李海鵬助理研究員 王 堯

（北京市勞動保護(hù)科學(xué)研究所，北京 100054）

0 引言

人口疏散場所是接收和安置城市疏散人口的區(qū)域，戰(zhàn)時有計劃地組織城市人口疏散到安全地域，是減輕空襲危害、減少人員傷亡的重要舉措。研究城市人口疏散場所體系，首先是戰(zhàn)略地位的需要，我國人防重點城市有二百多個，劃分為三類，戰(zhàn)略地位高的，在未來戰(zhàn)爭中勢必成為敵重點打擊對象；其次是超大型城市的需要，大多城市由于先期規(guī)劃不周，導(dǎo)致人防工程配比及分布不合理，戰(zhàn)爭狀態(tài)下無法保障大規(guī)模人員就地就近疏散掩蔽；最后是修訂城市防空襲方案和落實民防建設(shè)規(guī)劃的需要，進(jìn)一步提高方案的科學(xué)合理性，加快推進(jìn)人口疏散場所建設(shè)，對于完善人口疏散體系，提高城市綜合防護(hù)能力具有重要意義。

本文從人口疏散場所的定義出發(fā)，結(jié)合戰(zhàn)時人口疏散時機(jī)、疏散行動以及工作保障要求，分析了人口疏散場所的構(gòu)成與分類，明確各類人口疏散場所的概念以及戰(zhàn)時定位，確定了啟動時機(jī)、接納對象、具備功能、分布位置、保障時限以及建設(shè)依托資源等。結(jié)合城市發(fā)展實際，分析了各類疏散場所可依托利用的社會資源，規(guī)劃了人口疏散場所的空間布局，結(jié)合當(dāng)前人口疏散場所的現(xiàn)狀問題提出了建設(shè)意見。

1 人口疏散場所概念分析

人口疏散場所目前沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)定義。浙江省《關(guān)于人口疏散場所建設(shè)的意見（試行）》（浙民防〔2008〕12號）將人口疏散場所劃分為人口疏散地域、疏散基地和疏散點，但對疏散基地與疏散地域的區(qū)分不夠清晰[1]；山東省《關(guān)于加強(qiáng)人口疏散體系建設(shè)的意見》（魯政辦字〔2009〕197號）明確了疏散基地處于城市近郊，要遠(yuǎn)離重點目標(biāo)，但未明確疏散地域的區(qū)域位置[2]；河南省《河南省人民防空疏散避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》引入人防疏散避難場所的概念，將其劃分為五類[3]；江蘇省常州市《常州市人民防空疏散體系建設(shè)規(guī)范》（試行）規(guī)定了疏散基地的保障時限[4]；溫伯威在《城市應(yīng)急疏散GIS及關(guān)鍵模型研究與實踐》中，量化了疏散地域（20～30km以上）、疏散基地（3～15km外）距城市中心區(qū)的距離，明確了疏散地域的容納人數(shù)（3000人以上）要求[5]；廖碧濤、黃峰在《構(gòu)建完善的城市人口疏散建設(shè)規(guī)劃體系》中，明確了人口疏散地域的劃分單元（城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、接收人員時機(jī)（早期、臨戰(zhàn)疏散）[6]；郭拯敏在《防空防災(zāi)一體化的人口疏散體系建設(shè)探討》中，明確了疏散基地是在疏散地域內(nèi)為疏散和接收安置人員提供所需的指揮通信、基本辦公、物資供應(yīng)、相關(guān)配套的保障場所[7]。

綜合以上分析，各?。ㄊ校┘跋嚓P(guān)學(xué)者對人口疏散場所的概念不盡相同，人口疏散場所劃分的類型也不一致，劃分依據(jù)也較為模糊，疏散場所的建設(shè)內(nèi)容及保障要求有的為定性描述，有的進(jìn)行了量化，各不相同。人口疏散場所是戰(zhàn)時、災(zāi)時疏散城市人員用于指揮、接收安置及緊急避險時所需的場所[8]，如民俗旅游村鎮(zhèn)、公園景區(qū)、廣場綠地、體育場館等場所。構(gòu)建人口疏散場所體系，是在防災(zāi)、防空背景下，以可提供人員長時安置及短時避險的各類場所、區(qū)域為基礎(chǔ)，規(guī)劃不同疏散時機(jī)下疏散場所的空間分布體系，形成布局合理、使用有序的人口疏散場所空間格局，為疏散人員提供防空防災(zāi)的安全保障，提高城市生存能力。

