劉 燕

(棗莊市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)院，山東 棗莊 277800)

河流岸線既具有行洪、調(diào)節(jié)水流和維護(hù)河湖健康的自然與生態(tài)環(huán)境功能屬性，同時(shí)又具有可開(kāi)發(fā)利用的土地資源屬性。岸線資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保障河湖行(蓄)洪能力、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)以及河流健康都具有十分重要的作用。

新溝河為陶溝河西岸最大支流。主要發(fā)源于峨山北部山區(qū)的平山、石域崮一帶，上游段流水被新劉莊水庫(kù)蓄積。該河主要干流一般從新劉莊水庫(kù)以下前山頭村算起，經(jīng)周官莊、丘家莊、魏樓、圈里，于馬橋村附近進(jìn)入臺(tái)兒莊區(qū)，經(jīng)馬莊、北新莊、燕井、石佛寺，于尚莊北入陶溝河。新溝河長(zhǎng)27.5km，總流域面積361.9km2。本文以新溝河為例，探討了其岸線利用管理現(xiàn)狀，并提出了岸線利用管理過(guò)程中的一些思考以及在保障措施方面的一些建議。

1 岸線利用現(xiàn)狀分析

1.1 岸線開(kāi)發(fā)利用要點(diǎn)

根據(jù)近年來(lái)河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的審查要點(diǎn)，并參考各行業(yè)工程項(xiàng)目的管理和保護(hù)范圍，合理確定建設(shè)項(xiàng)目的占用岸線長(zhǎng)度和范圍。建設(shè)項(xiàng)目占用岸線長(zhǎng)度，港口碼頭一般以其前沿長(zhǎng)度加其上下游保護(hù)范圍確定；旅游區(qū)以其占用河道長(zhǎng)度確定岸線利用長(zhǎng)度；對(duì)于橋梁、穿河管線、跨河線纜、取排水口、閘壩等，一般以其本身長(zhǎng)度加其涉水工程的上下游保護(hù)(或管理)范圍確定。

建設(shè)項(xiàng)目占用面積等于建設(shè)項(xiàng)目占用岸線長(zhǎng)度乘以項(xiàng)目處臨水控制線和外緣控制線的寬度；景觀占地和農(nóng)用占地根據(jù)實(shí)際占有面積計(jì)算。

1.2 現(xiàn)狀岸線開(kāi)發(fā)利用程度

新溝河岸線總長(zhǎng)56.020km，其中左岸岸線長(zhǎng)28.150km，右岸岸線長(zhǎng)27.870km，已利用岸線9.246km，利用率為16.50%。主要為橋梁、取水口、排水口、攔河閘壩等設(shè)施占用岸線。

1.3 現(xiàn)狀岸線利用管理存在的主要問(wèn)題

由于歷史原因，再加上缺乏岸線統(tǒng)一規(guī)劃，目前岸線利用管理存在以下問(wèn)題：

a.岸線利用項(xiàng)目日益增多，防洪、供水安全和生態(tài)環(huán)境功能受到影響。近年來(lái)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加快，涉水建筑物逐漸增多，河道岸線開(kāi)發(fā)利用程度逐步提高。交叉道路及跨河橋梁較多，開(kāi)發(fā)程度較高；由于新溝河沿線分布著一些村莊及工業(yè)企業(yè)，新溝河成為生活污水及工業(yè)企業(yè)污水排放的主要出路，部分工業(yè)企業(yè)通過(guò)排污管道排放的污水超量、超標(biāo)，嚴(yán)重影響新溝河水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境。以上存在的問(wèn)題對(duì)河道行洪、河流水質(zhì)、河道生態(tài)、防汛搶險(xiǎn)和防洪工程日常管理都有著直接的影響。

b.岸線開(kāi)發(fā)利用與治理保護(hù)不夠協(xié)調(diào)。目前，岸線的開(kāi)發(fā)利用涉及水利、交通、市政、環(huán)保等行業(yè)或部門(mén)，對(duì)岸線的防洪、供水、航運(yùn)、生態(tài)環(huán)境以及開(kāi)發(fā)利用功能缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，地區(qū)間和行業(yè)間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，造成岸線資源的配置不夠合理。岸線利用項(xiàng)目未能充分處理好上下游、左右岸之間的關(guān)系，不利于岸線資源的保護(hù)，給河道管理帶來(lái)諸多困難。

c.岸線利用執(zhí)法力度不足。由于目前缺乏統(tǒng)一的岸線利用管理規(guī)劃的指導(dǎo)，給岸線資源的科學(xué)合理利用和管理造成困難，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查無(wú)規(guī)劃依據(jù)，缺乏有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，不利于岸線資源的節(jié)約使用和合理開(kāi)發(fā)，造成岸線資源浪費(fèi)。

