宋立燾

一、政策與背景

黨的十九大報告提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民“住有所居”。①黨的十九大報告：“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”。2019年8月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》（以下簡稱《意見》）支持深圳創(chuàng)建社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的城市范例，探索全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新路徑?！兑庖姟吩谧》繂雾椄母镱I(lǐng)域為深圳指明了新的改革和創(chuàng)新方向，明確深圳民生幸福標(biāo)桿的戰(zhàn)略定位，要求建立和完善房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制，加快完善保障性住房與人才住房制度，實現(xiàn)“住有宜居”。②《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》，北京：人民出版社，2019年?！兑庖姟穼⑹糯髨蟾嬷械摹白∮兴印鄙A為“住有宜居”，一字之變，既是對深圳住房制度改革所取得歷史成就的肯定，也是對未來補(bǔ)全關(guān)乎廣大群眾切身利益民生短板的更高要求，更是對深圳從“先行先試”到 “先行示范”，從“摸著石頭過河”的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，到未來可復(fù)制、可借鑒的社會主義現(xiàn)代化城市范例的殷殷期盼。

為實現(xiàn)《意見》要求的目標(biāo)，在住房領(lǐng)域深圳將承擔(dān)更多重大發(fā)展任務(wù)。公共住房制度改革是深圳正在謀劃的一批有含金量、示范性的重大改革創(chuàng)新政策之一。為深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，全面落實黨的十九大關(guān)于住房制度的部署，深圳市政府于2018年8月出臺了《關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》，①深圳市人民政府關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見（深府規(guī)〔2018〕13號），http://www.sz.gov.cn/zfgb/2018/gb1064/201808/t20180809_13864500.htm 。即廣受關(guān)注的“二次房改”方案，提出以建立租購并舉的住房制度為主要方向，以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，進(jìn)一步深化住房制度改革，系統(tǒng)構(gòu)建面向2035年的住房供應(yīng)與保障體系。簡而言之，未來的深圳住房體系將由市場商品住房（占住房供應(yīng)總量的40%）、安居型商品房（20%）、人才住房（20%）以及公共租賃住房（20%）組成。以政策性支持住房（人才住房+安居型商品房）和公共租賃住房（社會保障住房）為主構(gòu)建的公共住房體系占未來住房總供應(yīng)總量的60%，涵蓋了《意見》關(guān)于加快完善保障性住房與人才住房制度的要求，成為深圳在住房領(lǐng)域進(jìn)行引領(lǐng)性、突破性先行先試政策，創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗的重點。

《意見》中關(guān)于住房單項改革的要求需要完善的政策去落實和保障。把握“先行示范”的新時代使命擔(dān)當(dāng)，不僅需要對標(biāo)國際國內(nèi)最高、最好、最優(yōu)發(fā)展模式，更需要深圳創(chuàng)造、總結(jié)更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，在新時代走在前列、新征程勇當(dāng)尖兵。2020年是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立40周年的重要歷史節(jié)點，通過比照國際公共住房發(fā)展與積淀的經(jīng)驗，將深圳公共住房制度改革的創(chuàng)新性實踐經(jīng)驗經(jīng)過積累驗證，上升為提升社會主義現(xiàn)代化城市治理水平的改革窗口，為社會主義先行示范區(qū)建設(shè)提供更具有說服力的理論支撐與實踐模式具有重要意義。

二、公共住房的主要形態(tài)和國際經(jīng)驗

（一）公共住房的主要形態(tài)

公共住房是指政府直接投資建設(shè)或者通過其他方式籌集并提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)、具有社會保障性質(zhì)的住房。公共住房主要針對在市場機(jī)制下缺乏支付能力的中低收入群體，由政府通過對象的優(yōu)先性、租購補(bǔ)貼、貸款擔(dān)保等方面的政策優(yōu)惠保障其基本的住房權(quán)利。羅爾斯（J.Rawls）提出了正義論（a theory of justice）的基本原則：“第一原則：在所有的人均有同樣的自由條件下，任何人均享有最大極限基本自由的平等權(quán)；第二原則：將社會及經(jīng)濟(jì)的不平等加以特別安排，以便使處于劣勢者能獲得最大的利益，并且使所有的人能獲得平等的機(jī)會?！雹谟诃偅骸读_爾斯的正義理論及其對我國的啟示》，上海社會科學(xué)院，2015年。公共住房政策的社會福利性是正義論基本原則的具體體現(xiàn)。

