■ 曾曉栩

蔡英文當(dāng)局推出“新南向政策”的最初目的，是推動臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化和提升對外經(jīng)濟(jì)格局，但整體實(shí)施效果不佳。早在美國考慮把臺灣納入“印太戰(zhàn)略”之前，蔡英文就主動尋求加入，希望憑借美國在印太地區(qū)內(nèi)的強(qiáng)大影響力，把“新南向政策”與“印太戰(zhàn)略”緊緊捆綁在一起，讓臺灣能夠?qū)崿F(xiàn)南向突破，妄圖割斷與祖國大陸的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。2019年11月4日，美國國務(wù)院發(fā)布《自由開放的印太地區(qū)：促進(jìn)共同愿景》報(bào)告，把臺灣地區(qū)的“新南向政策”與印度“東進(jìn)政策”、日本“自由開放的印太概念”、澳大利亞的“印太地區(qū)概念”和韓國的“新南方政策”等相提并論。12月16日，美國戰(zhàn)略與國際研究中心發(fā)布《描繪匯聚藍(lán)圖：探索美國自由開放印太戰(zhàn)略與臺灣“新南向政策”的交會點(diǎn)》報(bào)告，為原來單純以經(jīng)濟(jì)和對外交往為主的“新南向政策”，注入了治理與安全方面的內(nèi)容，打上了“印太戰(zhàn)略”的烙印。隨著蔡英文親美政策的深入，臺灣將越來越深度地融入“印太戰(zhàn)略”，美國與臺灣的安全伙伴發(fā)生了深層變化，美國把臺灣視為囊中之戰(zhàn)略資產(chǎn)，特朗普政府要求臺灣必須為維護(hù)美國在印太地區(qū)的利益出力。臺灣融入“印太戰(zhàn)略”程度越深，付出的代價(jià)將越大。

一、“印太戰(zhàn)略”注重加強(qiáng)伙伴關(guān)系，以制衡中國為共同愿景

2017 年 12 月 18 日，美國政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，將中國定義為“競爭對手”，將對華全面戰(zhàn)略競爭確定為美國國家安全戰(zhàn)略的最高優(yōu)先，把“印太”正式作為地緣戰(zhàn)略概念提出，美國公開表示將在印太地區(qū)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略聯(lián)動，強(qiáng)化聯(lián)盟體系，制衡中國。 “印太戰(zhàn)略”是美國聯(lián)合日本、印度、澳大利亞等國家對中國實(shí)施的機(jī)制性制衡，其目的是通過建立把中國排除在外的機(jī)制，制衡中國在該地區(qū)的影響，既使中國在該地區(qū)事務(wù)中處于孤立狀態(tài)，又能通過機(jī)制內(nèi)國家互相之間的合作與協(xié)調(diào)，聯(lián)合起來共同對付中國。美國國防部2019 年6月發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，特別強(qiáng)調(diào)擴(kuò)展與盟國和伙伴國“聯(lián)合行動能力”的重要性。美國對“印太戰(zhàn)略”的戰(zhàn)略基礎(chǔ)有著清晰的認(rèn)識和界定，其中的根本原因是：由于美國維護(hù)世界霸權(quán)的成本上升，對同盟防務(wù)義務(wù)的增加，以及國內(nèi)制造業(yè)“空心化”等因素，美國的實(shí)力優(yōu)勢已經(jīng)大不如從前，沒有這些國家和地區(qū)的支持，美國單憑一己之力無法完成遏制中國的戰(zhàn)略目標(biāo)。

《自由開放的印太地區(qū)：促進(jìn)共同愿景》報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了伙伴關(guān)系的重要性。報(bào)告中“加強(qiáng)雙邊伙伴關(guān)系”部分，提出進(jìn)一步密切與印度“東進(jìn)政策”、日本“自由開放的印太概念”、澳大利亞的“印太地區(qū)概念”和韓國的“新南方政策”等的合作，同時(shí)被提及的還有臺灣地區(qū)的“新南向政策”。美國表示，“印太戰(zhàn)略”將透過與“新南向政策”緊密結(jié)合，加強(qiáng)與臺灣的雙邊伙伴關(guān)系。美國認(rèn)為，印太地區(qū)的共同安全不僅依賴于美國的軍事存在，更依賴于安全聯(lián)盟和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而美國特別將臺灣地區(qū)的“新南向政策”與其他4國相提并論，并且表示將以美國國會的立法努力強(qiáng)化美國對于維護(hù)臺灣防務(wù)與國際活動空間的保證，顯示美國重視臺灣在“印太戰(zhàn)略”中可能發(fā)揮的作用，另一方面也顯示美國欲在“印太戰(zhàn)略”框架下加強(qiáng)美臺雙邊伙伴關(guān)系，包括加強(qiáng)臺灣與其他國家的關(guān)系。通過構(gòu)建大大小小的雙邊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)美國與盟友和伙伴國之間的互通、互信和協(xié)作。

