李素艷，盧 毅

(1.中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱 150080；2.黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150080)

自黨的十六屆四中全會(huì)首次提出建立決策“糾錯(cuò)改正機(jī)制”以來，我們黨在決策糾錯(cuò)的體制機(jī)制和制度建設(shè)方面狠下功夫：黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)建立“決策失誤糾錯(cuò)改正機(jī)制和責(zé)任追究制度”，從戰(zhàn)略層面把糾錯(cuò)改正機(jī)制和責(zé)任追究制度有機(jī)地結(jié)合起來，并在地方政府決策轉(zhuǎn)型升級(jí)的大背景下實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；黨的十八大提出“建立健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度”，把決策糾錯(cuò)制度建設(shè)納入堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革的整體框架中；黨的十九屆四中全會(huì)從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，提出了“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要論斷。這對(duì)地方政府決策糾錯(cuò)制度體系建設(shè)，提高行政決策能力、提升決策糾錯(cuò)水平提出了新的更高要求。

地方政府要結(jié)合科學(xué)決策、民主決策、依法決策的目標(biāo)要求和指標(biāo)體系，以“防錯(cuò)型、容錯(cuò)型、糾錯(cuò)型”等三種決策糾錯(cuò)制度建設(shè)為根本，并以此“三型”制度體系建設(shè)為依托，在決策糾錯(cuò)的治本之策上下功夫，充分發(fā)揮決策糾錯(cuò)制度體系建設(shè)在約束行政決策錯(cuò)誤方面的剛性引導(dǎo)效應(yīng)。這也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”[1](P5)的重要內(nèi)容和舉措。

一、推進(jìn)防錯(cuò)型決策制度建設(shè)

本文所稱決策糾錯(cuò)是指對(duì)決策制定、選擇和執(zhí)行過程中發(fā)生的違法、違規(guī)、違紀(jì)、錯(cuò)誤、失誤、過失、不當(dāng)、偏差、不正確或拖延等行為的發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)、糾正和問責(zé)的過程。決策糾錯(cuò)其實(shí)也是一種決策監(jiān)督和決策錯(cuò)誤之后的一種補(bǔ)救措施。

從字面上理解，防錯(cuò)與糾錯(cuò)似乎是不大相關(guān)的兩個(gè)概念，但在決策糾錯(cuò)制度建設(shè)過程中，二者卻能共融于一個(gè)制度體系中。從已搜集的決策糾錯(cuò)案例中，不難發(fā)現(xiàn)，地方政府部分行政決策之所以出現(xiàn)錯(cuò)誤，追本溯源主要是與防錯(cuò)型決策制度執(zhí)行不好、落實(shí)不到位有直接關(guān)系。因制度把關(guān)不嚴(yán)或跑粗跑偏而造成的決策錯(cuò)誤，顯然是推動(dòng)決策防錯(cuò)向決策糾錯(cuò)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在因素，二者在制度層面共融于一個(gè)利益共同體中。日后出現(xiàn)的重大行政決策終身責(zé)任追究及倒查機(jī)制，顯然都與防錯(cuò)型決策制度建設(shè)的某些缺失有關(guān)，這既是需要明確的工作要點(diǎn)，也是我們把防錯(cuò)型制度建設(shè)納入決策糾錯(cuò)制度體系的重要原因。

這里所謂的防錯(cuò)，就是地方政府在沒有做出行政決策前或沒有出現(xiàn)決策錯(cuò)誤前主動(dòng)采取斷然措施，積極預(yù)防或規(guī)避可能出現(xiàn)的行政決策錯(cuò)誤。防錯(cuò)注重的是決策前的預(yù)防。就地方政府重大行政決策而言，推動(dòng)防錯(cuò)型決策制度走實(shí)走穩(wěn)走遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)“從決策層面做到科學(xué)事前防錯(cuò)，進(jìn)而在源頭上做到點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的防范”以便為防錯(cuò)制度的“效能發(fā)揮提供重要保障”[2]。歸納防錯(cuò)型決策制度建設(shè)的體系鏈條和內(nèi)在屬性，主要有“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”等五道防錯(cuò)型制度，從中起到預(yù)防、防范的“防火墻”“隔離墻”“過濾器”作用。

(一)從政府信息公開制度入手堵塞漏洞來防錯(cuò)

要充分發(fā)揮好政府信息公開制度的防錯(cuò)作用，除了健全完善自身的制度體系以外，還應(yīng)從落實(shí)制度本身的政策條款上下功夫，真正使信息的政策威力變成防錯(cuò)動(dòng)力。