總體上，目前岸線利用管理機(jī)制不盡完善，也缺乏規(guī)范的管理制度和政策，難以有效規(guī)范和調(diào)節(jié)岸線利用行為。

2 岸線利用管理規(guī)劃的思考

隨著沿河地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)岸線資源的需求也越來(lái)越大，各種岸線利用項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，計(jì)劃到2030年沿河地區(qū)要新建一批取排水口、橋梁、攔河閘壩、水利風(fēng)景區(qū)等岸線利用項(xiàng)目?？傮w上，建設(shè)項(xiàng)目對(duì)岸線的利用需求呈增加趨勢(shì)。

新溝河由于河道下泄水量減少，淤積、萎縮嚴(yán)重，對(duì)洪水的調(diào)蓄能力明顯降低，抬高了河道洪水位，加大了洪水危害。岸線資源的有效保護(hù)與防洪安全、洪澇災(zāi)害程度存在著密切的聯(lián)系，對(duì)河流岸線資源實(shí)施有效保護(hù)是保障防洪安全的重要條件。

2.1 岸線利用與保護(hù)的關(guān)系問(wèn)題

a.岸線開(kāi)發(fā)利用應(yīng)服從防洪安全，維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定，充分考慮水資源利用與保護(hù)的要求，保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、珍稀瀕危物種以及自然人文景觀，按照合理利用與有效保護(hù)相結(jié)合的原則，維持河流健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，并不得影響水生態(tài)環(huán)境和水資源保護(hù)。

b.對(duì)河勢(shì)不穩(wěn)定河段應(yīng)加強(qiáng)岸線保護(hù)，嚴(yán)格控制或限制岸線開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目。對(duì)確需在岸線不穩(wěn)定河段實(shí)施的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)就項(xiàng)目對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定性的影響及整治措施進(jìn)行論證，提出消除不利影響的對(duì)策措施。

c.對(duì)河勢(shì)基本穩(wěn)定河段，岸線利用項(xiàng)目應(yīng)結(jié)合河道整治，有利于穩(wěn)定河勢(shì)，改善河道行洪。對(duì)存在不利影響的岸線利用項(xiàng)目，必須采取相應(yīng)的對(duì)策措施，消除其不利影響。

d.對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定河段，一般不得占用河道行洪灘涂，禁止在岸線范圍內(nèi)修建影響河道行洪、航運(yùn)和水生態(tài)環(huán)境的設(shè)施和工程，嚴(yán)禁圍河造地，防止無(wú)序、過(guò)度開(kāi)發(fā)。

2.2 岸線利用與保護(hù)措施

a.清河行動(dòng)。清退河道岸線范圍內(nèi)阻水建筑物，清退阻礙行洪的占用灘地，清退影響行洪的畜禽養(yǎng)殖、漁業(yè)養(yǎng)殖等項(xiàng)目，清退河道中種植的高稈作物。

b.防洪保安。河道行洪安全是國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及岸線資源利用與保護(hù)的重要前提條件，要把保障防洪安全放在突出的重要位置。改建或拆除影響防洪安全的漫水橋等阻水建筑物，復(fù)核河段內(nèi)橋梁的阻水作用，對(duì)阻水嚴(yán)重的橋梁實(shí)施必要的改建，減小岸線利用項(xiàng)目對(duì)河道行洪的影響。應(yīng)對(duì)部分漫水橋予以拆除或改建。

c.水資源與水環(huán)境保護(hù)。水資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源，水資源短缺是我國(guó)的基本國(guó)情之一，岸線利用應(yīng)重視水資源和水環(huán)境保護(hù)，合理確定各功能區(qū)內(nèi)的岸線利用項(xiàng)目。嚴(yán)格控制排污口水質(zhì)達(dá)標(biāo)排放和污染物負(fù)荷總量控制，對(duì)無(wú)法達(dá)標(biāo)排放或污染物負(fù)荷總量超標(biāo)的排污口應(yīng)限期整治，必要時(shí)應(yīng)對(duì)其占用岸線的位置予以調(diào)整。

d.合理配置岸線資源，實(shí)現(xiàn)有序高效利用。對(duì)岸線資源利用效率不高的項(xiàng)目予以調(diào)整，將優(yōu)良岸線資源合理配置，有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。如沿河城區(qū)段岸線利用程度已很高，但部分岸線利用項(xiàng)目占用了優(yōu)良岸線的資源，而利用效率低，應(yīng)予以適當(dāng)調(diào)整，以提高岸線資源的利用效率。

