBC， August 2， 2018， https：／／www.cnbc.com／2018 ／08 ／02 ／china-is-pouring-money-into-in-africa-heres-whythe-us-must-compete.html.正如美國(guó)專(zhuān)家所言，當(dāng)前的政策將在與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮重要作用。第一，高舉私人投資和市場(chǎng)原則的大旗，削弱中國(guó)的政府金融和國(guó)企補(bǔ)貼的合法性。第二，為加強(qiáng)構(gòu)建西方國(guó)家的“融資共同體”“融資俱樂(lè)部”創(chuàng)造條件。西方國(guó)家將在發(fā)展融資以及相應(yīng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)上密切合作，集體應(yīng)對(duì)乃至遏制中國(guó)。第三，將進(jìn)一步推動(dòng)美國(guó)與當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的合作，突出與中國(guó)在當(dāng)?shù)馗?jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)。⑥D(zhuǎn)aniel F.Runde， Romina Bandura， “The BUILD Act Has Passed： What’ s Next？” 12 Oct.2018， https：／／www.csis.org／analysis／build-act-has-passed-whats-next.總體上，美國(guó)新發(fā)展合作模式的核心目標(biāo)是打擊中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的合作模式，直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象是中國(guó)的政策性融資機(jī)制包括中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行以及其他各種基金，矛頭指向中國(guó)的國(guó)有和跨國(guó)企業(yè)，針對(duì)性的領(lǐng)域主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源電力和信息通訊。在這一背景下，美國(guó)在第三國(guó)針對(duì)中國(guó)企業(yè)和個(gè)人的“長(zhǎng)臂管轄”將更會(huì)有“政治意義上的選擇性”。⑦肖河：“美國(guó)的長(zhǎng)臂管轄：概念、實(shí)踐及其應(yīng)對(duì)“，光明網(wǎng)-理論頻道，2019 年 6 月 21 日，https：／／theory.gmw.cn／2019-06／21／content_32937145.htm。

（3）美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的安全化、政治化和社會(huì)化后果將抵消中國(guó)的發(fā)展貢獻(xiàn)。雖然美國(guó)很難直接改變發(fā)展中國(guó)家的選擇，但是持續(xù)的施壓和渲染間接地影響著發(fā)展中國(guó)家的國(guó)內(nèi)政治和社會(huì)輿論。其一，持續(xù)渲染中國(guó)發(fā)展合作對(duì)發(fā)展中國(guó)家主權(quán)安全的影響。通過(guò)挑動(dòng)發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)的民族主義情緒來(lái)抵制中國(guó)。彭斯在訪問(wèn)東南亞時(shí)暗示中國(guó)的貸款將使東南亞國(guó)家陷入債務(wù)的深淵，美國(guó)前國(guó)務(wù)卿蒂勒森在訪問(wèn)非洲時(shí)聲稱(chēng)中國(guó)債務(wù)將使非洲國(guó)家喪失主權(quán)。西方媒體則將中國(guó)與斯里蘭卡正常的港口經(jīng)營(yíng)權(quán)商業(yè)合作描述為戰(zhàn)略野心和商業(yè)掠奪。其二，通過(guò)議題引導(dǎo)將“中國(guó)議題”“債務(wù)問(wèn)題”轉(zhuǎn)化為發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)的主題。例如馬哈蒂爾領(lǐng)導(dǎo)的馬來(lái)西亞新政府上臺(tái)后，很快暫停了東岸鐵路和兩個(gè)油氣管道項(xiàng)目，這也讓西方政客和媒體歡呼不已，期待馬來(lái)西亞能夠扮演抵制中國(guó)和“一帶一路”的急先鋒。①Richard Javad Heydarian， “Malaysia as a New Vortex of Regional Resistance Against China”， CSIS， September 17，2018， https：／／amti.csis.org／malaysia-new-vortex-regional-resistance-china／.然而，從馬來(lái)西亞國(guó)內(nèi)政治的角度，這一做法的根本用意是利用“中國(guó)因素”打擊前總理納吉布，是馬來(lái)西亞國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)的延續(xù)。②Amrita Malhi， “Race， Debt and Sovereignty-The ‘China Factor’ in Malaysia’ s GE14”， The Round Table， Vol.107， No.6，2018，pp.717-728.其三，通過(guò)智庫(kù)、媒體和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和民眾間塑造中國(guó)的負(fù)面形象。中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的國(guó)際輿論環(huán)境總體上在惡化。根據(jù)相關(guān)研究，理性的和定量的研究基本上都能支持中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家發(fā)揮了積極作用的結(jié)論。③例如威廉瑪麗學(xué)院援助數(shù)據(jù)（AidData）、約翰霍布金斯大學(xué)中非研究倡議（CARI）基于大量數(shù)據(jù)的分析具有很大的代表性。作為權(quán)威的數(shù)據(jù)庫(kù)和研究機(jī)構(gòu)，其都對(duì)中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行了研究。其結(jié)論也基本一致，都認(rèn)為在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、債務(wù)問(wèn)題等敏感問(wèn)題上，中國(guó)并不像美國(guó)政客所描繪的那樣是負(fù)面作用，相反，中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。然而，盡管如此，這種科學(xué)的研究卻有悖于美國(guó)的“政治正確”，因此也基本被排除在主流話語(yǔ)之外。然而，對(duì)中國(guó)指責(zé)和批評(píng)的聲音往往能產(chǎn)生更大的影響。④Chris Humphrey， Katharina Michaelowa， “China in Africa：Competition for Traditional Development Finance Institutions？” World Development， Vol.120， 2019， pp.15-28.