1.從信息“應(yīng)公開盡公開”角度堵塞漏洞以防錯(cuò)。從這個(gè)視角出發(fā)，要依照國(guó)家對(duì)政府信息公開的有關(guān)制度規(guī)定，借助報(bào)紙雜志、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)手機(jī)等大眾媒體，在不涉密和個(gè)人隱私的前提下，及時(shí)公開、公布涉及群眾利益或公眾高度關(guān)注的政府信息，從根本上減少因政府提供信息不對(duì)稱可能造成的決策錯(cuò)誤。

2.從健全政府信息管理制度入手堵塞漏洞以防錯(cuò)。地方政府應(yīng)著眼于法治政府建設(shè)的大局，進(jìn)一步提升對(duì)政府信息管理工作重要性的認(rèn)識(shí)，力戒“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”等制度管理陋習(xí)。同時(shí)，要指派專人而不是兼職人員負(fù)責(zé)政府政務(wù)信息的收集、整理、歸類、公布等具體工作，讓信息條理化、系統(tǒng)化、專題化，做到及時(shí)更新、常更常新。另外，要加快建立包括信息申請(qǐng)、登記、辦理等一系列較為完整的工作制度，以方便有決策等多層次需求的社會(huì)公眾查找所需信息在防錯(cuò)堵漏的基礎(chǔ)上間接提升政府行政決策議政水平。

3.從健全政府決策信息反饋制度入手堵塞漏洞以防錯(cuò)。地方政府對(duì)社會(huì)公眾高度關(guān)注的民生信息或者對(duì)參與政府重大行政決策的相關(guān)信息要及時(shí)予以回應(yīng)，尤其對(duì)公眾提出的但未被政府決策部門采納的意見建議方面的民情信息，更要說明理由并得到他們的理解和支持，以順暢的信息交流進(jìn)一步增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)政府的信任，這同樣對(duì)堵塞政府行政決策的漏洞有助力作用。

4.從政府信息化制度建設(shè)角度堵塞漏洞以防錯(cuò)。地方政府應(yīng)結(jié)合信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加快建立健全政府的決策信息系統(tǒng)，同步加強(qiáng)決策信息的搜集整理和分析研判，不斷提升政府信息化服務(wù)行政決策的質(zhì)量水平。同時(shí)，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不斷創(chuàng)新政府信息公開的有效實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步拓寬政府信息公開的渠道或途徑。尤其是以“互聯(lián)網(wǎng)+”政府信息平臺(tái)建設(shè)為契機(jī)，加大以政府網(wǎng)站等為載體平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)。

(二)高效發(fā)揮政府聽證會(huì)制度的防錯(cuò)作用

作為防錯(cuò)型制度建設(shè)的又一表現(xiàn)形式，聽證會(huì)制度對(duì)減少地方政府決策錯(cuò)誤數(shù)量、降低政府行政決策失誤有重要推動(dòng)作用。地方政府應(yīng)根據(jù)不同階段的不同決策事項(xiàng)或者根據(jù)決策事項(xiàng)的不同主題有重點(diǎn)地引導(dǎo)公眾參與。

1.強(qiáng)化聽證主持人隊(duì)伍建設(shè)。聽證過程能否達(dá)到防錯(cuò)糾錯(cuò)的目的，聽證主持人起到至關(guān)重要的作用。因?yàn)橹鞒秩酥鞒致犠C的整個(gè)過程并向參與聽證的公眾提出什么樣的聽證話題和問題，是否與決策防錯(cuò)、自我糾錯(cuò)及查找漏洞有關(guān)，都與主持人的聽證素質(zhì)和問話風(fēng)格及主觀意向關(guān)聯(lián)密切。從這一點(diǎn)來看，強(qiáng)化聽證主持人隊(duì)伍建設(shè)，本質(zhì)上是聽證防錯(cuò)、全面提升決策質(zhì)量的內(nèi)在需要。要改變過去聽證主持人由地方政府任命的做法，轉(zhuǎn)由政府相關(guān)部門牽頭，組建一支獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外權(quán)威且人員相對(duì)穩(wěn)定的聽證主持人隊(duì)伍，人員編制和職務(wù)職級(jí)晉升等可不受行政機(jī)關(guān)支配控制。另外，聽證主持人不但要具有專業(yè)法律知識(shí)，而且要具備一定的行政管理能力，同時(shí)還要具有一定的職業(yè)素養(yǎng)及主持技能，從而打造一支能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)硬，年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)配置合理的高素質(zhì)的聽證主持人隊(duì)伍。