2 人口疏散場所構(gòu)成與功能分析

研究人口疏散場所體系建設(shè)，應(yīng)明確其基本概念、構(gòu)成要素及具備功能。人口疏散場所是滿足戰(zhàn)時城區(qū)居民早期、臨戰(zhàn)和緊急疏散的需要。從局部戰(zhàn)爭來看，早期人口疏散場所通常選擇在距離市區(qū)較遠(yuǎn)且遠(yuǎn)離重要目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村；臨戰(zhàn)疏散地區(qū)通常選擇在市區(qū)近郊；緊急疏散地區(qū)通常依托城市公園、綠地、廣場、場館和空曠地帶或地下人員掩蔽工事進(jìn)行疏散，離開易遭敵空襲的高危險區(qū)[9]。城市防空襲背景下，不同疏散時機(jī)對疏散場所和保障人員的要求是不同的，表現(xiàn)在對人口疏散場所的啟動時機(jī)、接收對象、安置人數(shù)、保障時限、具備能力等幾個方面。從啟動時機(jī)上，有早期疏散場所、臨戰(zhàn)疏散場所以及緊急疏散場所；從接收對象上，有接收無防空作戰(zhàn)任務(wù)的普通群眾，有接納城市防空指揮的黨政軍機(jī)關(guān)人員，有接收開展重要目標(biāo)防護(hù)及搶險搶修的工程技術(shù)人員；從保障時限上，分為長期保障和短時避險等。因此，從人口疏散場所的構(gòu)成與戰(zhàn)時功能定位上分析，可將人口疏散場所分為人口疏散地域、人口疏散基地以及人口緊急疏散點，見表1。

（1）人口疏散地域。

人口疏散地域是為長期堅守作戰(zhàn)，實施早期疏散和臨戰(zhàn)疏散，在防護(hù)級別低的城市或遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定的區(qū)域。要求道路交通方便，通信設(shè)施齊全，水電供應(yīng)充足，一般遠(yuǎn)離城市中心區(qū)，劃定整個行政區(qū)為疏散地域，方便指揮人員按街道、社區(qū)集中配置疏散人口。

人口疏散地域，要能夠提供疏散人員的基本生活保障，滿足疏散人員較長時間的吃住需求，要有一定的運(yùn)輸保障能力以及防空掩蔽場所，在疏散階段，能夠順利將無防空任務(wù)的人員疏散到預(yù)定場所，滿足人員防空避險的要求。

表1 人口疏散場所的構(gòu)成與功能Tab.1 The composition and function of the population evacuation places

（2）人口疏散基地。

人口疏散基地是集辦公、防護(hù)、救護(hù)、儲存、培訓(xùn)等多種功能于一體的大型綜合性疏散避難場所。一般位于城市近郊，主要用于政府機(jī)關(guān)、重要職能部門和重要目標(biāo)單位，在戰(zhàn)時和平時應(yīng)急情況下保證人員能夠正常辦公、作業(yè)等。

（3）人口緊急疏散點。

人口緊急疏散點是應(yīng)對自然災(zāi)害、公共事件和戰(zhàn)時防空緊急疏散的需要，利用人防工程、避難場所、體育場館、公園綠地、學(xué)校醫(yī)院等公共場所設(shè)置的臨時疏散避災(zāi)地點，戰(zhàn)時情況下，滿足留城人員就地就近短時疏散掩（隱）蔽的需要。

3 人口疏散場所用地資源分析

人口疏散場所的用地資源，主要從各類疏散場所可依托利用的社會資源類型、資源保有量以及其分布情況進(jìn)行分析。在測算社會資源時，應(yīng)排除地質(zhì)災(zāi)害的影響區(qū)域，如容易發(fā)生泥石流、滑坡、崩塌以及采礦塌陷的山區(qū)，容易發(fā)生地面沉降和地裂縫的平原區(qū)域；此外，還要遠(yuǎn)離易遇敵襲擊的重要目標(biāo)、部位及次生災(zāi)害影響區(qū)域，如軍事區(qū)、石油化工區(qū)、電廠、水庫等。

3.1 人口疏散地域用地資源分析

人口疏散地域依托現(xiàn)有可提供人員長時間吃住生活保障的場所資源，我國旅游資源豐富，大多城市周邊形成了農(nóng)戶住宿、賓館、度假村、鄉(xiāng)村酒店、觀光園等多種類型的民俗旅游服務(wù)，能夠為人口疏散安置提供大量的場所資源。在資源利用上，應(yīng)避開中心城區(qū)、衛(wèi)星城區(qū)以及其他重點目標(biāo)區(qū)域，見表2。

表2 人口疏散地域用地資源類型及分布Tab.2 Types and distribution of land resources in evacuation areas

（1）農(nóng)村住宅。

疏散地域以農(nóng)村為主，農(nóng)村對口接收是安置疏散人員的主要途徑，疏散人口與接收安置地域的農(nóng)村人口比例可按照過1：2進(jìn)行配置[10]，可利用遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村。