《自由開放的印太地區(qū)：促進(jìn)共同愿景》報(bào)告提到的印度“東進(jìn)政策”、日本“自由開放的印太概念”、澳大利亞的“印太地區(qū)概念”、韓國的“新南方政策”和臺灣的“新南向政策”都有一個(gè)共同的交集，那就是印度。日本首相安倍晉三2012年就提出了“印太構(gòu)想”，中國是被構(gòu)想應(yīng)對的國家，印度則是要重點(diǎn)聯(lián)合的對象；澳大利亞在“亞洲世紀(jì)”白皮書特別強(qiáng)調(diào)印度在印度洋-太平洋地區(qū)的角色；韓國的“新南方政策”規(guī)劃提升與印度和東盟的關(guān)系；臺灣的“新南向政策”之所以被稱為新，也是因?yàn)樵黾恿擞《确较颉?/p>

從“印太戰(zhàn)略”目前的發(fā)展態(tài)勢看，這種有利于印度國際地位上升的趨勢還將持續(xù)。莫迪執(zhí)政以來雖然一再重申其戰(zhàn)略自主性以及不結(jié)盟的立場，奉行大國平衡外交，在中美之間兩面逢源，但不排除印度會借助美國的力量來平衡中國，也不排除其會在印美合作中打“中國牌”以求自身利益最大化。對于印度在“印太戰(zhàn)略”中的重要性，美國助理國務(wù)卿黃之瀚(Alex N.Wong)很直白地宣稱，“印度在該地區(qū)發(fā)揮越來越重要的作用符合美國的利益，也符合該地區(qū)的利益。我們的政策是確保印度發(fā)揮這一作用，隨著時(shí)間的推移，成為該地區(qū)更有影響力的參與者”。美國很多報(bào)告評估認(rèn)為，中國在第一島鏈內(nèi)的軍力優(yōu)勢已經(jīng)很明顯了， “印太戰(zhàn)略”極其需要印度這一環(huán)。持進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義觀點(diǎn)的學(xué)者米爾斯海默甚至直言，臺灣作為美國的“棋子”已不足于遏制中國，在這種背景下，美國急需抬升印度的地位。蔡英文的“新南向政策”同時(shí)兼具對抗中國大陸和拉近印度的雙重功能，也因此被納入需要重點(diǎn)加強(qiáng)的部分。

二、“新南向政策”視印度為重點(diǎn)發(fā)展國家

(一)蔡英文當(dāng)局的“新南向政策”將印度納入以增加對外經(jīng)濟(jì)的多元性

2015年9月22日，蔡英文在民進(jìn)黨29周年黨慶酒會上，以黨主席身份致詞時(shí)第一次公開宣布將在未來推動“新南向政策”。在2016年就職演說中，蔡英文正式宣稱將推動“新南向政策”，提升對外經(jīng)濟(jì)的格局及多元性，告別以往過于依賴單一市場的現(xiàn)象，“在科技、文化與經(jīng)貿(mào)等各層面，和區(qū)域成員廣泛交流合作，尤其是增進(jìn)與東盟、印度的多元關(guān)系”?！靶履舷蛘摺迸c臺灣當(dāng)局過往南向政策的不同在于，除發(fā)展與傳統(tǒng)的東南亞國家關(guān)系之外，提出了向南亞發(fā)展，首次將印度納入。

