○文／本刊記者 于 洋

國家管網(wǎng)公司需要配套強(qiáng)有力的細(xì)則和監(jiān)管舉措，進(jìn)一步推升系統(tǒng)性和全局性。

盡管國家管網(wǎng)公司還籠罩著各種“面紗”，但在中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)的重要批示中，我們可以看到未來國家管網(wǎng)的“樣子”： 要堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，推進(jìn)改革創(chuàng)新，建立科學(xué)運(yùn)行管理體系，通過放開兩端促進(jìn)形成公平競爭的上游資源供應(yīng)和下游銷售市場，提高油氣資源配置效率，更好服務(wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)人民需要。

“這意味著對于國家管網(wǎng)公司有一點(diǎn)是很明確的：我們國家的管網(wǎng)公司不是一個‘賺錢’的公司?！敝袊顿Y協(xié)會能源投資專業(yè)委員會副會長曾興球強(qiáng)調(diào)說，“成立國家管網(wǎng)公司最重要的意義在于調(diào)整我國油氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈中公共服務(wù)環(huán)節(jié)的建設(shè)，提高社會公共服務(wù)的水平，進(jìn)一步推動全產(chǎn)業(yè)鏈的市場化、國際化建設(shè)。國家管網(wǎng)公司一定要做好‘服務(wù)’這篇大文章。”

定好位

毫無疑問，國家管網(wǎng)公司的建立不是一蹴而就的，這樣一個龐大資產(chǎn)的剝離重組和公司結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)期間定會困難重重。就目前公布的信息，盡管國家管網(wǎng)公司的關(guān)鍵內(nèi)容仍“懸而未決”，但有一點(diǎn)從開始醞釀就非常明確：成立管網(wǎng)公司的根本目的是要打破壟斷，而不是要建立一個新的壟斷企業(yè)。

這是今后國家管網(wǎng)公司所有工作的出發(fā)點(diǎn)。不忘初心，才能始終。

“國家油氣管網(wǎng)公司作為一家國有資本控股、投資主體多元化的行業(yè)內(nèi)帶有自然壟斷性公司，其組建與監(jiān)管既要符合天然氣行業(yè)特性以及發(fā)展趨勢，還要符合當(dāng)前國有企業(yè)改革和國資監(jiān)管的相關(guān)意見和精神?！眹野l(fā)展改革委價格監(jiān)測中心高級經(jīng)濟(jì)師劉滿平說，“前提是要對它進(jìn)行準(zhǔn)確的定位?！?/p>

劉滿平列舉了未來國家管網(wǎng)公司可能的兩種情況：一是要對國家油氣管網(wǎng)公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，真正實(shí)現(xiàn)政企分開。應(yīng)明確國家油氣管網(wǎng)公司首先是一家企業(yè)，不能注入部分政府行業(yè)管理職能。如果賦予其半政府的角色，勢必會影響其在提供服務(wù)過程中的公正性，極易在規(guī)劃、投資、管容分配等方面誘發(fā)道德風(fēng)險。國家油氣管網(wǎng)公司將是一個全國性的油氣供應(yīng)高效協(xié)調(diào)平臺，僅提供油氣管輸服務(wù)，來對接上下游資源。二是要對國家油氣管網(wǎng)公司進(jìn)行準(zhǔn)確的功能定位。應(yīng)明確其是屬于自然壟斷行業(yè)、經(jīng)營專營業(yè)務(wù)、承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，還是公益類國有企業(yè)。

如果界定為前者，在考核其經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況的同時，還要加強(qiáng)對服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核。如果界定為公益類，就要按照市場規(guī)則提高公共服務(wù)效率的能力，必要的產(chǎn)品或服務(wù)價格可以由政府制定，在企業(yè)確保財務(wù)收支公開透明、運(yùn)行有效的前提下，發(fā)生政策性虧損時政府給予補(bǔ)貼。

