(1.北京水務投資中心，北京 100086；2.水利部南水北調(diào)規(guī)劃設計管理局，北京 100038)

調(diào)水工程是國家與區(qū)域水資源合理配置的基礎支撐，是解決我國突出水問題的重要舉措，也是促進經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要保障[1]。近年來，水資源管理作為社會發(fā)展的重要內(nèi)容被提升到戰(zhàn)略高度，關于調(diào)水工程的管理要求更加嚴格，對建立和完善調(diào)水工程管理制度體系也提出了新的更高的要求。

1 調(diào)水工程管理制度面臨的新形勢新要求

1.1 習近平總書記提出的十六字治水思路

2014年3月14日，習近平總書記就我國水安全問題發(fā)表重要講話，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水思路，對重大水利工程建設，水資源合理開發(fā)利用、調(diào)度、保護和管理等方面提出明確要求，為調(diào)水工程提供了論證方法和實施途徑，成為調(diào)水工程管理工作的指導思想和根本遵循。

1.2 中央系列重大決策部署

黨中央、國務院著眼于我國“十三五”以及更長時期發(fā)展，明確京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等發(fā)展戰(zhàn)略；在國務院部署繼續(xù)加快推進的172項重大水利工程和重點推進的150項重大水利工程中，調(diào)水工程占相當比例。這些都從國家戰(zhàn)略層面對調(diào)水工程管理提出了更高要求。

1.3 有關部門制定的相關辦法及規(guī)定

國家發(fā)展改革委、水利部等部門相繼對調(diào)水工程管理作出具體指導和規(guī)定。如要求調(diào)水工程堅持“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”的“三先三后”原則，保證生態(tài)安全和工程可持續(xù)發(fā)展。

1.4 調(diào)水工程市場化改革的要求

正確處理好政府與企業(yè)的關系，按照政事分開、政企分離的原則合理劃分事權。政府主要進行宏觀調(diào)控，制定相關政策法規(guī)、指導建立管理機構(gòu)等[2]。隨著市場化改革進程的推進，政府將對更多水利工程管理單位逐步放權，越來越多的水管企業(yè)將按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求自我發(fā)展，政府不再參與具體管理，為保障工程良性運行，企業(yè)將更加重視工程綜合效益的發(fā)揮。

2 調(diào)水工程管理制度建設情況

為適應調(diào)水工程管理需要，我國制定出臺了一批涉及調(diào)水工程管理的法律法規(guī)、政策文件和技術規(guī)范。

2.1 國家法律法規(guī)

國家法律法規(guī)主要以《水法》為依據(jù)，其他法律法規(guī)及相關實施意見、管理條例等均參照制定，如《關于加快水利改革發(fā)展的決定》《南水北調(diào)工程供用水管理條例》等。國家制定的法律法規(guī)在國家立法層面解決了有水可調(diào)、引水有序、水質(zhì)優(yōu)良、工程安全等幾個調(diào)水工程的根本問題，為調(diào)水工程水源保障、水量調(diào)配、水質(zhì)和工程保護提供依據(jù)[3]，對調(diào)水工程水源、水質(zhì)和工程保護及水量調(diào)配涉及的政府、水管單位和社會之間的權利與義務進行了界定，同時為地方制訂各自的法規(guī)規(guī)章提供了支撐和參考。如《南水北調(diào)工程供用水管理條例》是國務院制定頒布的專門針對南水北調(diào)工程管理的行政法規(guī)，同時為地方性調(diào)水工程在工程管理、保護、水量分配等方面進行立法規(guī)范提供了依據(jù)和示范。

2.2 部門規(guī)章及規(guī)范性文件

各部門制定的關于調(diào)水工程管理的規(guī)章及規(guī)范性文件有較強的針對性。如國家發(fā)展改革委制定的《關于切實做好引調(diào)水工程前期工作的指導意見》，其主要針對調(diào)水工程的前期工作，從宏觀層面要求合理確定調(diào)水工程建設的布局、規(guī)模和方案，是目前做好調(diào)水工程前期工作的依據(jù)；國土資源部(現(xiàn)自然資源部)《關于南水北調(diào)工程建設用地有關問題的通知》主要針對南水北調(diào)工程建設用地工作等。這些規(guī)章及規(guī)范性文件的制定和頒布有力地加強了調(diào)水工程管理，提高了國家調(diào)水相關行政法規(guī)的落實力度，具有以下特點：

a.各部門在自身職責范圍內(nèi)制定的關于調(diào)水工程管理的規(guī)章及規(guī)范性文件，不僅解決了調(diào)水工程立項、土地、投資、管理體制等方面的具體問題，也為地方政府解決調(diào)水工程管理中存在的問題提供了參考依據(jù)。

b.部門規(guī)章及規(guī)范性文件的制定較法律法規(guī)更為靈活，周期更短，對于法律法規(guī)未包含或者新出現(xiàn)的問題能夠及時地通過政策層面解決處理，具有一定時效性。

c.相比較法律法規(guī)，部門規(guī)章及規(guī)范性文件對調(diào)水工程管理中涉及的行政論述更為詳細，操作性更強，能夠促進調(diào)水工程相關法規(guī)政策落到實處，解決了工程建設及運行管理過程中存在的因政策落實難的問題，以及工程管理過程中管護難、協(xié)調(diào)難等問題。