公共住房受本國（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、住房市場發(fā)展程度、政治傳統(tǒng)、歷史背景、社會治理模式等因素影響，其內(nèi)涵與形態(tài)、保障人群、供給方式、產(chǎn)權(quán)模式也都不盡相同。

（二）公共住房的國際經(jīng)驗

公共住房制度體系的構(gòu)建是一個不斷發(fā)展完善的過程，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、住房供求關(guān)系等因素的變化，公共住房政策也在不斷調(diào)整和演變。

首先，各國（地區(qū)）解決住房問題的基本原則是，有支付能力的家庭其住房需求由市場解決，公共住房主要保障中等和偏低收入家庭的住房需求。公共住房是政府在住房領(lǐng)域承擔(dān)克服市場失靈責(zé)任、重申其社會和公共義務(wù)的體現(xiàn)。因此，公共住房體系的構(gòu)建基本上采取政府主導(dǎo)的模式，政府是公共住房的責(zé)任主體。一般而言，公共住房的籌集和管理由政府及其委托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如美國的聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部（HUD）及公共住房代理機(jī)構(gòu)（PHA），英國的環(huán)境、交通和區(qū)域部，法國的低租金住房聯(lián)合會（HLM），新加坡的建屋發(fā)展局（HDB），加拿大的加拿大抵押貸款和住房公司（CMHC）等。公共住房的開發(fā)、建設(shè)、分配和管理等各個環(huán)節(jié)，都有明顯政府介入的影子。

雖然各國（地區(qū)）確立了政府的主導(dǎo)地位，但是對公共住房的介入程度卻不盡相同。比如全面主導(dǎo)型（如新加坡、中國香港）中，政府對于公共住房的資金、建造、分配、管理等都有著統(tǒng)一的規(guī)劃，對公共住房體系具有完全的掌控；政府部分干預(yù)+社會力量參與型（如德國、法國、瑞典和荷蘭）中，政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時注重社會和市場的角色，如在公共住房領(lǐng)域流行的公私合作（Public-Private Partnership, PPP）模式；間接調(diào)控型（美國、英國、日本）中，市場成為解決社會住房問題的中堅力量，政府采取適當(dāng)?shù)恼呤侄螌o購房能力的公民給予補(bǔ)貼而很少直接進(jìn)行住房的供給，另一方面積極推動公共住房的私有化。①劉樺、江波：《發(fā)達(dá)國家保障性住房供給發(fā)展軌跡及啟示》，《商業(yè)時代》2013年第9期。

其次，公共住房政策具有變動性和差異性。公共住房體系的構(gòu)建有賴于國家和政府在各個環(huán)節(jié)的投入和管理。因此，一國（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平往往會決定公共住房的政策目標(biāo)、受益對象、保障范圍以及政策的適用性。此外，公共住房的受益群體自身的住房需求易受如收入水平、家庭人口、就業(yè)等因素的影響，也會導(dǎo)致公共住房政策的變動性。

公共住房政策也存在明顯的差異性。例如在英國和日本，具體的政策手段主要以為商業(yè)銀行或房屋開發(fā)的專門銀行提供優(yōu)惠的方式為公共住房供給提供資金支持；加拿大則主要為購房者提供優(yōu)惠貸款和稅收優(yōu)惠政策；美國通過對建設(shè)者提供金融支持和稅收優(yōu)惠等措施明確其在住房建設(shè)與發(fā)展中的責(zé)任；德國采取了較為平衡的政策，既有針對公共住房建造的相關(guān)政策，也有完善的房租管制措施和住房補(bǔ)貼手段。②張磊、江麗：《發(fā)達(dá)國家公共住房金融模式借鑒》，《中國物價》2016年第12期。需要強(qiáng)調(diào)的是，公共住房政策手段的差異恰恰證明構(gòu)建公共住房體系的措施并非是單一的，具有本國（地區(qū)）特色的政策是在解決住房問題的過程中所形成的公共住房模式的差異的具體體現(xiàn)。

第三，完善的公共住房法律制度保障。各國（地區(qū)）都通過立法的形式將其住房保障政策進(jìn)行法定化。如美國1934年的《國民住房法》和1937年的《住房法》、英國1919年的《住宅與城市規(guī)劃法》、德國1950年的《住宅建設(shè)法》和《住宅補(bǔ)貼法》、法國1930年的《社會保障法》和2000年的《社會團(tuán)結(jié)與城市更新法》、日本的《公營住宅法》和《城市住房規(guī)劃法》、中國香港地區(qū)的《房屋條例》等。相關(guān)法律法規(guī)體系的構(gòu)建使得各國（地區(qū)）的公共住房政策目標(biāo)明確化，保障措施公開化，保障程序權(quán)威化。更為關(guān)鍵的是公共住房政策得以以法律的形式實現(xiàn)政策的延續(xù)，強(qiáng)化了其執(zhí)行力。