3 岸線利用管理的保障措施

3.1 完善法律法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督

建立健全相關(guān)岸線資源的法律法規(guī)和政策體系。研究制定岸線利用管理?xiàng)l例，明確各級(jí)部門(mén)管理權(quán)限，確定責(zé)任主體，理順岸線利用與河道整治的關(guān)系。有關(guān)部門(mén)抓緊研究各類(lèi)岸線利用項(xiàng)目可能造成不利影響的補(bǔ)救措施，使之標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，為相關(guān)部門(mén)提供管理依據(jù)。盡快出臺(tái)相關(guān)岸線利用收費(fèi)制度，并用于岸線保護(hù)。

要嚴(yán)格岸線利用管理制度，明確執(zhí)法主體，水利、環(huán)保、交通及市政等部門(mén)密切合作，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督管理，加大監(jiān)管和處罰力度。

3.2 嚴(yán)格項(xiàng)目審查審批環(huán)節(jié)，落實(shí)岸線利用管理規(guī)劃

嚴(yán)格執(zhí)行岸線利用管理規(guī)劃，有關(guān)部門(mén)或行業(yè)規(guī)劃涉及岸線利用使用的，應(yīng)符合該規(guī)劃要求；土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、港口規(guī)劃涉及岸線使用的，應(yīng)當(dāng)與該規(guī)劃相銜接。在岸線功能區(qū)范圍內(nèi)，嚴(yán)格實(shí)行新項(xiàng)目報(bào)審制度，岸線利用建設(shè)項(xiàng)目必須符合該規(guī)劃相關(guān)規(guī)定，從功能區(qū)使用方式、類(lèi)型與空間要求、環(huán)境保護(hù)要求、維護(hù)河流生態(tài)健康等方面，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目布局及內(nèi)容進(jìn)行論證分析，嚴(yán)格落實(shí)岸線空間管控和功能區(qū)劃要求。對(duì)于不符合岸線控制利用管理要求的一切行為，必須依法查處，對(duì)批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目要跟蹤監(jiān)督檢查。河湖岸線利用涉及永久性建設(shè)的，應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，避讓永久基本農(nóng)田，確實(shí)無(wú)法避讓的，須符合《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》(自然資規(guī)〔2018〕3號(hào))要求，方能辦理。目前，岸線利用建設(shè)項(xiàng)目涉及河道管理方面的，主要有水行政主管部門(mén)主持的建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)報(bào)告審查和項(xiàng)目審批程序。嚴(yán)格項(xiàng)目審查、審批環(huán)節(jié)至關(guān)重要，在項(xiàng)目前期把好關(guān)，減小岸線利用建設(shè)項(xiàng)目對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全等方面的不利影響。

項(xiàng)目審查要落實(shí)岸線控制線范圍和功能區(qū)劃，建設(shè)項(xiàng)目選址和布局及項(xiàng)目類(lèi)型要符合岸線功能區(qū)劃要求，重點(diǎn)審查建設(shè)項(xiàng)目對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、防汛交通和第三合法水事權(quán)益人的影響。項(xiàng)目審批要嚴(yán)格落實(shí)岸線利用規(guī)劃，規(guī)劃期內(nèi)一般禁止在保護(hù)區(qū)和保留區(qū)內(nèi)進(jìn)行岸線開(kāi)發(fā)利用，在控制利用區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)進(jìn)行岸線開(kāi)發(fā)利用要符合功能區(qū)岸線利用管理規(guī)劃指導(dǎo)意見(jiàn)；審批環(huán)節(jié)應(yīng)廣泛聽(tīng)取河道主管部門(mén)、環(huán)保、交通和市政等相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。

3.3 加大河道整治工程建設(shè)，探討岸線利用有償使用

河道整治工程是岸線可持續(xù)利用和保護(hù)的前提和保障。為有效實(shí)現(xiàn)岸線資源的可持續(xù)利用，更好發(fā)揮岸線的功能，做到在岸線開(kāi)發(fā)中進(jìn)行保護(hù)，實(shí)現(xiàn)流域綜合治理目標(biāo)，應(yīng)進(jìn)一步采取河道綜合整治等工程建設(shè)措施，結(jié)合現(xiàn)有岸線利用項(xiàng)目的補(bǔ)償補(bǔ)救措施，提高河道的防洪標(biāo)準(zhǔn)，保障河勢(shì)穩(wěn)定，完善河道功能。

