宮飛行 邵笑 王麗英 李耿琪 田奧迪

摘 要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)于良好環(huán)境的需求增加，而城市中日益增多的生活垃圾與其形成沖突，因此這一問(wèn)題亟待得到解決。2019年7月，上海市實(shí)施《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），《條例》的出臺(tái)正式推動(dòng)上海市開(kāi)展生活垃圾管理實(shí)踐，但《條例》在實(shí)施過(guò)程中仍然會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題?；趩?wèn)卷調(diào)查、實(shí)地采訪，分析《條例》施行的影響，找出《條例》實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出一些針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：上海;生活垃圾管理;《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》

引言

我國(guó)生活垃圾管理起步較晚，現(xiàn)仍處于初步階段，各城市生活垃圾分類、管理水平參差不齊，其中發(fā)展較好的城市有上海、深圳、廣州等城市，但從實(shí)際來(lái)看，這些相對(duì)于發(fā)展較好的城市的發(fā)展程度仍然較低。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各城市的生活垃圾管理工作也開(kāi)始有新的進(jìn)展。在2019年的7月，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》的施行，上海市生活垃圾管理得到跨越式的進(jìn)展，但由于其處于初步開(kāi)展階段，所以仍然存在著一些問(wèn)題。因此，本文將以實(shí)施《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》為視角，來(lái)研究與探討上海市生活垃圾分類、管理實(shí)踐過(guò)程中目前存在的問(wèn)題，以及問(wèn)題出現(xiàn)的原因和解決問(wèn)題的對(duì)策。

一、城市生活垃圾管理概述

（一）城市生活垃圾種類

按照不同的分類方式可將生活垃圾分為不同類別，本文采用《條例》中的分類，將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾四大類。

（二）城市生活垃圾管理的必要性

1.推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要。黨的十八大報(bào)告對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)做出“五位一體”總體布局。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生態(tài)文明對(duì)于國(guó)家與人民而言日益重要。而生活垃圾遍布城市的現(xiàn)象是生態(tài)文明建設(shè)的一大阻礙，生活垃圾不僅會(huì)破壞大自然的生態(tài)環(huán)境，更是影響人類健康的一大威脅。因此，應(yīng)加速推進(jìn)生活垃圾管理工作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的快速推進(jìn)。

2.美好生活的需要。2010年，世界博覽會(huì)就已提出“城市，讓生活更美好”這一理念。2017年，十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。事實(shí)證明，我國(guó)對(duì)美好生活的需要日益增大，對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，只有城市更適居，市民才會(huì)更幸福，提高城市適居能力亟待解決城市垃圾問(wèn)題，而城市垃圾問(wèn)題的解決，需要逐漸開(kāi)展生活垃圾分類、管理工作。我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，垃圾分類成為推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)綠色發(fā)展的重要舉措，是有效改善城鄉(xiāng)環(huán)境、突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展中環(huán)境制約瓶頸的重要環(huán)節(jié)。垃圾的分類、管理最終是為了回應(yīng)每一個(gè)人對(duì)美好生活的向往，滿足每一個(gè)人對(duì)更清潔的空氣、更干凈的水、更美好的生活環(huán)境的需求。垃圾的分類、管理使每一個(gè)人與政府聯(lián)動(dòng)，掌握正確的垃圾分類方法，養(yǎng)成良好的分類習(xí)慣，形成社會(huì)參與垃圾分類的多向合力，共同創(chuàng)造高質(zhì)量的美好生活。

3.促進(jìn)建成全球卓越城市。2018年《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035）》發(fā)布，目標(biāo)是引領(lǐng)上海成為卓越的全球城市，建設(shè)令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，成為具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。建設(shè)全球卓越城市，需要經(jīng)濟(jì)、文化全面發(fā)展，更需要城市可持續(xù)發(fā)展，因此對(duì)于上海市而言，建設(shè)全球卓越城市急需解決城市生活垃圾問(wèn)題，提升城市文明程度，促進(jìn)城市綠色健康發(fā)展。

二、《條例》對(duì)加強(qiáng)城市生活垃圾管理的意義

第一，提供法律保障?！稐l例》貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，著眼于全球現(xiàn)代化城市未來(lái)建設(shè)和發(fā)展的路線，致力于推進(jìn)市民綠色健康生活，強(qiáng)化社會(huì)生態(tài)文明理念。一方面其以城市生活垃圾管理為重點(diǎn)，在垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、垃圾源頭減量、垃圾分類責(zé)任監(jiān)管等方面做出制度規(guī)范。另一方面，《條例》的出臺(tái)還為全國(guó)各地的生活垃圾分類、監(jiān)管法律制度提供了模板，有利于引導(dǎo)全國(guó)的城市生活垃圾系統(tǒng)化管理。

