魏永斌，宋志林

(陜西省渭河生態(tài)區(qū)保護(hù)中心，陜西西安710004)

0 前言

近年來國家多次對(duì)水權(quán)確權(quán)做出明確部署。2015年，中共中央國務(wù)院將水流規(guī)定為自然資源資產(chǎn)，要求推進(jìn)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)相關(guān)工作。2016年，水利部、國土資源部連同相關(guān)部門和地方政府，通過深入調(diào)研、專題論證、征求意見、反復(fù)協(xié)調(diào)，制定出《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案》[3-4]。2019年，水利部發(fā)展研究中心及自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心組成專項(xiàng)調(diào)研評(píng)估組，對(duì)6個(gè)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研評(píng)估工作[5]。渭河陜西段被列為水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)和自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)地區(qū)之一，重點(diǎn)圍繞展開水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)工作。通過兩年的渭河水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，確定了水域岸線具體位置，厘清了集體所有和國家所有的邊界，摸清了河道管理范圍內(nèi)的全要素自然資源種類及數(shù)量，對(duì)渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)和管理保護(hù)具有極大的推動(dòng)作用。

1 渭河陜西段水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的總體布局

1.1 確權(quán)流域概況

渭河是黃河的最大支流，是陜西人民的母親河。渭河在陜流經(jīng)寶雞市、楊凌示范區(qū)、咸陽市、西咸新區(qū)、西安市及渭南市，最終于潼關(guān)匯入黃河[6]，流經(jīng)的兩岸關(guān)中地區(qū)約占陜西省1/3的國土面積，集中了全省64%的人口，生產(chǎn)總值集占全省的65%，是陜西省政治、經(jīng)濟(jì)、文化和旅游發(fā)展的核心區(qū)域[7]。

1.2 水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)組織實(shí)施

1.2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

成立以分管副省長作為組長的水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，10個(gè)省級(jí)部門和6個(gè)地方政府為成員單位，并將領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立在省水利廳，落實(shí)了相關(guān)部門和地方責(zé)任分工。

1.2.2 健全工作機(jī)制

結(jié)合陜西省渭河實(shí)際，建立了“省級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)抓總、縣級(jí)實(shí)施”的試點(diǎn)工作機(jī)制，省試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，定期召開聯(lián)席會(huì)議，研究解決重大問題。省水利廳、省自然資源開展聯(lián)合督查，各市(區(qū))政府牽頭抓總?cè)娼M織，各縣(區(qū)、市)政府作為責(zé)任主體具體實(shí)施。

1.2.3 制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

2017年，哈電電機(jī)承擔(dān)了白鶴灘水電站右岸電站全部8臺(tái)套水輪發(fā)電機(jī)組及其附屬設(shè)備的研發(fā)和制造，標(biāo)志著我國開啟了世界水電百萬千瓦級(jí)機(jī)組的新紀(jì)元。同年10月，世界首臺(tái)白鶴灘百萬千瓦水電機(jī)組精品座環(huán)制造成功，贏得三峽集團(tuán)高度贊許，更為黨的十九大獻(xiàn)上一份厚禮。目前，白鶴灘轉(zhuǎn)輪、導(dǎo)水機(jī)構(gòu)等主要部件正在制造中。

依據(jù)《實(shí)施方案》編制了《陜西省渭河水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記實(shí)施方案》，明確了水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的具體工作內(nèi)容和技術(shù)要求等；印發(fā)《陜西省渭河水流自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》，指導(dǎo)沿渭河各地開展確權(quán)登記工作。

1.2.4 借助河長制平臺(tái)

渭河省級(jí)河長由省委書記擔(dān)任，沿渭各級(jí)河段河長由地方黨委書記擔(dān)任，為水利產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作的順利開展夯實(shí)了基礎(chǔ)。

1.3 水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作進(jìn)展

1.3.1 進(jìn)行了工作底圖測(cè)繪

按照地籍測(cè)繪要求開展了1∶2000地形圖測(cè)繪。地形圖測(cè)繪采用低空攝影測(cè)量方法，測(cè)繪平面選擇國家大地2000坐標(biāo)系，高程選擇1985國家高程基準(zhǔn)，等高距為1 m。施測(cè)面積1164 km2，完成D級(jí)GPS測(cè)量361點(diǎn)，四等水準(zhǔn)測(cè)量1118 km。