表1 代表國家（地區(qū)）公共住房的主要形態(tài)

三、從“先試先行”到“先行示范”：深圳公共住房制度改革的跨越與展望

（一）強(qiáng)化政府在公共住房中的責(zé)任主體定位

強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，并非要政府取代市場在資源配置中的決定性作用，而是在市場機(jī)制無法充分發(fā)揮供應(yīng)與配置住房資源作用的情況下，由政府在住房領(lǐng)域履行其社會和公共職能，保障公民基本的居住權(quán)利。從公共住房的國際發(fā)展趨勢來看，政府的角色由直接建設(shè)和供給者逐步向公共住房體系建設(shè)的引導(dǎo)者轉(zhuǎn)變。政府逐漸退出作為開發(fā)商的角色，通過優(yōu)惠的金融、財政、投資等市場手段支持市場和社會主體進(jìn)行公共住房的建設(shè)投資，①沈惟維：《發(fā)達(dá)國家政策性住房金融體系的經(jīng)驗借鑒》，《青海金融》2017年第5期。引導(dǎo)社會資源向公共住房的建設(shè)和供給傾斜，拓展公共住房的供給和保障渠道，從而達(dá)到間接干預(yù)住房供應(yīng)，調(diào)控住房保障的目的。采取多種方式搭配組合進(jìn)行住房保障即公共住房的社會化、市場化趨勢越來越明顯。比如，在韓國，社會住房的建設(shè)采取PPSP（public-private-socialpartnership）模式，注重社會力量的參與；②李恩平、李奇昤：《韓國快速城市化時期的住房政策演變及其啟示》，《發(fā)展研究》2011年第7期。德國的人才住房也是供給方式多元化的典型，既可以由政府提供和出租，也可以由非政府組織負(fù)責(zé)提供和出租。深圳住房制度改革方案明確了以市場為主滿足多層次需求，有負(fù)擔(dān)能力的群體通過市場機(jī)制解決住房問題。同時也注意通過頂層設(shè)計，強(qiáng)調(diào)政府的主體責(zé)任，以政府為主提供基本保障，通過建立有效的激勵機(jī)制，吸引社會主體參與公共住房供給，從供給主體、拓展供應(yīng)渠道、用地供應(yīng)、住房規(guī)劃、制度創(chuàng)新等方面加大公共住房的保障力度。

（二）公共住房的土地供給與城市空間發(fā)展模式轉(zhuǎn)型同步進(jìn)行

深圳常住人口1300多萬，實際人口近2000萬，但全市土地總面積僅1997平方公里，約為北京的1/9，上海、廣州的1/3。深圳早已面臨巨大的土地資源約束，一方面，土地開發(fā)強(qiáng)度（指建設(shè)用地總量占行政區(qū)域面積的比例）接近50%，雖然建設(shè)用地總控制目標(biāo)在通過《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》調(diào)整完善方案增加2800公頃，但依然面臨巨大的用地壓力；另一方面，在快速城市化進(jìn)程中存在城市空間規(guī)劃不合理以及大量的征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題等，給住房用地供應(yīng)和空間開發(fā)造成不小的壓力。

此外，人口持續(xù)流入也給深圳住房帶來持續(xù)不斷的用地壓力。近年來，深圳年末常住人口數(shù)量與戶籍人口數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢。2015年以來，每年人口流入都接近或者超過50萬。

從具體人口指標(biāo)來看，深圳的人口年齡中位數(shù)穩(wěn)定在31歲左右，18-64歲常住人口占總?cè)丝诘?0%以上，戶籍人口平均每戶人口數(shù)已突破4人。具體人口指標(biāo)數(shù)據(jù)一方面顯示出深圳人口結(jié)構(gòu)年輕、創(chuàng)新力強(qiáng)，另一方面也暗含著巨大的住房潛力和壓力。此外，《意見》支持深圳實行更加開放便利的境外人才引進(jìn)和出入境管理制度，允許取得永久居留資格的國際人才在深圳創(chuàng)辦科技型企業(yè)、擔(dān)任科研機(jī)構(gòu)法人代表。為了照顧港澳居民，進(jìn)一步爭奪港澳兩地的人才，《意見》還提出要推進(jìn)在深圳工作和生活的港澳居民民生方面享有“市民待遇”。在《意見》帶來的歷史機(jī)遇下，在未來城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級中，人口結(jié)構(gòu)必將發(fā)生巨大改變，人口持續(xù)性流入將是大勢所趨。