2.建立聽證參加人遴選制度。從能聽證、會(huì)聽證、強(qiáng)聽證的防錯(cuò)視角出發(fā)，在人員的挑選上，健全完善相應(yīng)的遴選制度，進(jìn)一步明確其產(chǎn)生方式、遴選標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)比例，使聽證參加人具有代表性、廣泛性和權(quán)威性。基于此，可根據(jù)行政決策的聽證事項(xiàng)，面向社會(huì)特定群體公開遴選有利害關(guān)系的當(dāng)事人，要求他們具有相應(yīng)的法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)等專業(yè)知識(shí)或?qū)I(yè)背景，同時(shí)具有一定的歸納判斷能力、明辨是非能力、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)變能力以及決策決斷能力，也可考慮吸納人大代表、政協(xié)委員及社會(huì)精英等人員參與聽證，從而為地方政府重大行政決策提供重要的保障，以此全面提升重大行政決策防錯(cuò)水平。

3.注重聽證制度的防錯(cuò)效應(yīng)。地方政府舉辦聽證會(huì)的目的，主要是為了傾聽民意，了解他們對(duì)決策事項(xiàng)的意見建議。聽證會(huì)結(jié)束后，要從防錯(cuò)角度組織專人對(duì)參與聽證的社會(huì)大眾所提出的意見建議進(jìn)行歸納梳理，在理清思路的基礎(chǔ)上及時(shí)公布聽證結(jié)果以回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

(三)借助專家論證制度堵漏化解矛盾以防錯(cuò)

專家論證制度作為防錯(cuò)型制度建設(shè)的又一安全屏障，對(duì)推動(dòng)地方政府科學(xué)決策同樣起到不可或缺的保障作用，也為防錯(cuò)型制度建設(shè)累積實(shí)踐能量。專家論證不是走形式，而是要注重論證過程，更要注重論證結(jié)果，使得專家論證的防錯(cuò)過程真正成為發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題、化解漏洞風(fēng)險(xiǎn)的過程以及自我動(dòng)態(tài)糾錯(cuò)的過程。

1.更新理念促防錯(cuò)。就地方政府而言，應(yīng)以黨的十九屆四中全會(huì)精神為統(tǒng)領(lǐng)，以專家論證為議策防錯(cuò)的依托和載體，充分發(fā)揮專家在科學(xué)決策、防錯(cuò)查漏方面的主體核心作用。一方面，要堅(jiān)持做到不以個(gè)人的意志影響或干預(yù)行政決策，直接或間接影響到專家論證的議策結(jié)果；另一方面，從防錯(cuò)監(jiān)督的角度，不斷健全完善專家論證的行政決策制度，自覺為專家論證、優(yōu)化防錯(cuò)議策提供政策環(huán)境以及剛性宜人的防錯(cuò)議策的制度保障，推動(dòng)地方政府重大行政決策實(shí)現(xiàn)多元主體參與。與此同時(shí)，要教育引導(dǎo)負(fù)責(zé)組織專家論證的相關(guān)人員，牢固樹立防錯(cuò)議策的法治意識(shí)，增強(qiáng)防錯(cuò)議策的法治思維，以積極務(wù)實(shí)的客觀態(tài)度看待專家論證工作，真正發(fā)揮好專家論證在行政決策中的防錯(cuò)議策作用。

2.完善專家防錯(cuò)議策制度。專家論證的防錯(cuò)議策制度，包括專家論證范圍的確定、論證程序的明確、論證專家的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任等，使專家論證的防錯(cuò)議策制度更加全面規(guī)范、更有可操作性。同時(shí)，規(guī)定專家要對(duì)自己提出的意見負(fù)責(zé)、遵守論證的道德操守及保守決策秘密等義務(wù)，特別是要嚴(yán)守國(guó)家機(jī)密等，從防錯(cuò)議策的制度層面全面提升專家論證的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

3.強(qiáng)化論證專家的獨(dú)立性。地方政府應(yīng)從正面角度積極鼓勵(lì)論證專家的科學(xué)論證行為，支持他們保有自己觀點(diǎn)的獨(dú)立性和完整性，秉承科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C規(guī)范，確保論證專家的議策、防錯(cuò)思想不為政府或利益關(guān)聯(lián)方所左右，使專家論證真正成為地方政府行政決策正確的重要專業(yè)支撐。

二、促進(jìn)容錯(cuò)型決策制度建設(shè)

從字面上理解，容錯(cuò)即可容之錯(cuò)，它所容的內(nèi)容本身也是一種決策錯(cuò)誤，具有“一體兩面，相互勾連”的行為屬性，這是無法否認(rèn)的客觀事實(shí)，只是這種行政決策錯(cuò)誤是在政策允許范圍內(nèi)的。為此，2016年黨的十八屆六中全會(huì)提出“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”。中共中央辦公廳于2018年又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，目的是“要?jiǎng)?chuàng)造良好的制度環(huán)境和價(jià)值導(dǎo)向，激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和積極性”[3]。從制度建設(shè)角度看，容錯(cuò)型決策制度具有“容忍、包容”的屬性。從實(shí)踐操作層面看，容錯(cuò)應(yīng)突出“容”的核心、把握“容”的導(dǎo)向、抓住“容”的重點(diǎn)，在分清行政決策錯(cuò)誤性質(zhì)、造成原因的基礎(chǔ)上，破除“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”消極懈怠心理，積極鼓勵(lì)干部敢試敢闖、積極作為、大膽工作，主動(dòng)營(yíng)造“允許試錯(cuò)、給予寬容”“為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)”的干事氛圍，有效提升黨政干部干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為的精氣神。

