徐征和，孔 珂

（濟南大學(xué)水利與土木學(xué)院，山東 濟南 250000）

山東省是水資源嚴重短缺的人口、經(jīng)濟大省，在水利部和省委省政府決策部署下，于2014年底啟動了水權(quán)改革工作。山東省人均水資源量不足全國平均水平的1/6，水資源供需矛盾突出，山東省各地水文、地理、經(jīng)濟條件差別較大，多水源供給及需求多目標既體現(xiàn)了水權(quán)改革的必要性也反映出了水權(quán)改革工作的困難性，需進一步分析評估存在的問題，提出山東省農(nóng)業(yè)水權(quán)水市場、提高農(nóng)業(yè)用水效率的措施與建議。

1 存在問題

1.1 水權(quán)改革認識不足

在市場經(jīng)濟形勢下，僅僅依靠行政手段配置水資源不能滿足自然資源高效配置、科學(xué)利用的需求，必須通過明晰用水戶的權(quán)利且提供交易以獲利的途徑，激發(fā)用水者自身的節(jié)水動力，促進水資源在新舊用水戶之間的高效流轉(zhuǎn)。由于水權(quán)改革是新事物，當(dāng)前大部分水利工作者對水權(quán)水市場的認識不足。

1.2 確權(quán)登記進展緩慢

一是農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)不牢固，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生活用水取水許可發(fā)證率較低，少數(shù)工業(yè)和生活取水許可水量過大，偏離了實際用水需求。二是農(nóng)業(yè)水資源確權(quán)的頂層設(shè)計還未到位，不能對市縣的工作給予充分的指導(dǎo)，造成基層單位對水權(quán)登記方案、原則、技術(shù)路線理解不夠明確。

1.3 配套制度建設(shè)不完善

一是法律法規(guī)不足，不能頒發(fā)水權(quán)證、開展水權(quán)交易提供有效的支撐。二是現(xiàn)實各種法律法規(guī)的關(guān)系沒有理順，如計劃用水管理制度與水權(quán)改革不能有效銜接，當(dāng)前實行的《計劃用水管理辦法》規(guī)定，當(dāng)用水單位的用水水平未達到用水定額標準時要核減其年計劃用水總量，而對于開展節(jié)水實行水權(quán)交易的情況沒有明確規(guī)定。若因農(nóng)業(yè)節(jié)水而壓減用水戶用水計劃，將降低其節(jié)水的積極性和交易的可能性。

1.4 計量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)相對薄弱

監(jiān)測計量是開展水權(quán)確權(quán)交易的基礎(chǔ)，當(dāng)前山東省遠傳在線監(jiān)控設(shè)施和農(nóng)業(yè)取水計量設(shè)施的控制范圍還不夠，地下水源檢測薄弱，尚未實現(xiàn)用水監(jiān)測全覆蓋，難以對水權(quán)確權(quán)與交易提供支撐。

1.5 水市場發(fā)育遲緩

當(dāng)前配置水資源仍主要依靠行政手段，還未建立全省統(tǒng)一交易平臺，一級市場和二級市場均沒有建立，各地的平臺處于分散狀態(tài)，不能支持跨地區(qū)的水權(quán)交易。

2 建議

2.1 提高認識，注重工作宣傳和信息公開

1）充分認識到水權(quán)改革是從觀念上和機制上對我國傳統(tǒng)的單一行政管理方式的補充完善。在市場經(jīng)濟條件下，只有利用政府和市場“兩個手段”配置水資源，才能實現(xiàn)水源優(yōu)化配置和高效利用。因此，所有的水資源管理工作應(yīng)當(dāng)在水權(quán)水市場統(tǒng)一的制度框架下開展。

2）要正確理解水權(quán)的內(nèi)涵。根據(jù)國外的實踐經(jīng)驗和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的原理，水權(quán)不僅僅指水量，是一種多種權(quán)利形式的權(quán)利束，是權(quán)責(zé)利的綜合體。只有正確地劃分水權(quán)，降低交易成本，才能消除水資源利用中“外部性”、發(fā)揮市場機制的作用。

3）要理清水資源管理政府職責(zé)邊界和市場邊界。市場的作用是提高效益、發(fā)揮水資源的經(jīng)濟屬性，而政府的作用是保證用水的公平、發(fā)揮水資源公益屬性。二者界定不清、職責(zé)錯位會導(dǎo)致公平與效益兩失。

4）要動員社會廣泛參與。水權(quán)制度的推進會逐步喚醒用水戶的權(quán)利意識，必須通過宣傳和信息公開，使用戶能夠參與其中，減少矛盾沖突，發(fā)揮其主觀能動性。