有效的土地供給是保障公共住房供應(yīng)的前提條件。盡管各國（地區(qū)）土地制度不一，但政府均采取了積極舉措保障公共住房的土地供給。在具體措施上，往往采取綜合平衡新增用地和既有存量住房用地的配置。在人口持續(xù)流入、用地壓力持續(xù)高位的背景下，深圳公共住房的土地供給模式向存量空間的二次開發(fā)利用轉(zhuǎn)型將成為必然選擇，即增加公共住房的土地供給必須與城市空間發(fā)展模式轉(zhuǎn)型同步進(jìn)行，在保障新增土地供給的同時也要充分盤活存量用地用于保障公共住房的有效供應(yīng)。一方面，通過城市更新、土地整備、利益統(tǒng)籌等系統(tǒng)化的政策手段和土地處置專項行動方案的抓手，拓展住房供應(yīng)的渠道；③2019年10月10日，深圳市規(guī)劃和自然資源局已經(jīng)就《深圳市落實住房制度改革加快住房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定》公開征求意見?！稌盒幸?guī)定》中政府將統(tǒng)籌引導(dǎo)各類住房用地供應(yīng)，并提出了包括增加建設(shè)用地、盤活存量用地、各類用地配建等十一種用地供應(yīng)渠道。另一方面，通過規(guī)劃調(diào)整，增強(qiáng)城市空間布局的合理性?！兑庖姟分赋鲈谥醒敫母镯攲釉O(shè)計和戰(zhàn)略部署下，支持深圳實施綜合授權(quán)改革試點，在城市空間統(tǒng)籌利用等重點領(lǐng)域深化改革、先行先試。深圳已對國土空間規(guī)劃改革進(jìn)行多次嘗試，目前應(yīng)著重把握《意見》賦予的權(quán)利，統(tǒng)籌城市空間全局發(fā)展，提升和完善城市功能。此外，《意見》還強(qiáng)調(diào)，深圳建設(shè)社會主義先行示范區(qū)要抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重大機(jī)遇，所謂機(jī)遇除增強(qiáng)深圳粵港澳大灣區(qū)建設(shè)核心引擎功能之外，區(qū)域聯(lián)動也是未來深圳發(fā)展的應(yīng)有之義。推進(jìn)深莞惠聯(lián)動發(fā)展，探索深汕特別合作區(qū)管理體制機(jī)制，促進(jìn)珠江口東西兩岸融合互動，也能為緩解深圳土地資源約束提供解決之道。

（三）確定多層次、差異化的公共住房保障對象

多層次、差異化的保障對象是公共住房政策為適應(yīng)不同群體的具體需求及其市場承受能力的必然選擇。國際流行的做法是政府基于住房市場的價格承擔(dān)與居民支付能力的差距來分層次解決住房困難群體的住房需求?！兑庖姟诽岢鲆⒑屯晟品康禺a(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制，加快完善保障性住房與人才住房制度。深圳市構(gòu)建的多層次、差異化、全覆蓋的住房供應(yīng)與保障體系，堅持以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的基礎(chǔ)上，將人才住房和安居型商品房這兩種具有政府和市場合作供給特征的政策性支持住房納入到供給體系中來，在基本住房保障（公共租賃住房）和商品住房市場之間架起一個橋梁，具有重要的創(chuàng)新意義。

此外，產(chǎn)權(quán)私有化及住房自有率提高是國際住房發(fā)展的重要趨勢，公共住房政策的重點最終轉(zhuǎn)向鼓勵和支持受益群體購買公共住房，實現(xiàn)住房自有化。①蘇多永、吳潔：《國際住房政策演變及其啟示》，《中國房地產(chǎn)》2011年第6期。該發(fā)展趨勢基于一個共識，即擁有穩(wěn)定的住房財產(chǎn)可以為社會帶來穩(wěn)定性。②楊城晨：《住房與城市居民的階層認(rèn)同》，上海大學(xué)，2017年。而且，通過推動公房私有化，也會節(jié)約政府的維護(hù)和運(yùn)營成本，減輕政府的財政壓力。根據(jù)深圳市住房制度改革的方案，雖然出售的人才住房和安居型商品房在一定年限內(nèi)封閉流轉(zhuǎn)，但經(jīng)批準(zhǔn)后進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，與國際發(fā)展趨勢不謀而合。