關(guān)于什么樣的行政決策錯(cuò)誤可以容，哪些決策錯(cuò)誤不能容，今后應(yīng)建立什么樣的容錯(cuò)制度，從制度層面細(xì)化實(shí)化、明確可容之錯(cuò)的情形及適用范圍，這是一個(gè)必須面對(duì)而且需要迫切解決的現(xiàn)實(shí)問題。早在2015年，習(xí)近平總書記在中央深改組第17次會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)指出：“要完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制……允許試錯(cuò)，寬容失敗?！?016年，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上，明確提出了“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來”，也就是我們熟悉的“三個(gè)區(qū)分開來”的重要論斷，這為我們新時(shí)代建立容錯(cuò)型工作制度找到了遵循、明確了方向，從而形成涵蓋申請(qǐng)、核實(shí)、認(rèn)定、報(bào)備全流程的容錯(cuò)制度鏈。同時(shí)要加強(qiáng)上級(jí)部門對(duì)容錯(cuò)的結(jié)果運(yùn)用，使得被給予容錯(cuò)的干部能夠得到公正評(píng)價(jià)和合理的使用[4]。

(一)建立容錯(cuò)邊界制度

從各地創(chuàng)新實(shí)踐提煉的鮮活經(jīng)驗(yàn)看，要建立容錯(cuò)型決策制度，必須首先要明確容錯(cuò)的邊界，這是容錯(cuò)制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。從本意上講，容錯(cuò)不是聽任干部犯錯(cuò)，也不是干部肆意犯錯(cuò)的“擋箭牌”，所容之錯(cuò)“不能超越一定的法律法規(guī)和制度框架，不能是違法違規(guī)式的試錯(cuò)”[5](P45)，因而它是有一定邊界限制的，亦即以“三個(gè)區(qū)分開來”為界限標(biāo)準(zhǔn)，目的是“通過容錯(cuò)制度及時(shí)糾正錯(cuò)誤和偏差，以鼓勵(lì)改革創(chuàng)新和行政有為，并對(duì)符合容錯(cuò)免責(zé)條件和情形的單位和個(gè)人依法依紀(jì)予以處理，使有關(guān)單位或個(gè)人在相關(guān)考核和評(píng)價(jià)時(shí)不受負(fù)面影響”[6]。從地方反饋的情況看，有些地方政府對(duì)容錯(cuò)范圍的界限規(guī)定不具體、不明確，對(duì)是好心辦壞事還是能力不足抑或是盲目沖動(dòng)等情形判斷起來難度較大。事實(shí)上，對(duì)那些打著改革為民旗號(hào)或?yàn)閭€(gè)人謀好處，或嚴(yán)重?fù)p害群眾利益，或國(guó)家明令禁止，或有規(guī)不依，或不按客觀規(guī)律辦事，或嚴(yán)重阻礙改革發(fā)展的，想當(dāng)然都不在容錯(cuò)范圍。事實(shí)上，在容錯(cuò)邊界制度的建設(shè)上，可容之錯(cuò)主要有：

1.因落實(shí)黨委、政府重大決策引發(fā)的錯(cuò)誤。在這方面，應(yīng)重點(diǎn)圍繞落實(shí)地方黨委、政府的重大決策部署，在推進(jìn)實(shí)施過程中出現(xiàn)不應(yīng)有的、非主觀故意的決策錯(cuò)誤?；蛞蛏霞?jí)黨委、政府決策部署發(fā)生重大變化，或因國(guó)家政策調(diào)整所導(dǎo)致的決策錯(cuò)誤等，只要出發(fā)點(diǎn)是好的，不存在為個(gè)人或單位謀取利益的行為，且是在政策、法律法規(guī)所允許范圍內(nèi)的可控錯(cuò)誤，都可以納入容錯(cuò)范圍，這是一條不容逾越的底線、紅線和高壓線。況且在整個(gè)實(shí)施過程中，也是嚴(yán)格按照民主決策程序行事，認(rèn)真履行必備的請(qǐng)示報(bào)告制度，充分評(píng)估了可能出現(xiàn)的行政決策風(fēng)險(xiǎn)，沒有出現(xiàn)“隨意決策”“盲目決策”“腦門決策”等決策亂象，這為日后可能出現(xiàn)的容錯(cuò)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.因改革探索引發(fā)的決策錯(cuò)誤。有的改革是做前人沒有嘗試的探索之事，因主動(dòng)作為而出現(xiàn)了無意過失；有的改革是“摸石頭過河”，一時(shí)沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供學(xué)習(xí)借鑒，進(jìn)而出現(xiàn)了不應(yīng)有的決策失誤。對(duì)于因改革創(chuàng)新、大膽試大膽闖而出現(xiàn)的行政決策錯(cuò)誤，應(yīng)以習(xí)近平總書記有關(guān)“支持改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新、允許試錯(cuò)及寬容失敗”等重要論述為指針，在區(qū)別錯(cuò)誤性質(zhì)的基礎(chǔ)上，把它納入容錯(cuò)范圍，以保護(hù)基層干部改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)作為的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