冷戰(zhàn)期間，臺灣作為美國的盟友，與印度分屬不同陣營。印度自1950年4月1日與中國建交后與臺灣地區(qū)基本沒有交往。1991年，印度發(fā)生財(cái)政危機(jī)啟動經(jīng)濟(jì)改革，推動“東望政策”(Look East Policy)，強(qiáng)化與東亞的交往。臺灣當(dāng)局開始與印度接觸。1994年初，印臺達(dá)成協(xié)議互設(shè)代表處。1995年7月，印度在臺北設(shè)立“印度臺北協(xié)會”，9月臺灣在印度新德里設(shè)“臺北駐印度代表處”。2000年民進(jìn)黨首次上臺執(zhí)政，為避免臺灣經(jīng)濟(jì)對祖國大陸的過度依賴，提出“深耕臺灣，布局全球”的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。2002年，陳水扁當(dāng)局與印度簽署《臺印投資保護(hù)協(xié)議》。2012年，馬英九當(dāng)局在印度經(jīng)貿(mào)重鎮(zhèn)金奈增設(shè)第二個(gè)辦事處。為精簡成本，臺灣在新德里的代表處同時(shí)服務(wù)南亞的尼泊爾、不丹、孟加拉國；金奈辦事處則同時(shí)服務(wù)印度洋上的斯里蘭卡、馬爾代夫。

2016年蔡英文執(zhí)政后，開始推出深化與東南亞及印度關(guān)系的“新南向政策”。蔡英文視印度為“新南向政策”重點(diǎn)國家之一，力推臺印關(guān)系發(fā)展。

(二)印度國內(nèi)親美勢力力促“東進(jìn)政策”與“新南向政策”結(jié)合

印度總理莫迪2014年5月首次執(zhí)政后，正式提出印度不能只是“東望”旁觀者的角度，更需要“東進(jìn)”行動者的出擊，“東進(jìn)政策”(Act East Policy)除了要改善印度國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的困境之外，還被賦予帶領(lǐng)印度重新獲得國際聲望和國際地位的戰(zhàn)略功能。印度智庫“金磚國家研究所”學(xué)者哈席雅(Namrata Hasija)認(rèn)為，蔡英文當(dāng)局將可成為印度有效的伙伴。哈席雅指出，早在陳水扁執(zhí)政期間，就曾提議要與印度建立軍事與戰(zhàn)略合作關(guān)系抗衡中國大陸，只是當(dāng)時(shí)印度并不積極。印度為了戰(zhàn)略與安全需求，推出“東進(jìn)政策”，已經(jīng)與韓國、美國和日本簽訂許多協(xié)議。對印度而言，強(qiáng)化與臺灣的關(guān)系有很多好處。“臺灣扼守著南海的東北方出入口，不僅可以增進(jìn)印度在東亞的利益，也可以牽制中國在東亞的力量。如果印度能夠把臺灣列入戰(zhàn)略考慮，將使雙方同蒙其利?！?/p>

印度主流媒體、親美智庫和政治精英也頻頻呼吁莫迪加強(qiáng)與臺灣的關(guān)系，并將對臺政策列為對外優(yōu)先事項(xiàng)，認(rèn)為印度應(yīng)采更具雄心的政策，推動印度與“新南向政策”合作。2019年1月4日，印度最大英文日報(bào)《印度時(shí)報(bào)》刊登《印度應(yīng)忽視中國的甜言蜜語并強(qiáng)化對臺關(guān)系》社論，呼吁印度加強(qiáng)與美日澳的協(xié)調(diào)與合作，特別是在“新南向政策”下尋求與臺灣的經(jīng)濟(jì)交往，共同制衡中國。

(三)“新南向政策”在印度的實(shí)施不溫不火效果一般

自2016年“新南向政策”執(zhí)行以來，臺印已簽署《航空服務(wù)協(xié)議》《農(nóng)業(yè)合作了解備忘錄》《森林鐵道遺產(chǎn)合作意向書》《優(yōu)質(zhì)企業(yè)相互承認(rèn)行動計(jì)劃》《推動產(chǎn)業(yè)合作了解備忘錄》以及雙邊投資協(xié)議等。蔡英文執(zhí)政期間，臺印加強(qiáng)反恐、網(wǎng)絡(luò)安全、海盜與航海安全等方面的信息交換和合作。根據(jù)蔡英文當(dāng)局的規(guī)劃，臺灣的“新南向政策”與印度的“東進(jìn)政策”的確具有對接的潛力。莫迪的諸多政策，包括“在印度制造”(Make in India)、“智慧城市”(Smart City)與“技術(shù)印度”(Skill India)等，都是可以加強(qiáng)合作的領(lǐng)域。但現(xiàn)實(shí)情況是，臺印目前的政策對接尚有落差，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，處于不冷不熱狀態(tài)。

