李海鵬助理研究員 王 堯
(北京市勞動(dòng)保護(hù)科學(xué)研究所,北京 100054)
人口疏散場所是接收和安置城市疏散人口的區(qū)域,戰(zhàn)時(shí)有計(jì)劃地組織城市人口疏散到安全地域,是減輕空襲危害、減少人員傷亡的重要舉措。研究城市人口疏散場所體系,首先是戰(zhàn)略地位的需要,我國人防重點(diǎn)城市有二百多個(gè),劃分為三類,戰(zhàn)略地位高的,在未來戰(zhàn)爭中勢必成為敵重點(diǎn)打擊對象;其次是超大型城市的需要,大多城市由于先期規(guī)劃不周,導(dǎo)致人防工程配比及分布不合理,戰(zhàn)爭狀態(tài)下無法保障大規(guī)模人員就地就近疏散掩蔽;最后是修訂城市防空襲方案和落實(shí)民防建設(shè)規(guī)劃的需要,進(jìn)一步提高方案的科學(xué)合理性,加快推進(jìn)人口疏散場所建設(shè),對于完善人口疏散體系,提高城市綜合防護(hù)能力具有重要意義。
本文從人口疏散場所的定義出發(fā),結(jié)合戰(zhàn)時(shí)人口疏散時(shí)機(jī)、疏散行動(dòng)以及工作保障要求,分析了人口疏散場所的構(gòu)成與分類,明確各類人口疏散場所的概念以及戰(zhàn)時(shí)定位,確定了啟動(dòng)時(shí)機(jī)、接納對象、具備功能、分布位置、保障時(shí)限以及建設(shè)依托資源等。結(jié)合城市發(fā)展實(shí)際,分析了各類疏散場所可依托利用的社會(huì)資源,規(guī)劃了人口疏散場所的空間布局,結(jié)合當(dāng)前人口疏散場所的現(xiàn)狀問題提出了建設(shè)意見。
人口疏散場所目前沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)定義。浙江省《關(guān)于人口疏散場所建設(shè)的意見(試行)》(浙民防〔2008〕12號)將人口疏散場所劃分為人口疏散地域、疏散基地和疏散點(diǎn),但對疏散基地與疏散地域的區(qū)分不夠清晰[1];山東省《關(guān)于加強(qiáng)人口疏散體系建設(shè)的意見》(魯政辦字〔2009〕197號)明確了疏散基地處于城市近郊,要遠(yuǎn)離重點(diǎn)目標(biāo),但未明確疏散地域的區(qū)域位置[2];河南省《河南省人民防空疏散避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》引入人防疏散避難場所的概念,將其劃分為五類[3];江蘇省常州市《常州市人民防空疏散體系建設(shè)規(guī)范》(試行)規(guī)定了疏散基地的保障時(shí)限[4];溫伯威在《城市應(yīng)急疏散GIS及關(guān)鍵模型研究與實(shí)踐》中,量化了疏散地域(20~30km以上)、疏散基地(3~15km外)距城市中心區(qū)的距離,明確了疏散地域的容納人數(shù)(3000人以上)要求[5];廖碧濤、黃峰在《構(gòu)建完善的城市人口疏散建設(shè)規(guī)劃體系》中,明確了人口疏散地域的劃分單元(城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn))、接收人員時(shí)機(jī)(早期、臨戰(zhàn)疏散)[6];郭拯敏在《防空防災(zāi)一體化的人口疏散體系建設(shè)探討》中,明確了疏散基地是在疏散地域內(nèi)為疏散和接收安置人員提供所需的指揮通信、基本辦公、物資供應(yīng)、相關(guān)配套的保障場所[7]。
綜合以上分析,各?。ㄊ校┘跋嚓P(guān)學(xué)者對人口疏散場所的概念不盡相同,人口疏散場所劃分的類型也不一致,劃分依據(jù)也較為模糊,疏散場所的建設(shè)內(nèi)容及保障要求有的為定性描述,有的進(jìn)行了量化,各不相同。人口疏散場所是戰(zhàn)時(shí)、災(zāi)時(shí)疏散城市人員用于指揮、接收安置及緊急避險(xiǎn)時(shí)所需的場所[8],如民俗旅游村鎮(zhèn)、公園景區(qū)、廣場綠地、體育場館等場所。構(gòu)建人口疏散場所體系,是在防災(zāi)、防空背景下,以可提供人員長時(shí)安置及短時(shí)避險(xiǎn)的各類場所、區(qū)域?yàn)榛A(chǔ),規(guī)劃不同疏散時(shí)機(jī)下疏散場所的空間分布體系,形成布局合理、使用有序的人口疏散場所空間格局,為疏散人員提供防空防災(zāi)的安全保障,提高城市生存能力。