2.2 加強立法，提供支撐

農(nóng)業(yè)水權(quán)建設(shè)需要一套法律體系作支撐。當(dāng)前應(yīng)盡快由水利部門與立法機關(guān)配合，完善關(guān)于水權(quán)制度建設(shè)的法律法規(guī)。除了水法、取水許可管理辦法、水權(quán)交易實施辦法之外，現(xiàn)行的建設(shè)項目水資源論證管理辦法、用水總量控制辦法、用水計劃、用水定額、水資源規(guī)劃、水環(huán)境保護條例以及其他具有法律、行政效力的規(guī)定都是水權(quán)制度法律體系的組成部分，但是這些法律法規(guī)處于分散的狀態(tài)，整體性較差，所有亟需建立一個框架性的法規(guī)，規(guī)范從水權(quán)分配到水權(quán)流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)現(xiàn)有各種法律法規(guī)。

2.3 加快水權(quán)確權(quán)登記，建立動態(tài)調(diào)整和應(yīng)急機制

1）動態(tài)調(diào)整機制。水資源具有不確定性。按照澳大利亞的做法，用戶獲得的水權(quán)不是具體的水量，而是特定水源的可用份額。每年的可用水量由水管部門根據(jù)降雨量和水資源存量計算，在每年7月1日公布。這樣有利于保證預(yù)留水權(quán)，避免法律糾紛，便于動態(tài)調(diào)整。對于農(nóng)村單個用戶的水權(quán)以及集體水塘的水權(quán)，可以鼓勵采用這種確權(quán)和動態(tài)調(diào)整的方法。對于按照取水許可證獲得的水權(quán)，應(yīng)按照取水許可管理辦法第五章的規(guī)定細化年度審批取水計劃和水量調(diào)整的規(guī)定。一是細化調(diào)整的依據(jù)，包括降雨量、水資源存量（以河流水位、水庫水位、地下水水位等水文指標為準則）、來水預(yù)報；二是明確數(shù)據(jù)來源和計算方法，指定權(quán)威部門或者第三方機構(gòu)提供有公信力的數(shù)據(jù)，明確來水預(yù)測模型和評價模型；三是為了提高評價和預(yù)報的準確性，建議以水文年為周期進行動態(tài)調(diào)整工作。

2）應(yīng)急機制。在遇到特枯年份或其他緊急情況，為了公共利益或社會的穩(wěn)定，政府有權(quán)對水權(quán)進行臨時調(diào)整。但是需要建立一套應(yīng)急機制，包括明確觸發(fā)條件、劃分應(yīng)急級別、不同級別的持續(xù)時間、壓減順序、壓減份額、地下水超采限度等。在必要的時候，可以對壓減方進行一定的事后補償，比如減免水費等。

2.4 建立權(quán)責(zé)利一致的監(jiān)管體系

1）在法律體系的支撐下，使政府主管部門、行業(yè)主管部門、各級水管單位、農(nóng)村用水者協(xié)會、個體用水戶各司其職，保證水資源利用的合理性和交易的有效性，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)以水定產(chǎn)和空間均衡。限制三高用水，強化、加大再生水和淡化海水等非常規(guī)水資源的配置，推進鋼鐵化工冶金等行業(yè)趨海趨水布置。

2）加強工業(yè)用戶的取水審核。為了避免工業(yè)用戶在取水許可中獲得與其生產(chǎn)能力不符的水量，保證農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水，應(yīng)當(dāng)按照用戶每年的利稅額度，定期復(fù)核其生產(chǎn)能力和用水量，對于超出部分，應(yīng)予以收回。

3）加強地下水的監(jiān)控和管理。應(yīng)逐步對沒有進行過水文地質(zhì)調(diào)查的不同規(guī)模的用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)的地下水源開展水文地質(zhì)調(diào)查，做到完全覆蓋。在不超過水資源承載力的基礎(chǔ)上確定各用戶的用水權(quán)，做到以供定需。有條件的情況下，參照美國科羅拉多州的管理經(jīng)驗，對淺層地下水、深層地下水、跨行政區(qū)含水層分開管理，深層地下水禁止交易。

2.5 夯實農(nóng)業(yè)水權(quán)水市場建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)

加強地下水監(jiān)測、海水入侵區(qū)監(jiān)測、水功能區(qū)監(jiān)測的站網(wǎng)建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)和其他行業(yè)用水的遠傳在線監(jiān)控設(shè)施，基本實現(xiàn)重點中型灌區(qū)、大型灌區(qū)和規(guī)模以上取用水戶的用水監(jiān)測全覆蓋；完善區(qū)域水網(wǎng)工程建設(shè)，提高區(qū)域水資源配置能力，為區(qū)域和行業(yè)水權(quán)交易，實現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)籌管理，夯實工程基礎(chǔ)。