3.因重點(diǎn)工作或重大工程項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)的決策錯(cuò)誤。重點(diǎn)工作或重大工程建設(shè)項(xiàng)目，涉及群眾切身利益，社會(huì)關(guān)注度極高，極易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素甚至造成群體性事件，尤其是土地征用、重大項(xiàng)目建設(shè)、拆遷補(bǔ)償、教育醫(yī)療、社會(huì)保障、社會(huì)福利、價(jià)格調(diào)整、國(guó)企改革以及環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，一旦行政決策出現(xiàn)疏忽疏漏或考慮不周，最終造成重大行政決策失誤。對(duì)于這些因探索實(shí)踐、履職盡責(zé)而出現(xiàn)的行政錯(cuò)誤，也應(yīng)把它納入容錯(cuò)范疇。

4.因突發(fā)事件處置失當(dāng)引發(fā)的決策錯(cuò)誤。在處置突發(fā)事件、完成急難險(xiǎn)重任務(wù)及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定過程中，部分干部主動(dòng)擔(dān)責(zé)，不推諉不扯皮，敢作敢為敢擔(dān)當(dāng)，因情況復(fù)雜考慮不周或決策失當(dāng)所導(dǎo)致的行政決策錯(cuò)誤，事后能夠及時(shí)挽回?fù)p失或主動(dòng)消除不良影響的?；蛘咭蛘呓缦薏幻鳎谕苿?dòng)工作過程中出現(xiàn)不應(yīng)有的行政決策錯(cuò)誤，都應(yīng)屬于可以容錯(cuò)的情形。除此之外，還有因自然災(zāi)害等不可抗因素所導(dǎo)致的決策錯(cuò)誤、在化解歷史遺留問題因清障排阻所導(dǎo)致的決策錯(cuò)誤以及其他可以納入容錯(cuò)范疇的決策事項(xiàng)等，均可納入容錯(cuò)范圍，以柔性約束筑牢容錯(cuò)或?qū)捜菔д`的制度基礎(chǔ)。

(二)完善容錯(cuò)認(rèn)定制度

容錯(cuò)認(rèn)定制度是基于可容、能容、善容的制度建設(shè)需要，通過對(duì)容錯(cuò)認(rèn)定事項(xiàng)的程序進(jìn)行規(guī)范，以保證程序公開、陽光運(yùn)行，進(jìn)一步提升容錯(cuò)認(rèn)定的精準(zhǔn)度和科學(xué)性。從認(rèn)定程序來看，各地方政府在完善容錯(cuò)認(rèn)定制度建設(shè)方面，采取積極穩(wěn)妥、審慎甄別的務(wù)實(shí)態(tài)度，大體經(jīng)歷申請(qǐng)、核實(shí)、認(rèn)定、報(bào)備等必備程序和科學(xué)規(guī)范的工作流程。

1.明確申請(qǐng)時(shí)限。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織部門應(yīng)明確規(guī)定啟動(dòng)問責(zé)程序的時(shí)限，因改革創(chuàng)新出現(xiàn)行政決策錯(cuò)誤而被追責(zé)的干部，認(rèn)為符合容錯(cuò)條件的可在規(guī)定時(shí)限內(nèi)，按照干部管理權(quán)限的有關(guān)規(guī)定向相關(guān)部門提出容錯(cuò)申請(qǐng)，取得申辯申訴的機(jī)會(huì)。

2.強(qiáng)化核實(shí)核查。相關(guān)部門在接到容錯(cuò)申請(qǐng)后，應(yīng)根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)，及時(shí)派人進(jìn)行專門調(diào)查，從中核查核實(shí)相關(guān)情況，并廣泛聽取各方面意見建議。在此基礎(chǔ)上，先確定被追責(zé)干部所牽扯的行為事項(xiàng)是否涉及違法違紀(jì)，準(zhǔn)確判斷責(zé)任歸屬。在可容錯(cuò)的范圍內(nèi)，綜合考慮導(dǎo)致行政決策錯(cuò)誤的“客觀條件、性質(zhì)程度、后果影響”[7](P88)等因素，審慎拿出是否容錯(cuò)的意見建議，以便為決策部門準(zhǔn)確定性提供參考依據(jù)。