研究人口疏散場所體系建設(shè),應(yīng)明確其基本概念、構(gòu)成要素及具備功能。人口疏散場所是滿足戰(zhàn)時(shí)城區(qū)居民早期、臨戰(zhàn)和緊急疏散的需要。從局部戰(zhàn)爭來看,早期人口疏散場所通常選擇在距離市區(qū)較遠(yuǎn)且遠(yuǎn)離重要目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村;臨戰(zhàn)疏散地區(qū)通常選擇在市區(qū)近郊;緊急疏散地區(qū)通常依托城市公園、綠地、廣場、場館和空曠地帶或地下人員掩蔽工事進(jìn)行疏散,離開易遭敵空襲的高危險(xiǎn)區(qū)[9]。城市防空襲背景下,不同疏散時(shí)機(jī)對疏散場所和保障人員的要求是不同的,表現(xiàn)在對人口疏散場所的啟動(dòng)時(shí)機(jī)、接收對象、安置人數(shù)、保障時(shí)限、具備能力等幾個(gè)方面。從啟動(dòng)時(shí)機(jī)上,有早期疏散場所、臨戰(zhàn)疏散場所以及緊急疏散場所;從接收對象上,有接收無防空作戰(zhàn)任務(wù)的普通群眾,有接納城市防空指揮的黨政軍機(jī)關(guān)人員,有接收開展重要目標(biāo)防護(hù)及搶險(xiǎn)搶修的工程技術(shù)人員;從保障時(shí)限上,分為長期保障和短時(shí)避險(xiǎn)等。因此,從人口疏散場所的構(gòu)成與戰(zhàn)時(shí)功能定位上分析,可將人口疏散場所分為人口疏散地域、人口疏散基地以及人口緊急疏散點(diǎn),見表1。
(1)人口疏散地域。
人口疏散地域是為長期堅(jiān)守作戰(zhàn),實(shí)施早期疏散和臨戰(zhàn)疏散,在防護(hù)級別低的城市或遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定的區(qū)域。要求道路交通方便,通信設(shè)施齊全,水電供應(yīng)充足,一般遠(yuǎn)離城市中心區(qū),劃定整個(gè)行政區(qū)為疏散地域,方便指揮人員按街道、社區(qū)集中配置疏散人口。
人口疏散地域,要能夠提供疏散人員的基本生活保障,滿足疏散人員較長時(shí)間的吃住需求,要有一定的運(yùn)輸保障能力以及防空掩蔽場所,在疏散階段,能夠順利將無防空任務(wù)的人員疏散到預(yù)定場所,滿足人員防空避險(xiǎn)的要求。
表1 人口疏散場所的構(gòu)成與功能Tab.1 The composition and function of the population evacuation places
(2)人口疏散基地。
人口疏散基地是集辦公、防護(hù)、救護(hù)、儲(chǔ)存、培訓(xùn)等多種功能于一體的大型綜合性疏散避難場所。一般位于城市近郊,主要用于政府機(jī)關(guān)、重要職能部門和重要目標(biāo)單位,在戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)應(yīng)急情況下保證人員能夠正常辦公、作業(yè)等。
(3)人口緊急疏散點(diǎn)。
人口緊急疏散點(diǎn)是應(yīng)對自然災(zāi)害、公共事件和戰(zhàn)時(shí)防空緊急疏散的需要,利用人防工程、避難場所、體育場館、公園綠地、學(xué)校醫(yī)院等公共場所設(shè)置的臨時(shí)疏散避災(zāi)地點(diǎn),戰(zhàn)時(shí)情況下,滿足留城人員就地就近短時(shí)疏散掩(隱)蔽的需要。
人口疏散場所的用地資源,主要從各類疏散場所可依托利用的社會(huì)資源類型、資源保有量以及其分布情況進(jìn)行分析。在測算社會(huì)資源時(shí),應(yīng)排除地質(zhì)災(zāi)害的影響區(qū)域,如容易發(fā)生泥石流、滑坡、崩塌以及采礦塌陷的山區(qū),容易發(fā)生地面沉降和地裂縫的平原區(qū)域;此外,還要遠(yuǎn)離易遇敵襲擊的重要目標(biāo)、部位及次生災(zāi)害影響區(qū)域,如軍事區(qū)、石油化工區(qū)、電廠、水庫等。