第二，推動(dòng)垃圾分類。《條例》明確城市生活垃圾的分類標(biāo)準(zhǔn)，這種垃圾分類方法經(jīng)市民意見(jiàn)調(diào)研得出，具有可操作性，也十分科學(xué)?！稐l例》中對(duì)四類垃圾的名稱和具體內(nèi)涵做了清晰解釋，降低了市民辨別垃圾的難度、方便市民進(jìn)行垃圾分類和垃圾投放。生活垃圾的具體分類標(biāo)準(zhǔn)，還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、生活垃圾特性和處置利用需要進(jìn)行調(diào)整，能夠結(jié)合社會(huì)實(shí)際與時(shí)俱進(jìn)。另外，除了垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，《條例》還涵蓋了垃圾分類收集、運(yùn)輸和處置環(huán)節(jié)。條例嚴(yán)格全面地規(guī)范了垃圾的處理方式和各種垃圾的流向以及資源利用等市民十分關(guān)心的問(wèn)題，垃圾分類流程趨于完善，保障了垃圾全程分類目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第三，明確管理責(zé)任主體。《條例》確定管理責(zé)任主體，采取條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式。在市級(jí)層面，強(qiáng)調(diào)市政府要加強(qiáng)對(duì)本市生活垃圾管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確城市綠化市容部門作為本市生活垃圾管理的主管部門，并明確了市相關(guān)部門的職責(zé)。在區(qū)級(jí)層面，明確區(qū)政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生活垃圾管理工作，區(qū)綠化市容部門承擔(dān)相應(yīng)的具體工作。在街鎮(zhèn)層面，順應(yīng)管理職責(zé)重心下沉的要求，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)相關(guān)工作的具體落實(shí)。

第四，促進(jìn)垃圾源頭減量。垃圾源頭減量是城市生活垃圾管理的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前推進(jìn)生活垃圾管理過(guò)程中的重點(diǎn)難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》提出了強(qiáng)制性的要求，如推進(jìn)產(chǎn)品包裝物的減量工作;黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)部辦公場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)綠色辦公、不得使用一次性杯具;旅館和餐飲服務(wù)業(yè)不得向顧客提供一次性用具等。這些強(qiáng)制性規(guī)定從垃圾產(chǎn)生的源頭著手，有利于減少浪費(fèi)，控制垃圾總量。有資料顯示，2019年上海市垃圾源頭減量工作取得了重大進(jìn)展，平均每天分出的可回收物增長(zhǎng)了4.3倍，干垃圾減少了17.5%，垃圾回收增長(zhǎng)了5倍以上，垃圾的填埋率也從41.4%下降到20%，垃圾源頭減量成了全民參與的新時(shí)尚。

第五，落實(shí)全程監(jiān)督。城市生活垃圾管理過(guò)程中監(jiān)管部門多樣化，根據(jù)《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》的規(guī)定，市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)垃圾管理工作，市綠化部門、發(fā)展改革部門、生態(tài)環(huán)境部門等都分別承擔(dān)執(zhí)行垃圾分類監(jiān)管的職責(zé)。監(jiān)管部門針對(duì)垃圾管理過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督，提高工作專業(yè)化程度，相互配合，建立了協(xié)調(diào)有效的垃圾管理機(jī)制。

三、《條例》施行的影響分析

為了解相關(guān)群體對(duì)于《條例》實(shí)施的看法，項(xiàng)目組設(shè)計(jì)了問(wèn)卷，并進(jìn)行了問(wèn)卷發(fā)放，有效回收數(shù)據(jù)513份，問(wèn)卷題目除特別標(biāo)注外，有效填題人數(shù)均為513人，現(xiàn)對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行分析：

由于問(wèn)卷發(fā)放隨機(jī)性較強(qiáng)，因此調(diào)查對(duì)象年齡分布較為均勻，調(diào)查對(duì)象所處地理位置為上海，調(diào)查結(jié)果顯示對(duì)《條例》很了解的人不超過(guò)30%，但超過(guò)70%的人對(duì)《條例》中的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)表示認(rèn)同（見(jiàn)表1）。