3.科學(xué)準(zhǔn)確認(rèn)定。當(dāng)完成核實(shí)核查程序后，紀(jì)檢監(jiān)察或組織部門應(yīng)堅(jiān)持“以事實(shí)為依據(jù)、以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩”的工作原則，或綜合研判直接認(rèn)定，或舉辦聽證會(huì)等審慎認(rèn)定，之后提交同級(jí)黨委(黨組)研究認(rèn)定，最終做出是否容錯(cuò)的最終結(jié)論。對(duì)一時(shí)難有認(rèn)定結(jié)論的，應(yīng)暫緩做出認(rèn)定結(jié)論。對(duì)認(rèn)定有容錯(cuò)情形的當(dāng)事人，可在一定范圍內(nèi)公布認(rèn)定結(jié)果，并由紀(jì)檢監(jiān)察或組織部門出面幫助他們分析出現(xiàn)行政決策錯(cuò)誤的原因、錯(cuò)誤性質(zhì)及危害，鼓勵(lì)他們放下思想包袱，繼續(xù)為黨和人民的事業(yè)大膽干事創(chuàng)業(yè)。

(三)建立容錯(cuò)免責(zé)制度

所謂容錯(cuò)免責(zé)是指“黨員干部在干凈高效干事、履職擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新過程中出現(xiàn)失誤……本應(yīng)給予問責(zé)追究或黨政紀(jì)處分，但因達(dá)到盡職要求，能夠獲得責(zé)任豁免，對(duì)其從輕、減輕甚至免予問責(zé)或處分”[8]的工作制度。這里所說的容錯(cuò)免責(zé)制度是經(jīng)組織認(rèn)定后，從免責(zé)角度再對(duì)當(dāng)事人的履職盡責(zé)行為進(jìn)行確認(rèn)，只有具備“敢于擔(dān)當(dāng)、敢作敢為，主觀上出于公心為民、客觀上履職盡責(zé)”等必備要件，方可納入免責(zé)范疇，對(duì)已納入免責(zé)范疇的決策錯(cuò)誤干部，應(yīng)從如下三個(gè)方面免責(zé)。

1.免予一票否決。對(duì)已認(rèn)定予以免責(zé)的干部，應(yīng)享有免予一票否決的政治待遇。

2.免予扣分處分。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)中共中央辦公廳頒布的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》等有關(guān)文件精神，對(duì)地方政府已認(rèn)定予以容錯(cuò)的黨員干部，在年度目標(biāo)績(jī)效考核或黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核中應(yīng)給與免予扣分處分。

3.從輕、減輕或免于問責(zé)處分。地方政府行政決策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)某種程度的錯(cuò)誤，具有“影響較小、情節(jié)較輕”的行為特點(diǎn)，且當(dāng)事人及時(shí)改正錯(cuò)誤，可給予從輕問責(zé)處分。若執(zhí)行地方政府行政決策出現(xiàn)輕微錯(cuò)誤，發(fā)現(xiàn)后能夠主動(dòng)及時(shí)地修正或改正，可給予減輕問責(zé)處分，或者在績(jī)效考核中降低一個(gè)或若干個(gè)檔次。若執(zhí)行地方政府行政決策出現(xiàn)非常輕微的錯(cuò)誤，且決策后果影響極小，發(fā)現(xiàn)后快速改正的，可免于問責(zé)處分，個(gè)人評(píng)先評(píng)優(yōu)不受影響。

三、推動(dòng)糾錯(cuò)型決策制度建設(shè)