人口疏散地域依托現(xiàn)有可提供人員長時(shí)間吃住生活保障的場所資源,我國旅游資源豐富,大多城市周邊形成了農(nóng)戶住宿、賓館、度假村、鄉(xiāng)村酒店、觀光園等多種類型的民俗旅游服務(wù),能夠?yàn)槿丝谑枭仓锰峁┐罅康膱鏊Y源。在資源利用上,應(yīng)避開中心城區(qū)、衛(wèi)星城區(qū)以及其他重點(diǎn)目標(biāo)區(qū)域,見表2。
表2 人口疏散地域用地資源類型及分布Tab.2 Types and distribution of land resources in evacuation areas
(1)農(nóng)村住宅。
疏散地域以農(nóng)村為主,農(nóng)村對口接收是安置疏散人員的主要途徑,疏散人口與接收安置地域的農(nóng)村人口比例可按照過1:2進(jìn)行配置[10],可利用遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村。
(2)民俗旅游(村)戶、度假村。
民俗旅游(村)戶、度假村也可提供長時(shí)間的生活保障。目前各大城市周邊均有從事休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營性單位和個(gè)體經(jīng)營戶,基本條件及配套設(shè)施也較為完善,能夠滿足人員吃住需求,此外部分?。ㄊ校┮渤雠_(tái)了民俗旅游村(戶)評定標(biāo)準(zhǔn),對民俗旅游進(jìn)行了等級評定。
(3)鄉(xiāng)村酒店與特色業(yè)態(tài)。
鄉(xiāng)村酒店與特色業(yè)態(tài)也為疏散場所資源提供了重要的補(bǔ)充,主要類型為采摘籬園、鄉(xiāng)村酒店、休閑農(nóng)莊、國際驛站等。
(4)學(xué)校等其他公共建筑設(shè)施。
安置場所不足時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)(農(nóng)村)學(xué)校等其他公共建筑設(shè)施也可作為應(yīng)急場所資源。
人口疏散基地主要用于政府機(jī)關(guān)、重要職能部門和重要目標(biāo)單位,可依托城市近郊的大型賓館、培訓(xùn)中心、訓(xùn)練基地或大型景區(qū)進(jìn)行建設(shè),見表3。在資源的分布上,以超大城市為例,可劃定城區(qū)近郊的部分區(qū)域。
表3 人口疏散基地用地資源類型及分布Tab.3 Types and distribution of land resources in evacuation bases
人口緊急疏散點(diǎn)主要提供留城人員就地就近緊急疏散掩(隱)蔽的場所,場所類型有人防工程、應(yīng)急避難場所、公園、綠地、旅游景區(qū)、體育場所、操場等。在資源分布上,各潛在的緊急疏散點(diǎn)主要分布在中心城區(qū)和各衛(wèi)星城區(qū),見表4。
表4 緊急疏散點(diǎn)潛在用地資源類型與分布Tab.4 Types and distribution of land resources in emergency evacuation sites
綜上,可以明確城市人口疏散場所的空間規(guī)劃布局,如下圖。
圖 城市人口疏散場所空間分布Fig. Spatial distribution of evacuation places
(1)人防工程。
人防工程主要用于留城人員的緊急疏散掩蔽。目前,大多城市人防工程總量大,但各類工程的配比及分布不均,在使用時(shí)可適當(dāng)調(diào)配,考慮將部分其他工程用于人員掩蔽。此外,部分人防工程需加固改造才能使用,有的工程存在防護(hù)設(shè)備不夠完善,設(shè)備維護(hù)不及時(shí)的現(xiàn)狀。
(2)應(yīng)急避難場所。
各地依據(jù)應(yīng)急避難場所的規(guī)劃,按照《地震應(yīng)急避難場所 場址及配套設(shè)施》(GB 21734-2008)要求開展建設(shè)。根據(jù)應(yīng)急避難場所的類別,就能夠確定避難場所的設(shè)施配置情況、安置人數(shù)規(guī)模、保障人員時(shí)限,是人員緊急疏散隱蔽的可利用優(yōu)勢資源。