加快河道綜合整治工程建設(shè)，應(yīng)建立健全投入機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，完善以政府財(cái)政投入為主體的多元化、多渠道的社會(huì)投資融資體系。

建立健全岸線利用與保護(hù)相結(jié)合的機(jī)制，在建設(shè)項(xiàng)目的前期、施工期和運(yùn)行期要全過(guò)程監(jiān)督管理，水行政許可審批部門(mén)和河道管理部門(mén)聯(lián)合參與岸線利用項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，加強(qiáng)監(jiān)督?？梢蠼ㄔO(shè)項(xiàng)目法人事先繳納一定數(shù)額的岸線利用風(fēng)險(xiǎn)保證金，必要時(shí)使用保證金進(jìn)行岸線治理補(bǔ)救。

鑒于目前岸線資源無(wú)償使用的狀況，有關(guān)部門(mén)應(yīng)深入研究岸線利用有償使用制度，明確岸線資源的所有權(quán)、管理權(quán)及相關(guān)責(zé)任單位的治理保護(hù)義務(wù)，使岸線資源的治理保護(hù)得到有力保障。

3.4 強(qiáng)化監(jiān)測(cè)和管理，加強(qiáng)基礎(chǔ)工作和能力建設(shè)

在岸線利用項(xiàng)目現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)已建和在建項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)和管理。有關(guān)部門(mén)可選擇主要河段中較為典型的岸線利用項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)，觀測(cè)其對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定和防洪安全的影響程度和范圍，進(jìn)行典型工程項(xiàng)目影響研究，為以后建設(shè)項(xiàng)目的防洪評(píng)價(jià)和審批提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和依據(jù)。

目前建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)只針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目，沒(méi)有對(duì)整個(gè)區(qū)域河段的建設(shè)項(xiàng)目造成的累計(jì)不利影響進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極組織對(duì)岸線開(kāi)發(fā)利用程度高的河段進(jìn)行不利影響總體評(píng)價(jià)和研究。建立岸線利用建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)計(jì)各類(lèi)岸線利用項(xiàng)目的工程特性，對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定和防洪安全的影響程度和范圍，補(bǔ)償補(bǔ)救措施的落實(shí)情況，做好岸線利用信息化管理基礎(chǔ)工作。

3.5 加強(qiáng)宣傳，提高岸線利用保護(hù)意識(shí)

現(xiàn)階段人民群眾對(duì)寶貴的岸線資源認(rèn)識(shí)不到位，更談不上對(duì)岸線資源的保護(hù)。個(gè)別地方為了加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，過(guò)度開(kāi)發(fā)利用岸線資源，忽視了對(duì)岸線資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。因此，應(yīng)充分利用電視、廣播、報(bào)刊等傳統(tǒng)媒體以及微博、微信等新興媒體，加大宣傳力度，使相關(guān)部門(mén)、社會(huì)公眾了解河湖水域岸線管理保護(hù)工作的重要性，形成全社會(huì)關(guān)心河湖水域岸線保護(hù)、珍惜岸線資源的良好氛圍。利用“中國(guó)水周”“世界水日”等重要時(shí)點(diǎn)，開(kāi)展形式多樣、生動(dòng)活潑的科普和宣教活動(dòng)，提高全社會(huì)對(duì)岸線資源保護(hù)的關(guān)注度，增強(qiáng)保護(hù)意識(shí)。積極引導(dǎo)公眾參與水域岸線保護(hù)，建立有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，對(duì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和舉報(bào)違法事項(xiàng)的給予表?yè)P(yáng)或獎(jiǎng)勵(lì)，不斷提高社會(huì)群眾參與水域岸線保護(hù)的主動(dòng)性和自覺(jué)性。

4 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)分析岸線資源及岸線開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，總結(jié)岸線開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)中存在的主要問(wèn)題；在深入分析岸線利用與保護(hù)對(duì)河勢(shì)控制、防洪保安、水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其他方面影響的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同河段岸線的主要功能特點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮河道行(蓄)洪、城市建設(shè)、河道生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及沿河地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，科學(xué)合理地劃分岸線功能區(qū)；按照保障防洪安全、供水安全、維護(hù)河流健康、促進(jìn)岸線資源合理利用和有效保護(hù)的要求，對(duì)現(xiàn)狀岸線資源利用不合理的地區(qū)，研究提出岸線布局調(diào)整和控制利用與保護(hù)的管理指導(dǎo)意見(jiàn)，以及岸線利用管理的保障措施。為其他河流岸線利用規(guī)劃管理提供參考。