1.3.2 劃定了渭河水域、岸線等生態(tài)空間范圍

水域線采用堤防工程范圍線，以堤防背水坡腳線向外側(cè)擴(kuò)展30 m～50 m無堤段按照歷史最高洪水位確定。岸線采用堤防安全保護(hù)范圍線，以水域線向外側(cè)擴(kuò)展50 m。依據(jù)《陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》劃定的渭河生態(tài)區(qū)管理界線，結(jié)合各市區(qū)實(shí)際情況，以堤防背水坡腳向外側(cè)擴(kuò)展城市段200 m、城市規(guī)劃區(qū)1000 m、農(nóng)村段1500 m控制，無堤段與岸線一致。行政管理界線按照國土部門地籍管理界線，結(jié)合民政部門行政區(qū)劃，現(xiàn)場核實(shí)形成以縣(區(qū)、市)為管理單元的行政管理區(qū)域。

1.3.3 確定了水域、岸線等水生態(tài)空間權(quán)屬

結(jié)合《實(shí)施方案》確定的以河道管理范圍為重點(diǎn)開展確權(quán)試點(diǎn)的具體要求，堅(jiān)持保護(hù)相對(duì)完整的生態(tài)功能區(qū)和集中連片等原則劃定渭河水流自然資源的登記單元。共劃定渭河水流登記單元總面積540.93 km2。

1.3.4 建立了水域岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管機(jī)制

水資源及水生態(tài)空間在法律性質(zhì)上被賦予主權(quán)[8]，省編辦結(jié)合事業(yè)單位改革，在陜西省渭河生態(tài)區(qū)管理局的基礎(chǔ)上，加掛了陜西省渭河流域保護(hù)中心。陜西省水利廳在機(jī)構(gòu)改革中，設(shè)立建設(shè)監(jiān)督處(渭河生態(tài)區(qū)管理工作處)，從行政管理角度，加強(qiáng)對(duì)渭河生態(tài)區(qū)的管理。對(duì)水生態(tài)空間不同功能區(qū)提出了監(jiān)管措施。省公安廳組建了環(huán)境與食品藥品犯罪偵查總隊(duì)，開展渭河水生態(tài)空間違法行為聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)涉河違法、非法占用水域、岸線等行為形成了強(qiáng)有力的震懾作用。

1.3.5 建立了水生態(tài)空間信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫

以智能化智慧化應(yīng)用為核心，開發(fā)渭河生態(tài)區(qū)地理信息數(shù)據(jù)庫，錄入確權(quán)信息和數(shù)據(jù)，采集水生態(tài)空間信息，實(shí)現(xiàn)了渭河生態(tài)區(qū)“一張圖”管理。

2 水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)

2.1 河流水生態(tài)空間劃定辦法

結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)構(gòu)建了河流水生態(tài)空間劃定的方法。以河道管理范圍為基礎(chǔ)，在尊重歷史、立足現(xiàn)狀、滿足需求的原則下，統(tǒng)籌考慮各方面因素與訴求，劃定了水生態(tài)空間邊界范圍。水域線采用堤防工程范圍線，以堤防背水坡腳線向外側(cè)擴(kuò)展30 m～50 m無堤段按照歷史最高洪水位確定；岸線采用堤防安全保護(hù)范圍線，以水域線向外側(cè)擴(kuò)展50 m。

2.2 登記單元及權(quán)屬關(guān)系確定

統(tǒng)籌兼顧生態(tài)空間完整性、行政監(jiān)督管理便利性等因素，確定登記單元和權(quán)屬關(guān)系。將渭河作為獨(dú)立的水流登記單元，由各縣(區(qū))劃定本轄區(qū)的縣級(jí)登記單元。有堤防的河段以渭河大堤背河堤腳處為單元邊界線，峽谷無堤防河段以主河道岸坎向外側(cè)延伸200 m確定單元邊界線，并做好單元邊界、不動(dòng)產(chǎn)登記邊界、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的工作界線、轄區(qū)行政界線的銜接。在登記單元內(nèi)，劃清水生態(tài)空間內(nèi)不同資源的權(quán)屬，將自然資源的登記單元號(hào)、登記機(jī)構(gòu)、所有權(quán)人、自然資源狀況等記載于自然資源登記簿中。

2.3 繪制水生態(tài)空間圖

結(jié)合時(shí)間緊、任務(wù)重的實(shí)際情況，陜西省提出了“三圖層相疊加”的方法，即集體土地的所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國有土地使用權(quán)登記發(fā)證和2016年土地利用現(xiàn)狀圖相疊加，在1∶10000影像圖上先預(yù)劃，做好預(yù)劃登記單元線與權(quán)屬界線的銜接，確定登記單元。再和新測(cè)繪的1∶2000工作底圖進(jìn)行套繪，復(fù)核預(yù)劃成果形成最終確權(quán)登記資料。將測(cè)繪影像圖和線畫圖疊加，按照不同自然資源、權(quán)屬等劃分圖層，進(jìn)行圖面符號(hào)、圖層設(shè)置和圖廓整飾，形成水生態(tài)空間“一張圖”，并建立空間信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫。