超過(guò)70%的人對(duì)《條例》中規(guī)定的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)持認(rèn)同態(tài)度;低于30%的人對(duì)于《條例》中規(guī)定的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)持不認(rèn)同態(tài)度，其中40%以上認(rèn)為分類不夠細(xì)致（見(jiàn)表2）。

調(diào)查顯示，超過(guò)75%的人所在地均對(duì)生活垃圾分類、管理進(jìn)行宣傳，且主要市通過(guò)公告、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體的宣傳，宣傳內(nèi)容主要是對(duì)生活垃圾分類知識(shí)講解（見(jiàn)表3）。

一般情況下，大多數(shù)人認(rèn)為有些生活垃圾可以變廢為寶，以及大多數(shù)人能夠嚴(yán)格按照類別投放垃圾，但仍然有相當(dāng)比例的人對(duì)生活垃圾存在錯(cuò)誤認(rèn)知其不能嚴(yán)格按照分類投放生活垃圾（見(jiàn)表4）。

調(diào)查顯示，近60%的人認(rèn)為其居住環(huán)境有部分改善，說(shuō)明生活垃圾管理施行目前已具有一定的成效，但成效仍不夠明顯（見(jiàn)表5）。

綜合以上問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)以及項(xiàng)目組實(shí)地調(diào)查來(lái)看，大多數(shù)人對(duì)《條例》有一定程度的了解，同時(shí)很多人認(rèn)為在生活垃圾管理實(shí)踐過(guò)程中存在一些不可忽視的問(wèn)題。本文現(xiàn)對(duì)主要問(wèn)題進(jìn)行分析。

四、《條例》實(shí)施中存在的問(wèn)題

第一，流動(dòng)人口多，管理存在困難。有資料顯示，2019年，上海常住人口2 428.14萬(wàn)，戶籍常住人口1 450.43萬(wàn)，外來(lái)常住人口977.71萬(wàn)。由于流動(dòng)人口數(shù)量巨大，使得在垃圾分類的實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題。這些外來(lái)人口在春節(jié)等節(jié)假日期間又會(huì)離開(kāi)上海，在其他地區(qū)尚未開(kāi)始垃圾分類的情況下，他們無(wú)法形成一個(gè)良好的垃圾分類的習(xí)慣。而且，在各社區(qū)調(diào)整和具體落實(shí)政策時(shí)，這些流動(dòng)人口很有可能因?yàn)榻邮招畔⒌臅r(shí)效性較差而導(dǎo)致該社區(qū)的措施無(wú)法真正落實(shí)到位，且無(wú)法普及到每個(gè)居民身上。

第二，居民垃圾分類知識(shí)不足，環(huán)保意識(shí)淡薄。存在相當(dāng)數(shù)量的居民對(duì)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)一知半解，很多垃圾分不清到底屬于哪一類，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)扔錯(cuò)垃圾的情況，最終致使垃圾處理時(shí)的工作量增加。垃圾投放錯(cuò)誤，這主要是由于居民環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄及垃圾分類知識(shí)的欠缺，在現(xiàn)實(shí)中主要體現(xiàn)為故意或無(wú)意亂扔垃圾現(xiàn)象。當(dāng)居民垃圾投放狀態(tài)不理想時(shí)，就需要由社區(qū)等管理主體對(duì)垃圾進(jìn)行二次投放，進(jìn)而會(huì)造成成本的增加。

第三，現(xiàn)有定時(shí)投放存在問(wèn)題?！稐l例》規(guī)定，上海市將逐步建立定時(shí)定點(diǎn)分類投放制度。據(jù)悉，大部分社區(qū)采取早晚各設(shè)一次投放時(shí)間段的規(guī)定，雖然可以滿足大部分住戶的投放需要，但也存在著投放時(shí)間與住戶個(gè)人工作時(shí)間相沖突的情況，尤其是對(duì)于很多商鋪經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，他們往往需要在凌晨四五點(diǎn)就開(kāi)始準(zhǔn)備開(kāi)張，而關(guān)店回家也已是深夜，投放垃圾對(duì)他們而言變成了一件難事。由于住戶工作種類、屬性、時(shí)間的不同，僅僅安排兩個(gè)垃圾投放時(shí)間段沒(méi)有全面考慮住戶的需求，安排并不合理。