2017年，臺北市市長柯文哲到印度時(shí)，在印臺商“大倒苦水”，稱南向印度比西進(jìn)中國大陸要困難得多。臺商在印度以中小企業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)尚未形成群聚，缺乏品牌優(yōu)勢，一些規(guī)模較大的臺灣企業(yè)在印度設(shè)廠，發(fā)展效果也未達(dá)預(yù)期。2019年6月6日，臺灣“駐印度代表”田中光在印度主流媒體《經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》上撰文表示，印度是臺灣“新南向政策”的關(guān)鍵伙伴，在“新南向政策”下，臺灣對印度的投資快速增加，臺灣企業(yè)對印度市場興趣濃厚；臺灣為印度第16大貿(mào)易伙伴，臺印雙邊貿(mào)易額從2000年的12億美元增加到2018年的70億美元，2018年較前一年成長11%。事實(shí)上，根據(jù)2012年印度媒體公布的數(shù)據(jù)，臺灣與印度的雙邊貿(mào)易在2001年到2010年間，從11.23億美元增長到64.7億美元。對比田中光在印度媒體上公布的2018年的70億美元，不僅稱不上快速增加，反而是增長極為緩慢。

三、“新南向政策”打上了“印太戰(zhàn)略”烙印

(一)蔡英文尋求把“新南向政策”推進(jìn)到“印太戰(zhàn)略”架構(gòu)下

“新南向政策”整體實(shí)行效果不佳，在美國考慮把臺灣納入“印太戰(zhàn)略”之前，蔡英文就主動尋求加入，希望憑借美國在印太地區(qū)內(nèi)的強(qiáng)大影響力，讓臺灣在蔡英文拒不承認(rèn)“九二共識”而造成的兩岸關(guān)系僵局的背景之下能夠?qū)崿F(xiàn)南向突破。2017年12月11日，蔡英文與“美國在臺協(xié)會”主席莫健會面時(shí)聲稱，臺灣是“自由開放的印太戰(zhàn)略的相關(guān)者”，積極把臺灣推進(jìn)到美國“印太戰(zhàn)略”架構(gòu)下。蔡英文授意外事部門慷慨贊助美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)，研究如何把“新南向政策”與“印太戰(zhàn)略”捆綁在一起。

2018年 1 月，美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心發(fā)布由葛來儀(Bonnie Glaser)執(zhí)筆的報(bào)告《“新南向政策”與深化臺灣區(qū)域整合》，建議美國進(jìn)一步支持蔡英文當(dāng)局的“新南向政策”。報(bào)告稱，臺灣長期以來都是美國的合作伙伴，臺灣“新南向政策”的成功對美國有重大利益關(guān)切，建議美國建立一個(gè)內(nèi)部工作小組，加強(qiáng)對“新南向政策”的支持，探索美臺相關(guān)行業(yè)在“新南向政策”目標(biāo)國開展合作等。對臺灣方面，建議蔡英文為促使美國更重視和支持“新南向政策”，應(yīng)更主動地向美國官方解釋該政策的性質(zhì)和目的，通過“全球合作暨訓(xùn)練框架”這一雙邊平臺加強(qiáng)與美國的合作等。蔡英文對美國的教導(dǎo)言聽計(jì)從，專門指定外事部門“亞太司”專設(shè)“印太科”等執(zhí)行機(jī)構(gòu)，成立臺灣當(dāng)局控股的相關(guān)公司，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)層面的對外合作等，在中美貿(mào)易摩擦日益激烈之時(shí)號召臺商離開中國大陸，投資印度等“新南向”國家，提升臺灣在印太區(qū)域的地位和份量，以達(dá)到把“新南向政策”與“印太戰(zhàn)略”緊緊捆綁在一起的企圖。

2018年年底美國國會通過的《亞洲再保證法案》，正式將臺灣納入美國“印太戰(zhàn)略”的一環(huán)。2019年4月，美臺宣布成立“印太民主治理咨商機(jī)制”，作為雙方的定期對話機(jī)制。6月1日，美國國防部公布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，將臺灣列為美國必須在印太地區(qū)加強(qiáng)伙伴關(guān)系的4個(gè)民主“國家”之一。10月9日，蔡英文會見赴臺參加首屆美臺“太平洋對話”會議的美國國務(wù)院亞太副助理國務(wù)卿孫曉雅(Sandra Oudkirk)時(shí)表示，臺灣的“新南向政策”與美國的自由開放“印太戰(zhàn)略”理念相同，臺灣愿意全力與美國以及其他理念相近的國家加強(qiáng)合作。