防錯(cuò)、容錯(cuò)、糾錯(cuò)作為地方政府決策制度建設(shè)中既相互聯(lián)系又密不可分的三個(gè)重要環(huán)鏈，共融于一個(gè)制度系統(tǒng)中，對(duì)糾錯(cuò)型決策制度建設(shè)同樣起到不容忽視的助推作用。其中，防錯(cuò)是前提基礎(chǔ)，是構(gòu)筑地方政府行政決策科學(xué)正確的第一道安全屏障，推進(jìn)落實(shí)過程中起到“過濾器”“防火墻”的預(yù)阻作用。容錯(cuò)、糾錯(cuò)可謂一體兩面，都是針對(duì)決策錯(cuò)誤而言的，只是前者的決策錯(cuò)誤情節(jié)較輕、影響較小且能在短時(shí)間內(nèi)及時(shí)改正，故可列入“容錯(cuò)”范疇，后者決策錯(cuò)誤情節(jié)較重、影響較大，涉及嚴(yán)重違紀(jì)違法且對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成實(shí)質(zhì)損害，對(duì)政府誠(chéng)信度、公信力所產(chǎn)生的傷害不是短時(shí)間內(nèi)能夠修復(fù)的。我們認(rèn)為，強(qiáng)化糾錯(cuò)型決策制度建設(shè)，必須以《憲法》《公務(wù)員法》等法律法規(guī)為依托，以各地陸續(xù)出臺(tái)的《黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)管理辦法》為依據(jù)和遵循，“從基本原則、適用范圍和程序、糾錯(cuò)的實(shí)施主體和方法、結(jié)果運(yùn)用、組織領(lǐng)導(dǎo)”[9]等細(xì)化行政決策糾錯(cuò)制度的工作流程，堅(jiān)持做到用制度來規(guī)范行政決策行為，規(guī)范決策權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)而增強(qiáng)制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性、主動(dòng)性和自覺性。

從地方政府決策制度建設(shè)的發(fā)展實(shí)踐來看，推動(dòng)以糾錯(cuò)型為主體的決策制度建設(shè)主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

(一)健全完善決策問責(zé)糾錯(cuò)制度

從問題指向看，涉及決策理念、決策程序及決策結(jié)果等三個(gè)方面的糾錯(cuò)問責(zé)；從糾錯(cuò)重點(diǎn)看，主要糾正決策理念、決策程序和決策結(jié)論等三個(gè)方面錯(cuò)誤；從問責(zé)主體看，涉及由誰問責(zé)的問題，包括案件受理、審理等相關(guān)問題；從問責(zé)對(duì)象看，涉及問誰責(zé)的問題，即哪些人應(yīng)被問責(zé)；從問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)(范圍)看，涉及對(duì)哪些行政決策問責(zé)的問題以及對(duì)損害程度的認(rèn)定等；從問責(zé)程序看，涉及問責(zé)方式、問責(zé)步驟等?？梢哉f，問責(zé)與糾錯(cuò)作為制度建設(shè)的一個(gè)問題兩個(gè)方面，二者共融于一個(gè)問責(zé)糾錯(cuò)共同體中。對(duì)此，黨的十八大報(bào)告明確提出要“建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度”；黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)問責(zé)糾錯(cuò)的制度籠子里。從實(shí)踐層面來看，地方政府結(jié)合自身行政決策的工作實(shí)際，陸續(xù)建立了一系列決策問責(zé)糾錯(cuò)制度。當(dāng)前，仍應(yīng)結(jié)合責(zé)任政府與法治政府建設(shè)需要，進(jìn)一步探索問責(zé)糾錯(cuò)的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)形式。

1.推動(dòng)行政問責(zé)糾錯(cuò)制度體系建設(shè)。基于責(zé)任政府與法治政府建設(shè)需要，在《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(2009年)、《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(2019年)基礎(chǔ)上，不斷健全和完善相關(guān)行政決策的問責(zé)糾錯(cuò)制度體系，以便從法律層面明確“政府的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任與道德責(zé)任，明確問責(zé)的程序等”[10](P24)，包括問責(zé)主體、客體，問責(zé)程序等諸多層面，使地方政府行政問責(zé)糾錯(cuò)更有可操作性和可執(zhí)行性，同步推動(dòng)依法問責(zé)糾錯(cuò)步入規(guī)范化、法治化發(fā)展軌道。

2.發(fā)揮人大問責(zé)糾錯(cuò)的主體作用。地方政府行政問責(zé)糾錯(cuò)具有重“同體問責(zé)、事后問責(zé)、應(yīng)景問責(zé)和行政問責(zé)”、輕“異體問責(zé)、事前問責(zé)、立法問責(zé)和政治問責(zé)”等特性，沒有很好地發(fā)揮人大主體問責(zé)糾錯(cuò)的作用。地方人大應(yīng)依照法律賦予的問責(zé)糾錯(cuò)權(quán)限，發(fā)揮問責(zé)糾錯(cuò)的主體作用和優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加大行政問責(zé)糾錯(cuò)力度，使決策問責(zé)糾錯(cuò)制度更加完善，問責(zé)糾錯(cuò)的形式更加多樣，問責(zé)糾錯(cuò)的效果更加顯著。

3.加快問責(zé)評(píng)估糾錯(cuò)制度建設(shè)。問責(zé)程序中如若缺乏責(zé)任評(píng)估，將“導(dǎo)致責(zé)任的追究具有恣意性，給予問責(zé)主體巨大的行政裁量權(quán)，從而影響問責(zé)的實(shí)效”[10](P28)。所以，有必要明確責(zé)任評(píng)估機(jī)構(gòu)、量化細(xì)化責(zé)任評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，使之具有可執(zhí)行性和可操作性。