表2 深圳常住人口年齡情況表

圖1 深圳常住人口戶籍平均每戶人口趨勢圖

（四）發(fā)揮住房租賃市場在公共住房供給中的作用

住房租賃市場主要是出于新增住房供應(yīng)緊缺的情況下充分發(fā)揮存量住房作用的考量。租房補(bǔ)貼具有方式選擇多樣性的優(yōu)勢，③大多數(shù)國家的租金補(bǔ)貼制度受居民個人家庭的財政狀況、家庭成員、職業(yè)、身份、市場租金水平等一系列因素的制約。一般形式為在租房時，其實際交納租金與可承受租金的差額部分由政府負(fù)擔(dān)。例如在德國，租戶可承受租金一般按照家庭收入的25%確定。④ 趙學(xué)剛：《美國租房券的效果與作用》，《中國房地產(chǎn)金融》2012年第11期。對政府具有較強(qiáng)吸引力。從公共住房的國際趨勢來看，各國（地區(qū)）對低收入者的補(bǔ)貼方式逐漸由磚頭補(bǔ)貼（住房建筑業(yè)）向人頭補(bǔ)貼（住房需求者）轉(zhuǎn)變，政府提供一定補(bǔ)貼鼓勵低收入群體租房居住已成為幫助低收入家庭的主要方式。④

租金管制制度（指導(dǎo)租金制度）在一定時期內(nèi)也曾起到積極的作用。⑤高榮偉：《海外房屋出租市場法律法規(guī)》，《上海建材》2018年第2期。一般做法是，政府充分掌握當(dāng)?shù)厮凶》康拿娣e大小和占用情況等信息，按照不同區(qū)位、不同房屋結(jié)構(gòu)和房屋質(zhì)量提出相應(yīng)的指導(dǎo)租金水平，作為住房出租人和承租人確定住房租金的參考標(biāo)準(zhǔn)，防止中介機(jī)構(gòu)壟斷房源提高房租，保障住房需求群體的租房權(quán)。2019年8月出臺的《深圳市人民政府關(guān)于規(guī)范住房租賃市場穩(wěn)定住房租賃價格的意見》，通過加大新增建設(shè)籌集、盤活存量住房、規(guī)范城中村規(guī)?；脑旌妥赓U經(jīng)營行為等規(guī)范住房租賃市場，向加強(qiáng)住房租賃行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)管理制度建設(shè)加速邁進(jìn)。

（五）加強(qiáng)法律規(guī)范保障

如前所述，各國（地區(qū)）公共住房制度體系以法律規(guī)范為支撐，為制度的良好運(yùn)行提供了完備的法律依據(jù)。經(jīng)過對住房改革的法律法規(guī)政策進(jìn)行梳理，目前國家層面雖然就住房保障及住房制度改革出臺了一系列政策性文件，但尚未制定公共住房方面專門的法律、法規(guī)。北京、上海、廣州、杭州、南京、廈門等城市也主要通過政策性文件推進(jìn)住房制度改革和住房制度構(gòu)建。從深圳市情況來看，《深圳市保障性住房條例》于2010年頒布實施，《公共租賃住房建設(shè)和管理辦法》《安居型商品房建設(shè)和管理辦法》《人才安居辦法》作為專項規(guī)定，對幾類住房涉及的具體制度和操作規(guī)則進(jìn)行規(guī)定?！兑庖姟饭膭钌钲谝米阌煤媒?jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實踐需要，根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定。目前，應(yīng)按照深圳市住房制度改革方案的部署，充分用足用好社會主義先行示范區(qū)的立法權(quán)，進(jìn)一步優(yōu)化和完善公共住房立法體系，為公共住房提供完善的法制保障。

《意見》的發(fā)布對深圳而言是新時代黨中央賦予的新使命，為深圳進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化城市治理和探索確立了新目標(biāo)、新定位、新方向；對國家而言，通過在深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，發(fā)揮先行優(yōu)勢和示范引領(lǐng)作用，有利于加快實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的進(jìn)程。本文結(jié)合《意見》在住房單項改革領(lǐng)域的要求，通過對國際公共住房的經(jīng)驗進(jìn)行比較對照，對標(biāo)最優(yōu)最好；對深圳公共住房體系的構(gòu)建反思其政策含義，歸納總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗；并針對性地對公共住房制度改革需要補(bǔ)齊的政策短板和優(yōu)化方向提出建議，為深圳的公共住房制度改革從“先試先行”向“先行示范”跨越，率先踐行中國特色社會主義先行示范區(qū)建設(shè)提供具有說服力的理論支撐與實踐模式。