應(yīng)急避難場所大多依托現(xiàn)有的可利用場所進(jìn)行建設(shè),從城市規(guī)劃來看,初期未考慮應(yīng)急避難因素,導(dǎo)致分布不合理,同時(shí)也未考慮各類災(zāi)害的分布情況合理布局[11]。另外,國家質(zhì)檢總局《地震應(yīng)急避難場所 運(yùn)行管理指南》(GB/T 33744-2017)明確了應(yīng)急避難場所的所有權(quán)人或管理使用單位工作職責(zé),但是目前部分應(yīng)急避難場所存在日常維護(hù)與管理不及時(shí)、預(yù)案制度不完善,部分設(shè)備設(shè)施狀態(tài)不正常,應(yīng)急情況下可能無法發(fā)揮其正常功能。
(3)公園、綠地、城市廣場。
公園、綠地、城市廣場等也可作為人員短時(shí)疏散隱蔽的場所。公園按照《公園設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 51192-2016),對出入口、警示標(biāo)識、廁所、垃圾箱、消防、排水、通信廣播、安全防范系統(tǒng)建設(shè)有一定的規(guī)范要求,疏散隱蔽條件較為良好;綠地包括居住綠地、單位附屬綠地、其他綠地(街道/鐵路/公路/水務(wù)),部分綠地配置了應(yīng)急水源、衛(wèi)生、疏散、急救等設(shè)施與物資;城市大型廣場的空曠地帶也可作為人員應(yīng)急避險(xiǎn)的場所。
在選擇時(shí),公園要除去重要目標(biāo)周邊、地處低洼區(qū)域、以山地為主、開敞空間不足公園;綠地應(yīng)除去較小的居住綠地、道路兩側(cè)綠地、重要目標(biāo)以及次生災(zāi)害影響范圍區(qū)的綠地;城市廣場應(yīng)選擇周邊無高大建筑及重點(diǎn)目標(biāo)的區(qū)域。
(4)旅游景區(qū)。
旅游景區(qū)按照《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》(GB/T 17775-2003)標(biāo)準(zhǔn),安全設(shè)施相對較為完善。一般而言,城區(qū)內(nèi)地貌相對平緩,有充足空曠場所的景區(qū),可用于人員緊急疏散隱蔽。
(5)體育場。
此外,體育場所(含學(xué)校操場)也可作為人員應(yīng)急疏散隱蔽的場所。
近幾年,不少省(市)在人口疏散場所的建設(shè)過程中暴露了一些問題。
(1)人口疏散場所資源分布不均衡。
各地依托現(xiàn)有資源進(jìn)行建設(shè),導(dǎo)致人口疏散地域與緊急疏散點(diǎn)的場所空間分布不均衡。
(2)人口疏散場所建設(shè)不規(guī)范。
由于國家未出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),各地疏散場所建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì),場所建設(shè)內(nèi)容、要求以及建設(shè)方式存在一定的問題,建設(shè)完成后也未經(jīng)過演練檢驗(yàn)。
(3)人口疏散場所功能不配套。
民俗村(戶)、應(yīng)急避難場所、旅游景區(qū)、公園綠地、體育場所等僅從行業(yè)部門的要求進(jìn)行建設(shè),絕大部分場所未考慮戰(zhàn)時(shí)防空襲人口疏散的要求,缺乏人防設(shè)施以及相關(guān)防護(hù)裝置,無法滿足戰(zhàn)時(shí)人口疏散與掩(隱)蔽的需要。此外,各類場所的基礎(chǔ)及公共設(shè)施建設(shè)情況不一致,其安置能力及保障時(shí)限也不相同,人口疏散安置工作很難得到保障與落實(shí)。
(4)人口疏散場所日常管理維護(hù)不到位。
各場所由于管理單位性質(zhì)不同、管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和保障資金不足等原因,存在管理維護(hù)不及時(shí),預(yù)案制度不完善,設(shè)施狀態(tài)不正常,維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不到位等問題。有的場所長期閑置,造成資源浪費(fèi),戰(zhàn)時(shí)轉(zhuǎn)換存在一定的困難。
城市人口疏散場所體系建設(shè)要以需求為牽引,要做到:
(1)科學(xué)規(guī)劃、合理布局,將人口疏散場所建設(shè)納入人防專項(xiàng)規(guī)劃。