四、結(jié) 語(yǔ)

國(guó)際發(fā)展合作是美國(guó)全球戰(zhàn)略的重要組成部分，是美國(guó)鞏固全球領(lǐng)導(dǎo)地位、實(shí)現(xiàn)外交和安全目標(biāo)、謀求美國(guó)國(guó)家利益的重要支撐。隨著全球格局、國(guó)際發(fā)展和美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略的變化，美國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作也在進(jìn)行不斷的調(diào)整和改革。進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年，尤其是特朗普政府上臺(tái)后，美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作改革正在經(jīng)歷重大的變化。大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)尤其是中美競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作改革的重要?jiǎng)恿ΑＣ绹?guó)國(guó)際發(fā)展合作的理想主義和自由主義導(dǎo)向在淡化，現(xiàn)實(shí)主義正在成為美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的基本理念，這帶來(lái)了美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作模式的重大變化。

應(yīng)對(duì)中國(guó)不斷上升的國(guó)際影響力塑造著當(dāng)今美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的改革。為了抵制和限制中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家不斷上升的影響力，美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的戰(zhàn)略功能和政策工具正在不斷強(qiáng)化。第一，美國(guó)正利用其傳統(tǒng)國(guó)際發(fā)展大國(guó)的身份，塑造中美國(guó)際發(fā)展合作模式的差異。宣揚(yáng)美國(guó)模式的道德制勝，鼓吹中國(guó)模式的動(dòng)機(jī)不純，以抵消中國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作貢獻(xiàn)。第二，利用雙邊和多邊手段，撕裂中國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)控制世界銀行、威脅聯(lián)合國(guó)、挑撥和誘導(dǎo)第三國(guó)等方式，阻礙和限制中國(guó)的多邊和雙邊國(guó)際發(fā)展合作。第三，整合現(xiàn)有發(fā)展機(jī)制和工具，推動(dòng)發(fā)展合作的戰(zhàn)略化和政治化轉(zhuǎn)型。服務(wù)與中國(guó)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)需要成為美國(guó)各發(fā)展合作機(jī)制和工具的重要目標(biāo)。第四，創(chuàng)新發(fā)展融資工具。通過(guò)發(fā)揮政府融資工具的撬動(dòng)作用、私人融資的主體作用和國(guó)際資本的協(xié)同作用，加強(qiáng)與中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的融資模式和能力競(jìng)爭(zhēng)。

美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的戰(zhàn)略化、安全化、政治化和工具化取向正在給中國(guó)帶來(lái)深刻的影響。中國(guó)面臨的來(lái)自美國(guó)和西方國(guó)家的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)將加劇，中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)享有的寬松環(huán)境將趨于收緊。美國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略和政策調(diào)整一定程度上將加大國(guó)際發(fā)展合作格局的分裂，中國(guó)與西方國(guó)家間形成的“自然分工”、互為補(bǔ)充的合作格局將受到?jīng)_擊，構(gòu)建三方合作和多方合作的信任基礎(chǔ)將更加脆弱，這對(duì)中國(guó)引領(lǐng)和構(gòu)建新型國(guó)際發(fā)展合作將帶來(lái)挑戰(zhàn)。在美國(guó)政府、企業(yè)、智庫(kù)和媒體的持續(xù)渲染下，中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作仍將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)面臨著嚴(yán)峻的國(guó)際輿論環(huán)境。更重要的是，針對(duì)中國(guó)的負(fù)面話語(yǔ)在發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部的社會(huì)化和政治化過(guò)程，將給中國(guó)與當(dāng)?shù)氐暮献鲙?lái)更大的不確定性影響。

美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的戰(zhàn)略和政策的變化給中國(guó)帶來(lái)了新的考驗(yàn)，中國(guó)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)。第一，中國(guó)應(yīng)對(duì)自身的國(guó)際發(fā)展合作模式和實(shí)踐保持自信。中國(guó)的國(guó)際發(fā)展合作在發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上的貢獻(xiàn)有目共睹，在促進(jìn)中國(guó)海外利益拓展上功不可沒(méi)，在推動(dòng)全球治理、國(guó)際發(fā)展合作、南南合作上的作用在穩(wěn)步提升。第二，針對(duì)美國(guó)的惡意攻擊應(yīng)堅(jiān)決回應(yīng)，但同時(shí)仍應(yīng)以積極態(tài)度回應(yīng)美國(guó)國(guó)內(nèi)的合作需求。相比于美國(guó)政府，非政府組織（如蓋茨基金會(huì)、卡特中心）和私人部門(mén)（如美國(guó)通用電氣）更愿意加強(qiáng)并推動(dòng)中美（包括企業(yè)）在第三方的合作。因此，中國(guó)更應(yīng)通過(guò)務(wù)實(shí)的合作擴(kuò)大包含美國(guó)非政府組織和私人部門(mén)的國(guó)際發(fā)展合作網(wǎng)絡(luò)。第三，尊重國(guó)際發(fā)展合作的規(guī)律、規(guī)則和規(guī)范，繼續(xù)參與和推動(dòng)國(guó)際、多邊、三方和雙邊等不同層次的國(guó)際發(fā)展合作。第四，繼續(xù)深化與發(fā)展中國(guó)家的雙邊和區(qū)域合作。一方面，積極構(gòu)建和完善政府引導(dǎo)、企業(yè)主體和社會(huì)參與的務(wù)實(shí)高效合作模式，充分發(fā)揮中國(guó)不斷壯大的私人部門(mén)和社會(huì)力量的作用，推動(dòng)合作從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量增長(zhǎng)發(fā)展。另一方面，積極回應(yīng)和解決困擾雙邊和區(qū)域合作的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。通過(guò)持續(xù)的合作和實(shí)踐，不斷夯實(shí)與發(fā)展中國(guó)家的民意基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。