■ 鄒夢瑩

2019年，民進(jìn)黨當(dāng)局仍拒不承認(rèn)“九二共識”，蓄意升高兩岸對抗，同時(shí)極力推行“一邊倒”的政策逢迎美國，致使其“邦交國”進(jìn)一步減少，“國際活動空間”持續(xù)縮限。在一個(gè)中國原則已成為國際社會公認(rèn)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則的大背景下，蔡英文當(dāng)局對外政策成效不彰，對外關(guān)系困境進(jìn)一步加劇。

一、“固邦”難擋“斷交潮”

蔡英文執(zhí)政以來，臺灣再度經(jīng)歷斷崖式“斷交潮”。2019年9月，所羅門群島和基里巴斯相繼宣布與臺灣“斷交”，臺灣僅剩15個(gè)“邦交國”，創(chuàng)歷史新低。對此，蔡英文當(dāng)局基于“臺獨(dú)”立場，采取多種手段強(qiáng)化“邦交”關(guān)系，甚至仰仗美國支持，但卻收效甚微。

一是推動高層互訪。長期以來，推動“元首外交”，增進(jìn)與“友邦”高層情誼始終是歷任臺灣當(dāng)局重點(diǎn)對外工作，也是蔡英文推動“踏實(shí)外交”進(jìn)行“固邦”的首要工作。2019年3月，蔡英文以“海洋民主之旅”為名出訪南太平洋帕勞、瑙魯和馬紹爾群島，在瑙魯國會發(fā)表演講，并在馬紹爾群島出席“太平洋婦女領(lǐng)袖聯(lián)盟會議”。7月，展開“自由民主永續(xù)之旅”出訪海地、圣基茨和尼維斯、圣文森特和格林納丁斯以及圣盧西亞，這也是蔡英文上臺執(zhí)政后首度出訪加勒比島國。期間，蔡英文在圣文森特和格林納丁斯以及圣盧西亞國會分別發(fā)表演講，傳達(dá)臺灣“和世界共享自由開放的價(jià)值”“堅(jiān)定守護(hù)民主制度”以及“推動互惠互助的國際合作”三大主張。與此同時(shí)，臺灣地區(qū)副領(lǐng)導(dǎo)人陳建仁亦積極出訪，鞏固“邦交”關(guān)系。10月，陳建仁率團(tuán)赴梵蒂岡參加英國紐曼樞機(jī)主教(Card.John Henry Newman)等5位天主教先人封圣典禮，出席“世界的光——臺灣當(dāng)代藝術(shù)展”。另一方面，蔡英文當(dāng)局積極邀訪。6月，中美洲議會(PARLACEN)議長艾瑪雅與馬紹爾群島外交暨貿(mào)易部部長席客(John M.Silk)受邀訪臺。9月，臺灣緊急邀請所羅門群島外交部部長馬內(nèi)列訪臺。12月，荷蘭和盧森堡的國會訪問團(tuán)受邀訪臺并與蔡英文見面，蔡英文立即炒作稱“歐洲挺臺的力度前所未見”。

二是擴(kuò)大以醫(yī)療、農(nóng)業(yè)為重點(diǎn)的對外援助。長期以來，向“邦交國”提供農(nóng)漁業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域直接協(xié)助一直是臺灣當(dāng)局“穩(wěn)邦固邦”重要手段。臺灣當(dāng)局期望通過發(fā)揮自身在這些領(lǐng)域的相對優(yōu)勢與專業(yè)能力，向世界表明臺灣是“可靠的伙伴、世界良善的力量和民主成功的典范”。2019年，臺中榮民總醫(yī)院“骨科醫(yī)療團(tuán)”赴帕勞義診，并捐贈了手術(shù)器材等醫(yī)療器械。臺灣當(dāng)局還幫助圣文森特和格林納丁斯開展糖尿病防治及能力建設(shè)，協(xié)助圣盧西亞修建醫(yī)院，并在馬紹爾群島開展“醫(yī)療實(shí)習(xí)計(jì)劃”?；A(chǔ)建設(shè)方面，推動“海地臺灣電網(wǎng)系統(tǒng)計(jì)劃”，并啟動“圣盧西亞廣域網(wǎng)計(jì)劃”。農(nóng)業(yè)方面，通過推廣臺灣農(nóng)業(yè)科技技術(shù)，協(xié)助圣文森特和格林納丁斯、圣盧西亞振興香蕉產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，定期向帕勞和瑙魯派遣技術(shù)團(tuán)，協(xié)助當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)并培育相關(guān)人才。9月，所羅門群島和基里巴斯相繼宣布與臺灣“斷交”后，臺灣外事部門發(fā)布新聞稿稱，將考慮進(jìn)一步增加對瑙魯、圖瓦盧、馬紹爾群島、帕勞等國的所謂“援外經(jīng)費(fèi)”，穩(wěn)定“邦交”關(guān)系。