第四，處罰體系不健全?！稐l例》對(duì)個(gè)人和商戶等主體的法律責(zé)任做出了規(guī)定，并設(shè)置了一系列處罰措施，但在現(xiàn)實(shí)生活的實(shí)施中，處罰卻難上加難。處罰困難存在以下原因：一是社區(qū)工作者不具有處罰權(quán)力。社區(qū)作為垃圾分類工作的直接監(jiān)督者和管理者，并未擁有相應(yīng)的處罰權(quán)，他們并不能對(duì)存在違反條例規(guī)定的居民和商戶進(jìn)行及時(shí)的處罰，往往只能進(jìn)行勸說(shuō)。二是執(zhí)法部門缺位。擁有執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)的行政部門不能按時(shí)按點(diǎn)進(jìn)行，不能精確到個(gè)人、各戶的監(jiān)管，工作存在缺失。

五、針對(duì)《條例》實(shí)施中存在問(wèn)題的對(duì)策分析

第一，對(duì)流動(dòng)人口開(kāi)展針對(duì)性工作。由于上海市流動(dòng)人口人數(shù)較多，根據(jù)調(diào)查可以看出，部分流動(dòng)人口存在著對(duì)于上海市生活垃圾管理接受度較低的情況。因此可以對(duì)流動(dòng)人口展開(kāi)針對(duì)性的工作，比如對(duì)流動(dòng)人口開(kāi)展一些針對(duì)性的講座宣傳，或者是安排專門的工作人員對(duì)接具體社區(qū)中的流動(dòng)人口等等，以確保其能夠真正參與到上海市生活垃圾管理實(shí)踐當(dāng)中。

第二，加大宣傳教育力度。由于有居民存在著垃圾分類知識(shí)以及分類意愿不足的情況，因此需要對(duì)居民加大宣傳教育。宣傳可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等方式進(jìn)行普遍性的宣傳，也可以以社區(qū)、學(xué)校等為單位展開(kāi)宣傳，而宣傳的內(nèi)容不僅包括動(dòng)員宣傳，也要進(jìn)行知識(shí)講解性的教學(xué)，從而使居民增強(qiáng)垃圾分類意愿以及垃圾分類知識(shí)，使上海市生活垃圾管理實(shí)踐開(kāi)展更為有效。

第三，適當(dāng)增加垃圾投放輪次。根據(jù)調(diào)查可以看出，有部分居民，如一些從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的居民由于經(jīng)營(yíng)的原因而造成定時(shí)投放垃圾較為困難。因此，需要通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地采訪、會(huì)議等的方式來(lái)充分了解類似群體的意見(jiàn)，并在可能的情況下，找尋出雙方可以接受的垃圾投放時(shí)間、地點(diǎn)等，適當(dāng)增加垃圾投放輪次使其能夠真正做到定時(shí)定點(diǎn)投放垃圾。

第四，建立健全處罰體系。在上海市生活垃圾管理實(shí)踐過(guò)程中，可以看出其處罰體系是不健全的，即使有個(gè)人或單位違反了《條例》中所必須要受到相應(yīng)懲罰的規(guī)定，但由于一些因素，導(dǎo)致這些處罰措施得不到落實(shí)，導(dǎo)致《條例》的權(quán)威性大大降低。因此，在上海市生活垃圾管理實(shí)踐過(guò)程中，必然要建立健全處罰體系，設(shè)置好執(zhí)法部門，并加強(qiáng)監(jiān)督，促使執(zhí)法部門有效履行職責(zé)。另外，也可以適當(dāng)給予生活垃圾管理實(shí)踐過(guò)程中的直接管理者——社區(qū)，以適當(dāng)?shù)奶幜P權(quán)力，從而有效推行垃圾分類實(shí)踐。

綜上所述，社會(huì)的發(fā)展促使城市做出變化，上海市生活垃圾管理就是上海市對(duì)于自身的一個(gè)改變。對(duì)于我國(guó)其他城市來(lái)說(shuō)，城市生活垃圾管理實(shí)踐也必定會(huì)逐步展開(kāi)，而上海市生活垃圾管理實(shí)踐的開(kāi)展極大可能對(duì)其產(chǎn)生一些影響，希望我國(guó)城市生活垃圾管理能夠得到迅速發(fā)展，最終使城市更適合人民居住，提高人民對(duì)于美好生活的需要，以及促進(jìn)城市的發(fā)展。

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