黃 瑩

(華南理工大學，廣東 廣州 510640)

城市中心區(qū)建筑的密集建設，導致城市公共空間不斷受到擠壓，城市公共空間總量不足；同時，隨著居民生活水平的不斷提升，由政府投資建設的中大型公共空間已經(jīng)難以滿足居民日常需求。因此，政府積極出臺政策鼓勵私人業(yè)主在開發(fā)用地內(nèi)營造公共空間，即“開發(fā)用地內(nèi)部公共空間”。

1 開發(fā)用地內(nèi)部公共空間：介于“公”與“私”之間的特殊公共空間類型

公共空間，顧名思義指城市中公共開放的、公眾能進入并開展活動的空間；開發(fā)用地內(nèi)部空間，產(chǎn)權(quán)為私人業(yè)主所有，理應歸屬于私人空間范疇。然而，為了緩解城市公共空間總量不足、政府投資建設管理經(jīng)費緊張的情況，由政府指導私人業(yè)主在開發(fā)用地內(nèi)設置公共空間逐漸成為發(fā)展趨勢，最早被稱為“私有公共空間”出現(xiàn)在美國紐約1961年推行的區(qū)劃法規(guī)中[1]。這種通過鼓勵政策，以公私合作的模式投資建設的空間，使用權(quán)雖歸屬社會公眾，產(chǎn)權(quán)卻屬于私人所有，似乎難以對其“公私屬性”給出明確判斷。部分學者嘗試將空間使用權(quán)與所有權(quán)分開討論，提出私人空間只要改變內(nèi)部要素與管理策略，提供給公眾使用，也可作為公共空間[2]；而另有學者指出，若用地所有者有權(quán)管制公眾進出及其在該空間的活動行為，那就只能稱其為“準公共空間”，即名義上的公共空間[3]?？梢?，私人空間與公共空間最本質(zhì)的區(qū)別在于其面向社會公眾的開放性與可達性，開發(fā)用地內(nèi)部空間在公眾可自由進出并使用時才具有明確的公共屬性。因此，本次討論的開發(fā)用地內(nèi)部公共空間定義為“私人業(yè)主在開發(fā)用地紅線內(nèi)投資建設的，主要供社會公眾全天免費通行與開展活動的室內(nèi)外空間”。

2 當前國內(nèi)城市中心區(qū)開發(fā)用地內(nèi)部公共空間設計管控存在的問題

近年來，國內(nèi)許多城市中心區(qū)開始探索開發(fā)用地內(nèi)部公共空間的實踐，例如廣州珠江新城、深圳福田中心區(qū)，均已建設完成并投入使用。但通過相應的資料搜集與調(diào)研，發(fā)現(xiàn)建成空間質(zhì)量遠未達到預期標準。例如珠江新城商務辦公建筑之間的連廊未向公眾開放，沿街騎樓尺度不一，深圳福田23,23-1街坊地塊主街沿街界面多設置銀行與辦公大堂導致街道活力低下等。從設計管控層面進行問題成因探討，主要包括三個方面。

2.1 設計實施管理各階段脫節(jié)

規(guī)劃部門雖然在地塊出讓前期階段編制了詳細的設計導則，但未將其轉(zhuǎn)化為具體要求融入控制性詳細規(guī)劃的實施體系，城市設計僅僅作為參考，未對開發(fā)地塊內(nèi)部公共空間的設計起到引導約束的作用。到了方案審批環(huán)節(jié)，具體決策的工作人員僅僅按照規(guī)劃階段核發(fā)的法定文件進行指標化審查，無法核實城市設計中重點關(guān)注的要素是否落實，導致審批通過的空間方案與原始構(gòu)想存在較大出入。

2.2 重視剛性控制忽視彈性引導

為了減小審批的難度與復雜程度，規(guī)劃管理部門在對城市設計文件進行轉(zhuǎn)譯的過程中，對于開發(fā)用地內(nèi)部公共空間的設計要求多以尺度、位置等內(nèi)容為主，且數(shù)據(jù)要求十分嚴格，同時缺乏空間風格、景觀設施方面的參考意見引導；另一方面，對于地塊業(yè)主報審的空間方案，僅安排單一的行政部門對前期制定的剛性指標進行逐一核實，對于突破指標要求的方案，未能有效考量其對城市空間的貢獻程度，不利于空間特色的營造。