三是強(qiáng)化多元合作關(guān)系。3月蔡英文出訪南太平洋島國期間，宣布在馬紹爾群島啟動“婦女創(chuàng)業(yè)小額貸款循環(huán)基金”，與帕勞、瑙魯分別簽署“海巡合作協(xié)議”，協(xié)助其在海洋執(zhí)法及搜救方面的能力建設(shè)，并承諾未來在海洋治理與安全議題上加強(qiáng)合作。在加勒比海地區(qū)，7月，臺灣當(dāng)局與圣基茨和尼維斯簽署了技職教育暨職業(yè)訓(xùn)練合作協(xié)定，與圣文森特簽署了“打擊跨國犯罪協(xié)定”和“財(cái)政合作協(xié)定”。在發(fā)展與各“邦交國”關(guān)系過程中，蔡英文當(dāng)局相當(dāng)重視青年交流。兩次出訪期間，蔡英文不僅安排多場與當(dāng)?shù)亓襞_校友及“臺灣獎學(xué)金”獲得者的座談會，還不斷重申臺灣將繼續(xù)提供各類獎學(xué)金、技職教育機(jī)會和專業(yè)研習(xí)班等，協(xié)助“邦交國”實(shí)現(xiàn)公平和高質(zhì)量教育。

四是倚美“固邦”效果有限。蔡英文當(dāng)局在“邦交”問題上獲得美國公開支持。3月，美國國務(wù)院研究服務(wù)處發(fā)布報(bào)告稱，臺灣維持與該區(qū)域“邦交”關(guān)系符合美國“印太戰(zhàn)略”，認(rèn)為美臺在此方面“擁有共同利益”。2019年以來，美國出面助臺“穩(wěn)邦”更趨主動、公開、直接。在南太平洋，美國新任總統(tǒng)副國家安全顧問波廷杰(Matt Pottinger)、國安會大洋洲與印太安全事務(wù)主任格雷等多次到訪太平洋島國，甚至公開與臺灣外事部門副負(fù)責(zé)人徐斯儉等高官會晤。8月，美國國務(wù)卿蓬佩奧在會見密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞等國代表時(shí)，全力勸說其與臺灣維持“邦交”關(guān)系。9月，臺灣盛傳所羅門群島或與臺灣“斷交”之際，“美國在臺協(xié)會”處長酈英杰出席臺灣宴請所羅門群島外交部部長的晚宴，向其施壓意味濃厚。在拉丁美洲，美國駐拉美國家使館罕見地在其社交媒體上公開美臺官員合照。4月，美國國務(wù)卿蓬佩奧出訪臺灣在南美洲唯一的“邦交國”巴拉圭，成為自1965年以來首位訪問該國的美國國務(wù)卿。美國國務(wù)院發(fā)言人歐塔加斯隨即發(fā)布新聞稿，強(qiáng)調(diào)臺巴“維持邦交”的重要性。然而，美國的支持未能扭轉(zhuǎn)大勢，在臺灣連失兩個(gè)南太平洋“邦交國”后，美國國務(wù)院只能公開表示“深感失望”，副總統(tǒng)彭斯則斷然取消了原定與所羅門群島總理索加瓦雷在聯(lián)大會議期間的會晤。

二、“國際空間”進(jìn)一步縮限

2019年以來，蔡英文當(dāng)局利用中美博弈升級、美國加大打“臺灣牌”力度等，伺機(jī)改變策略，企圖借美國之力在國際社會制造臺灣的“國際突破”。然而，蔡英文當(dāng)局卻未能達(dá)到理想效果，臺灣“國際活動空間”進(jìn)一步縮限。

一是政府間國際組織頻頻碰壁。2019年，美國國會通過“2019年臺灣邦交國國際保障與強(qiáng)化倡議法”(簡稱“臺北法案”),國務(wù)卿和“美國在臺協(xié)會”官員多次親自公開沖上一線支持臺灣維持“國際活動空間”，臺灣各“邦交國”官員與蔡英文會面時(shí)也表達(dá)支持臺灣參與各類國際組織。但是，在一個(gè)中國原則在國際社會日益鞏固的歷史大勢下，臺灣當(dāng)局在政府間國際組織方面未能取得任何“突破”。5月在瑞士日內(nèi)瓦舉行的第73屆世界衛(wèi)生組織大會(WHA)，9月在加拿大蒙特利爾舉行的第40屆國際民航組織大會，皆拒絕邀請臺灣參與。此外，自2016年臺灣正式向國際刑警組織申請以“觀察員”身份加入以來，國際刑警組織始終未予接受。10月在智利圣地亞哥舉行的第88屆國際刑警組織大會，臺灣當(dāng)局再度缺席。此外，臺灣“友邦”在聯(lián)大發(fā)言支持臺灣加入聯(lián)合國體系的情況一向被視為臺灣“國際活動空間”的重要觀察指標(biāo)。然而9月聯(lián)大總辯論期間，梵蒂岡、洪都拉斯、尼加拉瓜和巴拉圭代表未提臺灣。其中，尼加拉瓜已連續(xù)兩年未在聯(lián)大挺臺，巴拉圭則是7年來首次。

