張 龍

(新疆水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

1 灌區(qū)概述

新疆降水稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，屬于干旱半干旱地區(qū)。新疆水資源呈現(xiàn)人均占有水資源量多、單位面積土地水資源少、時(shí)空分布不均衡、干旱少雨、生態(tài)脆弱、人與自然爭水矛盾突出、氣候影響明顯等特點(diǎn)。據(jù)水利統(tǒng)計(jì)資料匯編，新疆自治區(qū)規(guī)模以上灌區(qū)數(shù)量701處，耕地灌溉面積34209.6km2，其中：50.0萬畝以上23處，耕地灌溉面積18602.7km2；30.0萬～50.0萬畝16處，耕地灌溉面積353.7km2；10.0萬～30.0萬畝98處，耕地灌溉面積8002.9km2；5.0萬～10.0萬畝62處，耕地灌溉面積1648.1km2；1.0萬～5.0萬畝197處，耕地灌溉面積1930.9km2；0.2萬～1.0萬畝305處，耕地灌溉面積661.3km2；渠道長度17.76萬km；襯砌防滲渠道長度8.15萬km[1]。新疆灌區(qū)經(jīng)過60多年的開發(fā)建設(shè)，尤其是近20年，在國家和自治區(qū)的大力支持下，通過大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中小型灌區(qū)重點(diǎn)縣、農(nóng)業(yè)高效節(jié)水等一系列灌區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施，新疆灌區(qū)水利工程配套率和設(shè)施完好率大幅提升，灌溉用水效率明顯提高，保障了區(qū)域糧食安全，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和農(nóng)民增收，為新疆社會(huì)穩(wěn)定和長治久安做出了突出貢獻(xiàn)[2]。

2 新疆灌區(qū)節(jié)水建設(shè)面對的主要問題

2.1 農(nóng)業(yè)用水比重偏大

新疆的水資源開發(fā)利用程度超過70%，現(xiàn)狀用水總量是全國唯一超過最嚴(yán)格水資源管理紅線指標(biāo)的省份，主要原因是農(nóng)業(yè)用水比重高達(dá)89%，水資源過度開發(fā)利用。南疆、東疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)灌溉用水過度依賴地下水，有9個(gè)地州市不同程度存在地下水超采問題[3]。隨著工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展用水量的增長，水資源供需矛盾逐漸突出，部分地州靠擠占生態(tài)用水滿足農(nóng)業(yè)用水需求，下泄生態(tài)基流無法保障，河流流程縮短或斷流，生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，面臨較大的退化風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 灌區(qū)布局不合理

新疆大部分灌區(qū)興建于20世紀(jì)50—70年代，受水源、地形、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、材料等因素的影響和限制，缺少科學(xué)規(guī)劃與合理設(shè)計(jì)[4]，地塊零散不成片，水利與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等綜合措施不配套，綜合治理考慮不全面。新疆雖然相繼編制了大、中、小型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃和現(xiàn)代化灌區(qū)改造規(guī)劃，但各地區(qū)的灌區(qū)規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，沒有形成完整的架構(gòu)。因此，迫切需要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和水安全發(fā)展規(guī)劃，合理確定灌區(qū)分區(qū)、規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，按照現(xiàn)代化灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，分析查找大、中、小型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施方面的短板和薄弱環(huán)節(jié)，科學(xué)確定建設(shè)目標(biāo)，改善水利基礎(chǔ)設(shè)施的短板。

2.3 灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

近些年，部分灌區(qū)雖然經(jīng)過更新改造，但工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套建筑物老化失修的現(xiàn)狀沒有得到根本改變，灌區(qū)的灌溉保證率亟待提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新疆渠道防滲率僅為52%，其中干、支、斗渠的防滲率分別為74%、63%和40%；2018年灌區(qū)平均灌溉水利用系數(shù)為0.546，低于全國灌溉水利用系數(shù)0.554，與發(fā)達(dá)國家的0.7～0.8相比有較大差距，其中中型灌區(qū)和小型灌區(qū)的平均灌溉水利用系數(shù)僅為0.550和0.644，與節(jié)水灌溉規(guī)范規(guī)定的0.6和0.7相差8%左右[5-6]。

2.4 灌區(qū)土壤鹽漬化嚴(yán)重

根據(jù)《新疆灌區(qū)土壤鹽漬化遙感調(diào)查報(bào)告》[7]，耕地鹽漬化面積已達(dá)1919萬畝，占耕地總面積的32%，其中南疆、北疆和東疆的耕地鹽漬化面積分別占耕地鹽漬化總面積的61%、37%和2%；輕、中、重度鹽漬化面積分別占耕地鹽漬化總面積的76%、20%和4%。新疆灌區(qū)耕地土壤鹽漬化是自然因素和人為因素相結(jié)合的產(chǎn)物。氣候、地形、土質(zhì)等自然因素是形成鹽漬化的條件，而水資源嚴(yán)重浪費(fèi)、重灌輕排等人為因素則加劇了鹽漬化的發(fā)展，造成土地產(chǎn)出率低下，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展矛盾不斷加劇[8]。