(二)強(qiáng)化重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度”。對(duì)在行政決策中出現(xiàn)錯(cuò)誤的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人，加快建立終身追究其法律責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任的工作制度，做到“誰決策誰負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)”。

1.明確終身追責(zé)的制度屬性。凡是重大行政決策錯(cuò)誤需要終身追責(zé)時(shí)，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及具體負(fù)責(zé)同志都要對(duì)標(biāo)對(duì)表，對(duì)所參與的決策事項(xiàng)承擔(dān)相應(yīng)的違紀(jì)或違法責(zé)任，且不能因?yàn)槁殑?wù)的升遷、崗位的調(diào)整抑或辭職、退休等外在因素免予責(zé)任追究。尤其對(duì)那些決策嚴(yán)重失誤、應(yīng)追究未追究及因久拖不決造成嚴(yán)重后果的追責(zé)對(duì)象，更要嚴(yán)字當(dāng)頭，全面落實(shí)“責(zé)任到人、記錄在案”的決策事項(xiàng)終身負(fù)責(zé)制。其最終目的是讓黨政領(lǐng)導(dǎo)敬畏決策權(quán)、慎用決策權(quán)。

2.突出終身追責(zé)的責(zé)任屬性。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)行政決策錯(cuò)誤后，所涉及的人的責(zé)任有大有小、有輕有重；有的要追究法律責(zé)任，有的要追究紀(jì)律責(zé)任，而有的要追究政治責(zé)任，還有的涉及兩項(xiàng)及以上責(zé)任。因此，必須按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的追責(zé)原則，制定責(zé)任認(rèn)定規(guī)則，厘清決策責(zé)任主體，明確具體人的具體責(zé)任。一般來講，法律責(zé)任關(guān)涉失職瀆職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等事項(xiàng)，相應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任或民事責(zé)任。其中，行政責(zé)任主要是指做出決策錯(cuò)誤的決策者，因違反行政決策的法律法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的，相應(yīng)承擔(dān)行政處罰或行政處分等行政責(zé)任。紀(jì)律責(zé)任主要是給予造成決策錯(cuò)誤的決策人以相應(yīng)的紀(jì)律處分，包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等。相較而言，政治責(zé)任涉及責(zé)令公開道歉、責(zé)令停職檢查、責(zé)令引咎辭職、免職等?？傊ㄟ^建立重大決策終身責(zé)任追究制度，同步追究當(dāng)事人的法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任或政治責(zé)任，使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)牢固樹立科學(xué)決策、民主決策、依法決策和謹(jǐn)慎決策的決策意識(shí)，既要慎用決策權(quán)，又要用好決策權(quán)，從而保障政府行政決策步入健康發(fā)展軌道。

(三)健全政府行政決策后評(píng)估糾錯(cuò)制度

后評(píng)估糾錯(cuò)制度主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)政府已做出的重大行政決策進(jìn)行跟蹤評(píng)估，看行政決策有無過錯(cuò)行為；二是看有無動(dòng)態(tài)糾錯(cuò)的必要。

1.做好決策評(píng)估糾錯(cuò)的前期準(zhǔn)備。決策評(píng)估是一個(gè)由系列程序組成的評(píng)估系統(tǒng)，首尾相連、環(huán)環(huán)相扣、缺一不可。首先要明確決策評(píng)估對(duì)象，之后確定評(píng)估機(jī)構(gòu)及其人員構(gòu)成，再制定包括評(píng)估目的、評(píng)估方法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的評(píng)估方案，以便為接續(xù)工作做好準(zhǔn)備。

2.明確決策評(píng)估糾錯(cuò)事項(xiàng)，包括決策實(shí)施結(jié)果是否與決策制定目的相符合，成本效益與負(fù)面因素分析，群眾的可接受度研究，決策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)特別是行政決策有無制度缺陷，若實(shí)施糾錯(cuò)應(yīng)確定的步驟措施、任務(wù)目標(biāo)等。

3.明確評(píng)估糾錯(cuò)結(jié)論。在向利益關(guān)聯(lián)方及相關(guān)部門索取評(píng)估資料和進(jìn)行實(shí)證分析后，結(jié)合對(duì)決策后果、決策效率和決策效益的綜合分析，最終拿出后評(píng)估報(bào)告，經(jīng)地方政府集體研究審定做出暫緩執(zhí)行、廢止決策等糾錯(cuò)決定或做出相應(yīng)的糾錯(cuò)調(diào)整，并根據(jù)決策的嚴(yán)重后果追究決策人的行政過錯(cuò)責(zé)任。