人口疏散場所建設(shè),要本著立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)的思想,將人口疏散場所的建設(shè)規(guī)劃要求、空間布局要求、建設(shè)容量需求、配套設(shè)施要求以及日常管理要求等內(nèi)容,納入人防專項(xiàng)規(guī)劃,明確人口疏散場所的建設(shè)原則、目標(biāo)方向以及措施要求。人口疏散場所的規(guī)劃與建設(shè),要切實(shí)處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)、防空與防災(zāi)、建設(shè)與管理的關(guān)系,確保人口疏散場所建設(shè)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
(2)制定標(biāo)準(zhǔn)、分步建設(shè),推行人口疏散場所試點(diǎn)建設(shè)。
由規(guī)劃建設(shè)等相關(guān)部門,對人口疏散場所建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),出臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),明確建設(shè)選址、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)方式以及管理維護(hù)要求;制定人口疏散場所標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)。人口疏散場所建設(shè)涉及諸多部門,在試點(diǎn)建設(shè)中,一是健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,人口疏散場所建設(shè)需要政府牽頭、各相關(guān)部門廣泛參與;二是健全管理機(jī)制,理順建設(shè)過程中的工作程序,制定場所維護(hù)管理辦法,做好疏散設(shè)施日常監(jiān)督管理工作,保證緊急時(shí)發(fā)揮其應(yīng)有功能;三是健全演練機(jī)制,定期推演,做到邊演練邊解決問題。試點(diǎn)人口疏散場所建成后,掛牌并向社會(huì)公示,設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)識標(biāo)志。
(3)平戰(zhàn)結(jié)合、融合發(fā)展,全面推進(jìn)人口疏散場所建設(shè)。
在全面建設(shè)階段,各地要以需求為牽引,合理分配建設(shè)指標(biāo),在國防建設(shè)戰(zhàn)略大局的角度上,統(tǒng)籌考慮人防建設(shè)的實(shí)際需要。要進(jìn)一步拓展人口疏散場所依托的各類資源的功能,在平時(shí)防災(zāi)等原有功能的基礎(chǔ)上兼顧做好戰(zhàn)時(shí)防護(hù)工作的需要。另外,人口疏散場所建設(shè)要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)融合式發(fā)展,要與城市化建設(shè)相結(jié)合、與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合、與社會(huì)各界力量相結(jié)合,促進(jìn)資源優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展,提高人口疏散場所的整體質(zhì)量與效益。
本文研究了戰(zhàn)時(shí)人口疏散場所的構(gòu)成與分類,明確了人口疏散場所、疏散基地、緊急疏散點(diǎn)的概念及功能要求。結(jié)合城市建設(shè)實(shí)際,梳理了各類人口疏散場所的用地類型、潛在資源及位置分布,提出了人口疏散場所的空間布局規(guī)劃。結(jié)合人口疏散場所的現(xiàn)狀問題,提出了建議措施。下一步工作可在本文基礎(chǔ)上,對人口疏散場所的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、人口疏散場所容量測算進(jìn)行研究,對于構(gòu)建和完善城市人口疏散場所體系規(guī)劃與建設(shè)具有重要意義。