2.5 節(jié)水灌溉效益不明顯

截至2018年年底，新疆高效節(jié)水灌溉面積已累計(jì)達(dá)到3700多萬畝，種植種類覆蓋到經(jīng)濟(jì)、糧食和特色林果業(yè)的幾十種作物。但長期以來，由于對高效節(jié)水技術(shù)的推廣、使用和認(rèn)識(shí)不足，在科學(xué)布局和定位，合理確定灌溉規(guī)模、灌溉制度和灌溉周期等方面有差距，加之建設(shè)和管理水平較低，造成南疆、北疆、東疆之間區(qū)域發(fā)展不平衡[9-10]，高效節(jié)水灌溉技術(shù)的節(jié)水節(jié)肥、增產(chǎn)增收效益不顯著。

2.6 灌區(qū)管理能力不足

一些灌區(qū)當(dāng)前仍然存在“重建輕管”思想，由于歷史原因，農(nóng)業(yè)供水管理體制還有待繼續(xù)建立健全，灌區(qū)內(nèi)未能形成水資源的統(tǒng)一管理，工程管理有待向?qū)I(yè)化、商品化和社會(huì)化的管理模式轉(zhuǎn)變。灌區(qū)量測水設(shè)施建設(shè)滯后，除昌吉、哈密、博州等地建有灌區(qū)信息化平臺(tái)外，大部分區(qū)域沒有采用遙測、遙控技術(shù)管理，管理監(jiān)測設(shè)施嚴(yán)重不足，依靠人工進(jìn)行測量，工作效率低、運(yùn)行成本高，灌區(qū)管理工作缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性。

2.7 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低

新疆灌區(qū)運(yùn)行水價(jià)普遍低于成本，北疆灌區(qū)執(zhí)行水價(jià)基本達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本的70%，但南疆灌區(qū)水價(jià)很低，尤其是喀什、和田、克州和阿克蘇等南疆四地州農(nóng)業(yè)執(zhí)行水價(jià)只有成本水價(jià)的30%～40%。除昌吉、吐魯番、塔城等北疆地區(qū)建立了終端水價(jià)制度外，南疆多數(shù)地州未征收末級渠系維護(hù)費(fèi)。灌區(qū)普遍存在財(cái)務(wù)收益低、運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)缺口大等問題，嚴(yán)重影響到水利工程的可持續(xù)運(yùn)行和效益發(fā)揮。

3 “十四五”新疆灌區(qū)節(jié)水建設(shè)目標(biāo)

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨中央治疆方略，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，根據(jù)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求，以節(jié)水為先，科學(xué)高效利用水資源，針對灌區(qū)節(jié)水現(xiàn)狀及存在問題，結(jié)合社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水資源高效利用的需求，提高灌區(qū)水資源利用效率和效益。

通過增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)、補(bǔ)齊水利短板、完善供水體系和創(chuàng)新節(jié)水機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新疆灌區(qū)水資源的高效利用。到2025年，用水總量降至536.15億m3，農(nóng)業(yè)用水量占比降至85%以內(nèi)，田間高效節(jié)水面積達(dá)到4300萬畝以上，山區(qū)水庫總庫容占河川徑流量的17%，灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.570以上，干支斗渠道防滲率達(dá)到70%以上，農(nóng)業(yè)水價(jià)達(dá)到2015年成本水平。

4 推進(jìn)新疆灌區(qū)節(jié)水建設(shè)的主要對策建議

4.1 科學(xué)制定灌區(qū)發(fā)展規(guī)劃

按照新時(shí)期治水思路，編制灌區(qū)發(fā)展規(guī)劃，抓緊開展項(xiàng)目前期論證，做好“十四五”灌區(qū)建設(shè)項(xiàng)目儲(chǔ)備。編制現(xiàn)代化灌區(qū)規(guī)劃時(shí)，堅(jiān)持“總量控制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、高效利用”的水資源優(yōu)化配置原則，以水資源承載能力倒逼灌溉規(guī)模調(diào)整，對水資源、水生態(tài)、水環(huán)境超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?，調(diào)整發(fā)展規(guī)劃，控制發(fā)展速度，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。落實(shí)用水總量控制目標(biāo)，水利、自然資源、發(fā)展改革、財(cái)政等部門協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格實(shí)施退地減水計(jì)劃，打造布局合理、設(shè)施完善、技術(shù)先進(jìn)、用水高效、管理科學(xué)、生態(tài)良好、保障有力的現(xiàn)代化灌區(qū)。