“國家管網(wǎng)公司收益與買賣油氣、賺取價差無關(guān)，與運(yùn)送哪家企業(yè)的油氣也無關(guān)。按照監(jiān)管辦法要求，國家管網(wǎng)公司應(yīng)該公平地為所有用戶提供油氣管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)?！蹦茉磻?zhàn)略專家田磊說。

破解公平開放難題

攝影/陳鳴啟

不能否認(rèn)的是管網(wǎng)的自然屬性又難免使管網(wǎng)公司具有壟斷的性質(zhì)。國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人說，受管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通不充分、油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制不完善等多方面因素影響，我國油氣管網(wǎng)設(shè)施開放數(shù)量仍然較少，開放層次相對較低。

國家管網(wǎng)公司成立后，上游企業(yè)勢必會將已簽署的管道容量遷移到國家管網(wǎng)公司，這顯然對城市燃?xì)馄髽I(yè)、市場新進(jìn)入者不公平?！肮芫W(wǎng)公平開放是針對全部的市場參與者，上游企業(yè)原有的氣量也要重新參與到管容分配中來，而不是僅僅針對富余的部分開放?！睒I(yè)內(nèi)一位專家說。

這意味著國家管網(wǎng)公司需要建立一套有效的機(jī)制來克服“性上的缺陷”。這種情況不是中國獨(dú)有，為了克服這一自認(rèn)屬性，各國都通過各種法律和監(jiān)管來降低其壟斷的負(fù)面影響。

根據(jù)美國、英國等國家的經(jīng)驗(yàn)，在天然氣市場化改革進(jìn)入到管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入階段改革期間，均要求原有的上游企業(yè)讓渡出部分管網(wǎng)容量給予下游企業(yè)以及新的市場進(jìn)入者。英國的做法是要求上游企業(yè)讓渡20%的份額給予其他企業(yè)，歐盟的做法是把管容的30%預(yù)留出來。

因此，有相關(guān)專家建議所有市場參與者重新分配管容。該專家進(jìn)一步解釋說，國家可以將現(xiàn)有主要的作業(yè)者容量予以保持，拿出其余10%～20%的份額來給予其他非中國石油、中國石化和中國海油的市場主體。未來再逐步降低上游企業(yè)所占管容比例并進(jìn)一步釋放容量空間，最終只保留保民生部分容量。

該專家進(jìn)一步解釋說，考慮到上游企業(yè)的保供責(zé)任較大，建議在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)下，中國石油、中國石化和中國海油的保供氣量可以豁免向第三方開放；剩余容量通過交易平臺進(jìn)行市場化分配，過渡期結(jié)束后所有容量均采取市場化手段進(jìn)行分配。

油氣管網(wǎng)的公平高效運(yùn)營是國家管網(wǎng)公司的重要職責(zé)。未來，三大石油央企的管網(wǎng)調(diào)度業(yè)務(wù)將全部轉(zhuǎn)為國家管網(wǎng)公司運(yùn)營?！敖⒁粋€公平、公開、公正的調(diào)度規(guī)則，是保障國家管網(wǎng)公司公平開放的重要保障?！碧锢谡f。

配套政府監(jiān)管

克服這種自然帶有壟斷性的“缺陷”還需有配套的政府監(jiān)管。

國家管網(wǎng)公司成立受到國際石油公司極大關(guān)注。?？松梨谥袊烊粴馐袌鰻I銷總裁辜子珊12月7日在 “2019全球能源轉(zhuǎn)型高層論壇”上表示，中國國家管網(wǎng)公司的成立只是第一步，相關(guān)的監(jiān)管制度和市場都需要進(jìn)一步的配套政策，才能夠保證該公司的成功。油氣市場的秩序應(yīng)該簡單且透明，保證監(jiān)管和商業(yè)分離，才能實(shí)現(xiàn)公平的市場競爭。

但也有業(yè)內(nèi)專家表示：“從過往經(jīng)驗(yàn)來看，即便機(jī)構(gòu)設(shè)置和法規(guī)制定到位，也未必能夠?qū)崿F(xiàn)市場的公平開放?！币噪娏π袠I(yè)為例，發(fā)電和輸配電分離之后，實(shí)際情況與改革初衷背離甚遠(yuǎn)，反而讓電網(wǎng)公司形成了新的壟斷和價格話語權(quán)?！氨O(jiān)管者成為被監(jiān)管者的俘虜”這一經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典命題再次得到印證。