2.3 地方制定的管理制度

根據(jù)《水法》等法律法規(guī)，各省(市、自治區(qū))對本區(qū)域調(diào)水工程制定相關保護條例，對工程管理、水質(zhì)保護、水資源保護、水量配置、監(jiān)督保障、法律責任等方面進行了明確和界定。

2.3.1 地方性法規(guī)

調(diào)水工程所在地政府通過政府頒布、人大立法等方式，相繼制定各類調(diào)水工程管理條例、辦法，規(guī)定調(diào)水工程管理單位的職責，制定調(diào)水工程水價制度，明確應禁止的危害、侵害調(diào)水工程的行為及其法律責任，實施違犯行為主體應承擔的法律責任等內(nèi)容。這些地方性法規(guī)具有區(qū)域性、規(guī)范性、強制性等特點，具有法律效力，為保障調(diào)水工程安全高效運行提供了法律保障。

2.3.2 地方性規(guī)章制度

調(diào)水工程所在地政府及水行政主管部門出臺一系列規(guī)范性政策性文件。這些規(guī)章制度在一定時期、一定環(huán)境下對調(diào)水工程管理發(fā)揮著積極作用，并通過政策執(zhí)行，解決了調(diào)水工程建設過程中存在的因政策不清難以實施的問題，以及工程管理過程中管護難、社會關系難以協(xié)調(diào)、工程沿線群眾固化思想難解決等問題。例如，天津引灤入津工程對長期依靠捕撈為生的庫區(qū)漁民進行生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型和安置，既解決了水質(zhì)惡化的問題，又保障了庫區(qū)人民生產(chǎn)生活水平，工程運行管理良性發(fā)展，生態(tài)環(huán)境改善成效顯著。

2.3.3 地方性技術規(guī)程規(guī)范

各調(diào)水工程管理單位在工程建設、運行管理中制定了符合自身實際的技術規(guī)范規(guī)程，從運行管理頂層人員到執(zhí)行人員均有章可循，具有現(xiàn)地性、可操作性、指導性等特點，能夠有效減少責任事故，保障工程運行、人員和設備安全。

3 調(diào)水工程管理制度建設面臨的問題及成因分析

雖然現(xiàn)階段調(diào)水工程管理方向比較明確，但在具體工作層面上依然存在一些問題。

a.調(diào)水工程管理對象和范圍不清晰，國家、流域和地方在工程管理方面的責權利需要明確。有些調(diào)水工程由不同地區(qū)接力管理，各地區(qū)和部門從自身利益出發(fā)，在水量分配、水價制定、水費收繳等方面產(chǎn)生矛盾與分歧。這種管理方式不利于調(diào)水工程統(tǒng)一管理。

b.調(diào)水工程管理的法律和技術規(guī)范體系尚未健全。目前調(diào)水工程采取先立項實施、后建立管理制度框架、再逐步完善制度體系的方式，工程調(diào)度、運行管理等重要領域還沒有具體立法和技術規(guī)范，前期規(guī)劃論證、調(diào)度方案、工程設施管理和保護等方面制度需要明確。

c.水價政策需要進一步修訂。部分調(diào)水工程水價由政府確定，水費不能彌補供水成本的部分由財政補貼，水價整體水平偏低，難以充分體現(xiàn)水資源稀缺程度和市場供求關系。同時部分工程管理單位存在經(jīng)營虧損、還貸壓力大、資金緊張的情況。

d.調(diào)水工程運行監(jiān)管制度建設比較滯后，監(jiān)管體制有待理順，對工程建設及運行管理的監(jiān)管力度需要加強。

究其原因，首先是由于調(diào)水工程管理中權責劃分不清，保護范圍土地的產(chǎn)權、使用權仍屬地方政府或個人，工程建設管理單位管理難度大。其次，調(diào)水工程權責劃分不夠明確，沒有行之有效的執(zhí)法措施，政府監(jiān)管不到位：沿線保護范圍內(nèi)存在私搭亂建、養(yǎng)殖家畜現(xiàn)象，對沿線水質(zhì)影響較大；有的地方在輸水管線上方修建公交樞紐。但工程管理單位沒有執(zhí)法權，在巡視過程中發(fā)現(xiàn)有危害調(diào)水工程設備安全或供水安全的行為，難以有效制止。第三，由于本地水和外調(diào)水水價存在差異，且地方經(jīng)濟承載能力不盡相同，受水區(qū)在豐水年或平水年多用本地水，枯水年水資源短缺時多用外調(diào)水，甚至超采地下水，造成水資源不能合理調(diào)配，而且工程建設管理單位因無水費征收來源，工程維護、機電設備大修檢修資金短缺，存在較大的安全隱患。第四，部分調(diào)水工程運行管理自動化程度低，不能完全實現(xiàn)數(shù)據(jù)自動采集，難以實現(xiàn)智慧調(diào)水。