二是鞏固并拓展全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)(GCTF)。臺美自2015年6月共同成立全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)以來，便有意將其打造成為擴(kuò)展臺灣“國際活動空間”的制度化平臺?！懊绹谂_協(xié)會”副處長谷立言明確表示，期盼通過全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)擴(kuò)大整個(gè)“印太經(jīng)濟(jì)體”。蔡英文當(dāng)局對此全力配合，將全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)預(yù)算調(diào)高三倍，借此開展多邊合作。自2019年3月日本首度加入成為主辦方以來，瑞典、澳大利亞也分別于9月、11月加入主辦方行列，智利、墨西哥等國也首次派代表參加。9月，全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)首度在第三地、臺灣“邦交國”帕勞舉辦相關(guān)活動。據(jù)島內(nèi)媒體報(bào)道，2020年全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)或在西半球舉辦。議題方面，以往主要集中在公共衛(wèi)生、防災(zāi)、能源等敏感度較低的領(lǐng)域，如今則擴(kuò)展到諸如人權(quán)、社交媒體“假消息”、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)安全等針對性更強(qiáng)的領(lǐng)域。

三是積極參與美國主導(dǎo)下的多邊活動。臺灣當(dāng)局在傳統(tǒng)“國際活動空間”受到極大壓縮的情形下，轉(zhuǎn)而尋求依賴美國不斷制造“外交”小動作，博取國際社會的關(guān)注與同情。5月，臺灣“國安會秘書長”李大維訪美會晤美國國家安全顧問博爾頓，并首度與美國官員首次共同會晤臺灣“邦交國”官員，重申對“印太地區(qū)”的承諾。7月，蔡英文“過境”美國期間，赴駐紐約臺北經(jīng)濟(jì)文化辦事處出席“友邦”駐聯(lián)合國常任代表酒會，表示將進(jìn)一步在醫(yī)療衛(wèi)生、技術(shù)援助和人道救援等方面“讓世界聽到臺灣的聲音”。9月，臺灣駐紐約辦事處處長徐儷文受美國之邀進(jìn)入聯(lián)合國參加美國舉辦的宗教自由會議。10月，美國借由世界銀行年會舉辦期間，由國務(wù)院出面邀請臺灣駐美代表高碩泰、美國國務(wù)院西半球事務(wù)局首席副助理國務(wù)卿鐘茱莉(Julie Chung)、亞太事務(wù)副助理國務(wù)卿費(fèi)德瑋(Jonathan Fritz)等，與臺灣“邦交國”財(cái)經(jīng)部會首長共同討論強(qiáng)化合作。此外，臺灣外事部門專門援外機(jī)構(gòu)國際合作發(fā)展基金會已與美國國際發(fā)展署就在第三地開展國際援助合作展開探討，欲在農(nóng)業(yè)、環(huán)境、醫(yī)療、教育和通信技術(shù)等方面開展合作。

四是推行所謂“主場外交”。通過舉辦所謂“臺灣主場外交活動”，從而增加國際能見度，是臺灣當(dāng)局維持“國際活動空間”新特點(diǎn)。自2017年起，臺灣當(dāng)局已連續(xù)3年主辦“玉山論壇”，目的是進(jìn)一步促進(jìn)落實(shí)“新南向政策”，強(qiáng)化多邊伙伴關(guān)系。2019年10月的“玉山論壇”以“深化亞洲進(jìn)步伙伴關(guān)系”為主軸，突出強(qiáng)調(diào)“臺灣暖實(shí)力”(warm power)。其中，美國白宮前發(fā)言人桑德斯、加拿大前總理哈珀、印度前駐華大使梅農(nóng)等重量級高官皆出席論壇。論壇還邀請眾多國際民間意見領(lǐng)袖，以擴(kuò)大國際影響力。與以往不同的是，還特別針對印度與臺灣的雙邊關(guān)系進(jìn)行了深入探討，并發(fā)布臺灣第一份中英文《臺印關(guān)系研究報(bào)告書》綱要。10月，臺美還共同籌劃并舉辦具有官方色彩的首屆“太平洋對話”，臺灣外事部門負(fù)責(zé)人吳釗燮與美國國務(wù)院亞太局主管澳新暨太平洋事務(wù)副助理國務(wù)卿孫曉雅(Sandra Oudkirk)共同主持開幕式。孫曉雅聲稱，“代表特朗普與蓬佩奧”參加此次對話，表示將“堅(jiān)定支持臺灣與太平洋國家的關(guān)系”。然而，事實(shí)上，與會的太平洋國家只有4個(gè)，且影響力極為有限。因此，不少島內(nèi)媒體也無奈地將此次“太平洋對話”戲稱為“臺美雙邊對話”。