鑒于國家油氣管網(wǎng)公司是“準(zhǔn)許成本+合理收益”的商業(yè)模式，與新一輪電改前電網(wǎng)公司兩頭吃差價的模式迥然不同，因此很大程度上可以避免新公司的利潤沖動，但新公司仍然是事實(shí)上的壟斷主體?！叭绾伪苊馄淅脡艛嗟匚徊划?dāng)牟利，同時避免其陷入低效運(yùn)營，對于監(jiān)管方和資產(chǎn)所有者，都是不容忽視的挑戰(zhàn)?！惫逛h說。

國家管網(wǎng)公司成立后，中緬管道氣價格倒掛誰來承擔(dān)？ 供圖/蔣萬全

一般而言，監(jiān)管由市場準(zhǔn)入、價格、市場運(yùn)行三大部分組成。曾有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，因?yàn)楣艿澜ㄔO(shè)周期長，回報率不高，會導(dǎo)致資本市場對新增管網(wǎng)建設(shè)興趣不大。從價格制定上看，按照定位，國家管網(wǎng)公司作為第三方的市場服務(wù)主體，不參與上游資源和下游市場的競爭性交易，營收將完全取決于管輸費(fèi)的盈利。

故而，管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施面向用戶公平開放之際，既保證社會參與使用的經(jīng)濟(jì)性，又確保國家管網(wǎng)公司管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營，管輸費(fèi)的制定或是一門學(xué)問。

天然氣管道運(yùn)輸由于具有比較明顯的自然壟斷屬性，運(yùn)輸價格往往受到政府監(jiān)管。中國石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院高級經(jīng)濟(jì)師徐博介紹，在我國，政府監(jiān)管部門通過確定管輸企業(yè)的年度準(zhǔn)許總收入和不同地區(qū)不同用戶的運(yùn)輸價格設(shè)計(jì)兩個基本步驟，來實(shí)現(xiàn)價格監(jiān)管的目標(biāo)。

“認(rèn)定有效資產(chǎn)，確定準(zhǔn)許收益率和管道折舊年限，以及兩部制管輸價格和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸價格的設(shè)計(jì)，這些是運(yùn)銷分離后，完善天然氣管輸定價的幾個難點(diǎn)，也是需要政府價格管理部門重點(diǎn)開展研究和廣泛聽取各方意見的幾個問題。”

保障運(yùn)營效益

經(jīng)過了以上重重“考驗(yàn)”后的國家管網(wǎng)公司，回歸到企業(yè)的本質(zhì)上來說，該如何來“賺錢”保證運(yùn)營呢？“運(yùn)銷分離是改革目標(biāo)，是對國家管網(wǎng)公司的要求，但管網(wǎng)公司如何保證運(yùn)營效率、實(shí)現(xiàn)推動行業(yè)市場化的決策目標(biāo)，將成為新的挑戰(zhàn)。”田磊說。

歐美管道公司的普遍做法是在運(yùn)銷分離、獨(dú)立運(yùn)營后，均按照監(jiān)管政策要求著手組建管容交易平臺。不僅美國管道公司有明確的監(jiān)管要求，歐洲的國家管道公司（例如SNAM、Gasunie、英國國家電網(wǎng)公司）更是主動將組建區(qū)域性管容交易中心納入集團(tuán)戰(zhàn)略，成為運(yùn)銷分離后的第一要務(wù)。

借鑒歐美國家天然氣管網(wǎng)運(yùn)營的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為中國天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制應(yīng)采用“管容交易＋調(diào)度運(yùn)行”的一體化模式，形成“全國一張網(wǎng)”統(tǒng)一運(yùn)營機(jī)制，將天然氣管網(wǎng)打造成高效、共享、公平、開放的基礎(chǔ)設(shè)施平臺，進(jìn)一步擴(kuò)展能源交易品種和交易方式，構(gòu)建現(xiàn)代化的用能權(quán)市場交易體系，培育能源基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)新生態(tài)。