2.3 缺乏多方訴求交流平臺

我國當前的規(guī)劃管理實行“判例式”為主的審查模式[4]，規(guī)劃審批主要依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，結(jié)合各地城市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定等文件進行。過程中地塊建設方對于規(guī)劃文件的調(diào)整訴求需要通過繁復的流程，且缺乏面對面交流的平臺進行方案咨詢，影響了空間的實施進度與效果。另一方面，對于連廊、地下通道等類型的公共空間，由于無法及時獲得相連地塊的建設進展，難以統(tǒng)籌落實高度、位置等銜接需求，區(qū)域步行系統(tǒng)難以建立。

3 城市中心區(qū)開發(fā)用地內(nèi)部公共空間設計管控的優(yōu)化策略

針對當前城市中心區(qū)開發(fā)用地內(nèi)部公共空間在設計管控層面遇到的問題，文章嘗試提出優(yōu)化管控流程、提升設計彈性、搭建協(xié)調(diào)平臺三個方向的優(yōu)化策略。

3.1 優(yōu)化管控流程

公共空間強烈的公共性及系統(tǒng)性，促使其無法單純通過市場的力量進行調(diào)配，需要政府及相關(guān)部門的介入，在結(jié)構(gòu)層面予以管控[5]。開發(fā)用地內(nèi)部公共空間作為公共空間系統(tǒng)上的重要環(huán)節(jié)，同樣需要城市設計成果的指引，并經(jīng)由一套完善的優(yōu)化審批程序后予以實施。在地塊設計方案前期，應由城市設計編制人員對空間各組成要素的設計要求進行文字轉(zhuǎn)譯，并作為規(guī)劃設計條件的附屬內(nèi)容提供給地塊方；在方案審查階段，為避免空間從設計到實施過程中的脫節(jié)，相關(guān)審查人員應明確城市設計成果要求及目標，確保地塊提交的空間方案在位置、尺度、配套設施、景觀綠化等各方面要求予以落實，并重點審查地塊方案中城市、地塊及建筑層級公共空間的步行連續(xù)性及系統(tǒng)性，明確滿足相關(guān)要求的情況下才予批準報建。

3.2 提升設計彈性

規(guī)劃部門將形態(tài)控制轉(zhuǎn)譯為指標規(guī)定時應設置一定的彈性區(qū)間，以避免控制僵化，同時保證設計目標的實現(xiàn)[6]。為了保證城市空間風貌的營造，一方面，在文件轉(zhuǎn)譯過程中，可以對空間的尺寸及位置以適當?shù)膹椥詤^(qū)間，在形式、風格的設計上提供圖片參考，積極引導地塊業(yè)主的設計思路。另一方面，當?shù)貕K提出突破指標要求的創(chuàng)新性方案時，應安排規(guī)劃部門專業(yè)人員的介入，在政府部門的跟進監(jiān)督下對相關(guān)方案進行評估與自由裁量，確保有利于公眾利益及空間品質(zhì)提升的方案得以有效落實。

3.3 搭建協(xié)調(diào)平臺

開發(fā)用地內(nèi)部公共空間的建設，除了涉及開發(fā)商使用需求與公眾利益之間的沖突，還涉及到相鄰地塊之間的銜接矛盾。為使各方訴求能夠及時表達，引導地塊推出更多設計良好的公共空間，同時在片區(qū)形成連續(xù)的公共步行活動空間系統(tǒng)，政府應搭建協(xié)調(diào)平臺，安排專業(yè)機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進方案[7]。一方面，通過建立相關(guān)咨詢審查平臺機制，在法定流程保障下確保地塊將設計進度定期報送給機構(gòu)專業(yè)人員，并在規(guī)定時間內(nèi)通過會議協(xié)商或是文件回復的形式收到反饋意見，城市設計的構(gòu)想與地塊方案設計需求得以相互傳達，尋求公共利益與開發(fā)商利益的平衡點；另一方面，通過相鄰地塊之間建設信息的有效傳達，促進公共空間在位置、形式等各方面的相互銜接，使地塊業(yè)主能夠真正參與到城市公共空間的優(yōu)化中來。

4 結(jié)語

城市公共空間的建設正面臨根本性變革，依賴于土地增量擴張和政府財政支持的傳統(tǒng)建設模式，正逐漸向政府部門指導開發(fā)商投資建設的新模式轉(zhuǎn)變，如何高效高質(zhì)地落實開發(fā)用地內(nèi)部公共空間變得愈發(fā)重要。文章通過分析探討當前制度困境與優(yōu)化方式，為今后相關(guān)項目設計管控提供了思路參考，但仍需通過實踐與應用進行進一步完善深化，探索一套完備且適應性強的標準化體系將成為未來的重要課題。