(二)美國欲將“新南向政策”由經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向安全戰(zhàn)略

隨著美國“印太戰(zhàn)略”進(jìn)一步清晰明朗化，臺灣外事部門再度“慷慨解囊”。2019年12月16日，美國戰(zhàn)略與國際研究中心發(fā)布仍然是由葛來儀執(zhí)筆的《描繪匯聚藍(lán)圖：探索美國自由開放印太戰(zhàn)略與臺灣“新南向政策”的交會點(diǎn)》報(bào)告表示，“印太戰(zhàn)略”與蔡英文提出的以印太地區(qū)18個(gè)國家為主要目標(biāo)的“新南向政策”在一些領(lǐng)域上自然重疊，為了能讓美臺共同推進(jìn)和平繁榮的印太地區(qū)，建議美國和臺灣加強(qiáng)在印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)、治理及安全領(lǐng)域的合作，推動民主規(guī)范及以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序，抗衡中國大陸。

與之前不同的是，美國智庫為原來單純以經(jīng)濟(jì)和對外交往為主的“新南向政策”打上了“印太戰(zhàn)略”烙印，注入了治理與安全方面的內(nèi)容。報(bào)告分經(jīng)濟(jì)、治理和安全3個(gè)部分提出建議。經(jīng)濟(jì)方面，建議美臺應(yīng)該啟動自由貿(mào)易協(xié)定的協(xié)商以促成物品自由流通，以實(shí)現(xiàn)雙方政策的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。治理方面，美臺在彼此重疊的議程上應(yīng)該通過現(xiàn)有的倡議，例如美臺“全球合作暨訓(xùn)練架構(gòu)”擴(kuò)大第三方參與；美國應(yīng)協(xié)助臺灣成為非政府組織地區(qū)總部；美國官員應(yīng)鼓勵七國集團(tuán)(G7)發(fā)表聯(lián)合聲明，支持臺灣有意義參與多邊組織；美臺應(yīng)該與理念相近國家合作成立一個(gè)新的國際組織，以應(yīng)對對良善治理的新興威脅。安全方面，美國應(yīng)該設(shè)法提供美國、臺灣及其他理念相近伙伴的海洋安全合作和美臺雙方海防聯(lián)合演練機(jī)會，擴(kuò)大與地區(qū)的關(guān)系等。

四、臺灣融入“印太戰(zhàn)略”程度越深，付出的代價(jià)將越大

從美國智庫為蔡英文描繪的“新南向政策”新藍(lán)圖上，多次提到了要臺灣與其他伙伴合作與擴(kuò)大關(guān)系，美國看中的是臺灣與南太平洋島國與拉丁美洲的“邦交關(guān)系”，看中的是蔡英文“新南向政策”與東南亞國家與印度的鏈接。這種結(jié)合與協(xié)作不單是經(jīng)濟(jì)方面的，還涵蓋更寬廣的軍事與安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略聯(lián)動與合作。隨著蔡英文親美政策的深入，臺灣越來越深度地融入“印太戰(zhàn)略”，美國與臺灣的安全伙伴發(fā)生了深層變化，美國把臺灣視為囊中之物，特朗普政府要求臺灣必須為維護(hù)美國在印太地區(qū)的利益出力。美國布魯金斯學(xué)會資深研究員卜睿哲曾經(jīng)表示，特朗普政府視臺灣為美中戰(zhàn)略競爭的一部分，“甚至如果我們真的是處于戰(zhàn)略競爭的局面，那么或許臺灣現(xiàn)在已成為美國的戰(zhàn)略資產(chǎn)”。

臺灣融入“印太戰(zhàn)略”程度越深，付出的代價(jià)將越大。蔡英文想的或許是要美國協(xié)防臺灣，特朗普要的卻是臺灣為“印太戰(zhàn)略”而戰(zhàn)，為“美國再次偉大”而戰(zhàn)。蔡英文想的或許只是要連任，但卻做了浮士德，不知臺灣能不能承受這樣的代價(jià)。