4.2 完善灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施

a.加快大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程的建設(shè)。到2020年底，全面完成列入《全國大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造實(shí)施方案》(2016—2020年)的建設(shè)任務(wù)；爭取把剩余大中型灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)納入國家“十四五”規(guī)劃，力爭到2025年骨干工程的渠道防滲率達(dá)到70%以上，大、中型灌區(qū)的灌溉水利用系數(shù)分別達(dá)到節(jié)水灌溉規(guī)范規(guī)定的0.5和0.6以上。

b.通過整合農(nóng)田水利項(xiàng)目縣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等涉農(nóng)資金等渠道，加大對灌區(qū)斗、農(nóng)渠的續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)，打通農(nóng)田水利最后一公里，補(bǔ)齊末級渠系防滲率低和量測水設(shè)施建設(shè)滯后短板。

4.3 加快田間高效節(jié)水工程建設(shè)

堅(jiān)持常規(guī)節(jié)水、農(nóng)藝節(jié)水與高效節(jié)水有效結(jié)合，突出高效節(jié)水建設(shè)。進(jìn)一步加大滴灌、噴灌、管道灌等高效節(jié)水技術(shù)的推廣力度。推動(dòng)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，借鑒沙雅縣渭干河灌區(qū)高效節(jié)水增收試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)一批高效節(jié)水增收示范區(qū)[11]。積極爭取中央財(cái)政對新疆農(nóng)業(yè)高效節(jié)水的補(bǔ)助，繼續(xù)發(fā)揮自治區(qū)財(cái)政補(bǔ)助政策的引導(dǎo)作用，不斷增加各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)高效節(jié)水的投入，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民開展高效節(jié)水建設(shè)的積極性。大力支持南疆地區(qū)及貧困縣市加快發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，對現(xiàn)有的簡易節(jié)水設(shè)施開展升級改造。力爭每年新建田間高效節(jié)水灌溉面積150萬畝以上。加強(qiáng)對已建高效節(jié)水工程的維護(hù)和管理，提高有效利用率。

4.4 推進(jìn)灌區(qū)計(jì)量及信息化基礎(chǔ)設(shè)施升級改造

2025年前實(shí)現(xiàn)大中型灌區(qū)斗口計(jì)量全覆蓋，重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)測站(點(diǎn))、通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高獲取灌區(qū)信息資源的可靠性和及時(shí)性。推進(jìn)水資源保護(hù)和調(diào)度管理、工程管理、灌溉管理、遙感應(yīng)用等應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，增強(qiáng)水資源利用與管理的科學(xué)性。

4.5 全力推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

充分認(rèn)識(shí)水的資源屬性和商品屬性，按照自治區(qū)黨委2019年一號(hào)文件要求，盯住2025年農(nóng)業(yè)水價(jià)達(dá)到2015年供水成本這一目標(biāo)，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。水利部門聯(lián)合發(fā)改委等部門核定2015年供水成本，制定水價(jià)調(diào)整年度實(shí)施方案，基本建立“國有水利工程供水價(jià)格+末級渠系維護(hù)費(fèi)”的農(nóng)業(yè)終端水價(jià)形成機(jī)制，逐步推行分類水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度。

4.6 深化水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

充分認(rèn)識(shí)小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性，編制小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案，2025年底前全面完成小型水利工程管理體制改革，進(jìn)一步完善以農(nóng)民用水合作組織作為管護(hù)主體的運(yùn)行機(jī)制，建立健全管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任；采取多種方式吸引社會(huì)資本參與工程建設(shè)和管護(hù)，推進(jìn)水管體制改革，提高運(yùn)行效率和服務(wù)水平，有效降低供水成本。

5 結(jié) 語

新時(shí)期，深入貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，不斷推動(dòng)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”總基調(diào)的縱深發(fā)展，對新疆灌區(qū)節(jié)水建設(shè)提出了新要求。圍繞新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化配置水資源，全面強(qiáng)化灌區(qū)節(jié)水，降低農(nóng)業(yè)用水比重，提高水資源利用效率和效益，對推動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展意義重大。按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理理念，需要山區(qū)水利樞紐、灌區(qū)骨干渠系和田間高效節(jié)水設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行管理，通過綜合施策，取得最大實(shí)效。同時(shí)通過建立科學(xué)的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和定額指標(biāo)體系，嚴(yán)格用水總量和計(jì)劃用水管理，完善節(jié)水評價(jià)制度來推動(dòng)用水方式轉(zhuǎn)變。