此外，國家管網(wǎng)公司還面臨如何高效建立“全國一張網(wǎng)”的任務(wù)。中國目前的長輸管道密度為8米/平方千米，分別相當(dāng)于美國、法國、德國的1/7、1/8、1/9。2020～2035年將迎來國內(nèi)天然氣長輸管道建設(shè)高峰期。“如何統(tǒng)籌優(yōu)化管網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，顯著降低管輸環(huán)節(jié)供氣成本，是國家管網(wǎng)公司面臨的一個重要任務(wù)。”該專家表示。

針對這種情況，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為需在建立“管容交易＋調(diào)度運(yùn)行”的一體化模式的基礎(chǔ)之上，建立“專業(yè)化+區(qū)域化運(yùn)維”模式，通過專業(yè)化管理實(shí)現(xiàn)管道優(yōu)質(zhì)專業(yè)資源、先進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理能力在全行業(yè)的共享，提升國內(nèi)管網(wǎng)整體運(yùn)營的質(zhì)量和水平，并為區(qū)域化運(yùn)維賦能；通過區(qū)域化運(yùn)維打破現(xiàn)有運(yùn)維機(jī)構(gòu)的作業(yè)范圍，優(yōu)化整合同一區(qū)域內(nèi)的運(yùn)維人員、機(jī)具和功能，集約布局運(yùn)維機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)運(yùn)維資源和先進(jìn)運(yùn)維能力的開放共享，發(fā)揮管道運(yùn)營的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

國家發(fā)改委和能源局發(fā)布的《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》提出：到2025年，油氣管網(wǎng)規(guī)模達(dá)到24萬公里，其中原油、成品油、天然氣管道里程分別為3.7萬公里、4萬公里、16.3萬公里。也就是說，未來五六年的時間里，新建油氣管網(wǎng)的總里程要超過10萬公里，天然氣管道的總里程要翻一番。

中石油管道局去年曾測算，“十三五”到“十四五”期間，要實(shí)現(xiàn)新建10萬多公里油氣管道的目標(biāo)，需要投資1.6萬億元。根據(jù)2016年國家發(fā)展改革委印發(fā)的《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法（試行）》，國家管網(wǎng)公司的管輸價格由國家發(fā)改委按照準(zhǔn)許成本加合理收益的原則給出，具體以可行性研究報告的成本參數(shù)以及稅后全投資收益率8%、經(jīng)營期 30 年確定。剔除包括融資成本在內(nèi)各項(xiàng)成本及費(fèi)用后還能實(shí)現(xiàn)8%的利潤率，對管網(wǎng)公司的運(yùn)營效率提出了非常高的要求。

“通過引進(jìn)社會資本，并快速實(shí)現(xiàn)IPO，籌資建設(shè)新管道，是接下來的大事。”一位業(yè)內(nèi)專家說。中商產(chǎn)業(yè)研究院分析認(rèn)為，管輸準(zhǔn)許收益率定為8%，高于長期國債利率3～4個百分點(diǎn)，有利于調(diào)動各方面投資天然氣管道建設(shè)的積極性，促進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，由于下游用戶承受能力有限，準(zhǔn)許收益率也不宜過高。

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行高級投資顧問廖紫薇表示：“8%的管輸準(zhǔn)許收益率非常不錯，我們對國家管網(wǎng)公司的管道建設(shè)抱有投資興趣?！绷巫限狈Q，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行已在孟加拉和土耳其等國家開展了管道、天然氣存儲等項(xiàng)目的融資，目前在探討LNG接收站的融資項(xiàng)目，并做了一些嘗試。

面對中國強(qiáng)勁的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，法國興業(yè)銀行、IDG能源投資公司、工銀金融租賃等公司對國內(nèi)LNG接收站和管道建設(shè)均表達(dá)了強(qiáng)烈的投資意愿。