2.4 水生態(tài)空間監(jiān)管體系構(gòu)建

結(jié)合河長制等相關(guān)專項(xiàng)工作，建立水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管體系。充分利用渭河生態(tài)區(qū)已有工作基礎(chǔ)，制定了生態(tài)區(qū)管理、水工程保護(hù)等制度，明確管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，劃定河道保護(hù)區(qū)、堤防保護(hù)區(qū)、堤外一級(jí)保護(hù)區(qū)、堤外二級(jí)保護(hù)區(qū)。實(shí)施空間管制措施，構(gòu)建水生態(tài)空間監(jiān)管體系，加強(qiáng)水域、岸線等水生態(tài)空間監(jiān)管。

3 存在問題及原因分析

3.1 管理范圍內(nèi)耕地、農(nóng)田問題

渭河河道管理范圍內(nèi)存在大量耕地和基本農(nóng)田，面對(duì)大量基本農(nóng)田核減等問題，保護(hù)與發(fā)展的矛盾十分突出[9]。按照河流的管理范圍，通過確權(quán)明確了國有土地的范圍，劃清了權(quán)屬界線，但行洪區(qū)內(nèi)原有的集體土地(耕地或基本農(nóng)田)、草地、林地和濕地等類型的權(quán)屬仍然存在，如何妥善處理河道管理保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其他自然資源之間的矛盾，是渭河水生態(tài)空間確權(quán)中的一個(gè)重要問題，需要研究出臺(tái)相應(yīng)的政策。

3.2 管理范圍內(nèi)防洪工程占地問題

防洪工程建設(shè)用地遺留問題解決難。防洪工程建設(shè)一直由建設(shè)單位與工程所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組達(dá)成協(xié)議，賠付后開展工程建設(shè)。這種情況造成工程占地權(quán)源資料不全，無法辦理產(chǎn)權(quán)證。對(duì)已建成投入使用的水利防洪工程建設(shè)用地，出臺(tái)相關(guān)的用地政策。

4 建議

4.1 明確經(jīng)費(fèi)來源

水利工作矢量數(shù)據(jù)底子薄弱，各地對(duì)數(shù)據(jù)資料的收集不夠重視，水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)需要大量的矢量數(shù)據(jù)資料，要補(bǔ)齊數(shù)據(jù)資料需要大量的人力、物力和資金。工作過程中可能存在畏難情緒，建議水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作要明確經(jīng)費(fèi)來源。

4.2 加強(qiáng)矢量數(shù)據(jù)收集工作

通過水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作的開展，與國土等部門業(yè)務(wù)對(duì)接中，部門間均對(duì)矢量數(shù)據(jù)比較關(guān)注。但多年來，陜西省水利編制的相關(guān)規(guī)劃、河道管理范圍等文件，僅停留在以文字描述體現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域或管理區(qū)域，沒有形成具體的矢量數(shù)據(jù)，難以跟各相關(guān)部門形成數(shù)據(jù)共享和互聯(lián)互通，導(dǎo)致一些現(xiàn)行規(guī)劃、管理制度難以真正落地并有效實(shí)施，建議在今后的工作中加強(qiáng)矢

4.3 多方面范圍劃定工作相互配合

水域、岸線水生態(tài)空間范圍劃定建議和國家實(shí)施的國土空間規(guī)劃、“三線三區(qū)”、“生態(tài)紅線”劃定工作相結(jié)合，統(tǒng)籌依法依規(guī)劃定河流水生態(tài)紅線，為今后方便管理做好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

通過兩年的渭河水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，確定了水域岸線具體位置，厘清了集體所有和國家所有的邊界，摸清了河道管理范圍內(nèi)的全要素自然資源種類及數(shù)量，對(duì)渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)和管理保護(hù)具有極大的推動(dòng)作用。針對(duì)工作開展過程中存在的管理范圍內(nèi)耕地、農(nóng)田問題，以及防洪工程占地問題，提出明確經(jīng)費(fèi)來源，加強(qiáng)矢量數(shù)據(jù)收集工作，多方面范圍劃定工作相互配合等建議措施，以期為渭河水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作提供參考。