4 構(gòu)建和完善調(diào)水工程管理制度體系的若干建議

按照十六字治水思路的要求，以及“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，著眼于遏制“跑馬圈水”“無序調(diào)水”，進一步補充完善調(diào)水工程管理制度，構(gòu)建調(diào)水工程管理制度體系。

a.制定調(diào)水布局總體規(guī)劃。參考全國水資源綜合規(guī)劃等相關規(guī)劃，科學規(guī)劃調(diào)水工程的供水范圍，協(xié)調(diào)新舊工程的水量調(diào)度，從調(diào)水工程宏觀角度提出指導性建議，避免重復建設和出現(xiàn)供水盲區(qū)。

b.加強政府部門統(tǒng)籌協(xié)作。自上而下地建立調(diào)水工程管理常態(tài)化會商及協(xié)作機制，加強各地區(qū)各部門以及調(diào)水工程管理單位在工程運行管理、調(diào)度方案制定、水價方案制定和調(diào)整、水質(zhì)保護等方面的協(xié)作；對于跨度大的調(diào)水工程成立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強上下游協(xié)調(diào)聯(lián)動，統(tǒng)一管理標準，落實管理要求。

c.明確政府與市場在調(diào)水工程管理中的職責和定位。首先要充分發(fā)揮政府的指導作用，對調(diào)入?yún)^(qū)開展用水效率考核，地下水壓采、水生態(tài)保護、水政執(zhí)法等檢查，避免一邊超采地下水，一邊不用外調(diào)水。其次要充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，突出企業(yè)通過水費收入經(jīng)營調(diào)水工程的主體地位。通過利用經(jīng)濟和市場手段，讓用戶不充分、收費不健全、經(jīng)營效益不突出的調(diào)水工程出局，或者僅作為儲備。

d.完善調(diào)水工程相關標準和規(guī)范。調(diào)出區(qū)在考慮生態(tài)環(huán)境用水的基礎上，進行水資源供需分析，制定可調(diào)水量的標準和規(guī)范，劃分允許、謹慎、禁止等級別。調(diào)入?yún)^(qū)在節(jié)水、治污并合理利用當?shù)厮吹幕A上，分析需調(diào)水量，制定實施調(diào)水的標準和規(guī)范，重點對節(jié)水潛力、生態(tài)用水和調(diào)水空間等進行規(guī)范。

e.修訂調(diào)水工程水價制度。一是相關部門以物價指數(shù)為參考確定水價調(diào)整周期，對供水類型單一或者供水范圍小的調(diào)水工程實行政府指導價；對于社會資本參與的調(diào)水工程實行協(xié)商定價。二是建立水價調(diào)整機制，對水價實行動態(tài)評估，適時調(diào)整水價；將調(diào)出區(qū)在水源保護、水污染防治等方面的投入納入供水成本核算體系。三是從制度層面明確水費繳納的責任和義務，鼓勵用水群體參與水費收繳。

f.完善調(diào)水工程監(jiān)督管理體制。建議出臺完善調(diào)水工程管理的監(jiān)督制度，在工程建設前期明確相關主體管理責任，落實工程建設和運行中的監(jiān)督管理工作；加強工程建設規(guī)劃的審查力度，建立嚴格的方案比選制度，確保調(diào)水工程實施方案優(yōu)中選優(yōu)；明確工程監(jiān)管主體的層級關系和結(jié)構(gòu)，對制度推進和實施做進一步規(guī)范；細化和完善調(diào)水工程相關備案制度，為保證工程建設和運行質(zhì)量提供制度基礎。

5 結(jié) 語

我國水資源時空分布不均，在當前和未來一段時期內(nèi)，實施調(diào)水工程是保障區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。調(diào)水工程影響范圍廣、管理層次多樣化，需要系統(tǒng)梳理和評估涉及調(diào)水工程的相關制度規(guī)范，結(jié)合新時期治水方針和調(diào)水管理新要求，分析現(xiàn)有相關制度規(guī)范存在的不足，研究提出予以完善的具體制度、政策措施及對策建議，構(gòu)建并完善科學合理的管理制度體系，提出權威的制度安排并推動相關制度落地見效，保障工程良性運行和持久發(fā)揮效益。