（2）民俗旅游（村）戶、度假村。

民俗旅游（村）戶、度假村也可提供長時間的生活保障。目前各大城市周邊均有從事休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營性單位和個體經(jīng)營戶，基本條件及配套設(shè)施也較為完善，能夠滿足人員吃住需求，此外部分?。ㄊ校┮渤雠_了民俗旅游村（戶）評定標(biāo)準(zhǔn)，對民俗旅游進(jìn)行了等級評定。

（3）鄉(xiāng)村酒店與特色業(yè)態(tài)。

鄉(xiāng)村酒店與特色業(yè)態(tài)也為疏散場所資源提供了重要的補(bǔ)充，主要類型為采摘籬園、鄉(xiāng)村酒店、休閑農(nóng)莊、國際驛站等。

（4）學(xué)校等其他公共建筑設(shè)施。

安置場所不足時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)村）學(xué)校等其他公共建筑設(shè)施也可作為應(yīng)急場所資源。

3.2 人口疏散基地用地資源分析

人口疏散基地主要用于政府機(jī)關(guān)、重要職能部門和重要目標(biāo)單位，可依托城市近郊的大型賓館、培訓(xùn)中心、訓(xùn)練基地或大型景區(qū)進(jìn)行建設(shè)，見表3。在資源的分布上，以超大城市為例，可劃定城區(qū)近郊的部分區(qū)域。

表3 人口疏散基地用地資源類型及分布Tab.3 Types and distribution of land resources in evacuation bases

3.3 緊急疏散點用地資源分析

人口緊急疏散點主要提供留城人員就地就近緊急疏散掩（隱）蔽的場所，場所類型有人防工程、應(yīng)急避難場所、公園、綠地、旅游景區(qū)、體育場所、操場等。在資源分布上，各潛在的緊急疏散點主要分布在中心城區(qū)和各衛(wèi)星城區(qū)，見表4。

表4 緊急疏散點潛在用地資源類型與分布Tab.4 Types and distribution of land resources in emergency evacuation sites

綜上，可以明確城市人口疏散場所的空間規(guī)劃布局，如下圖。

圖 城市人口疏散場所空間分布Fig. Spatial distribution of evacuation places

（1）人防工程。

人防工程主要用于留城人員的緊急疏散掩蔽。目前，大多城市人防工程總量大，但各類工程的配比及分布不均，在使用時可適當(dāng)調(diào)配，考慮將部分其他工程用于人員掩蔽。此外，部分人防工程需加固改造才能使用，有的工程存在防護(hù)設(shè)備不夠完善，設(shè)備維護(hù)不及時的現(xiàn)狀。

（2）應(yīng)急避難場所。

各地依據(jù)應(yīng)急避難場所的規(guī)劃，按照《地震應(yīng)急避難場所 場址及配套設(shè)施》（GB 21734-2008）要求開展建設(shè)。根據(jù)應(yīng)急避難場所的類別，就能夠確定避難場所的設(shè)施配置情況、安置人數(shù)規(guī)模、保障人員時限，是人員緊急疏散隱蔽的可利用優(yōu)勢資源。

應(yīng)急避難場所大多依托現(xiàn)有的可利用場所進(jìn)行建設(shè)，從城市規(guī)劃來看，初期未考慮應(yīng)急避難因素，導(dǎo)致分布不合理，同時也未考慮各類災(zāi)害的分布情況合理布局[11]。另外，國家質(zhì)檢總局《地震應(yīng)急避難場所 運(yùn)行管理指南》（GB/T 33744-2017）明確了應(yīng)急避難場所的所有權(quán)人或管理使用單位工作職責(zé)，但是目前部分應(yīng)急避難場所存在日常維護(hù)與管理不及時、預(yù)案制度不完善，部分設(shè)備設(shè)施狀態(tài)不正常，應(yīng)急情況下可能無法發(fā)揮其正常功能。

（3）公園、綠地、城市廣場。

公園、綠地、城市廣場等也可作為人員短時疏散隱蔽的場所。公園按照《公園設(shè)計規(guī)范》（GB 51192-2016），對出入口、警示標(biāo)識、廁所、垃圾箱、消防、排水、通信廣播、安全防范系統(tǒng)建設(shè)有一定的規(guī)范要求，疏散隱蔽條件較為良好；綠地包括居住綠地、單位附屬綠地、其他綠地（街道/鐵路/公路/水務(wù)），部分綠地配置了應(yīng)急水源、衛(wèi)生、疏散、急救等設(shè)施與物資；城市大型廣場的空曠地帶也可作為人員應(yīng)急避險的場所。

在選擇時，公園要除去重要目標(biāo)周邊、地處低洼區(qū)域、以山地為主、開敞空間不足公園；綠地應(yīng)除去較小的居住綠地、道路兩側(cè)綠地、重要目標(biāo)以及次生災(zāi)害影響范圍區(qū)的綠地；城市廣場應(yīng)選擇周邊無高大建筑及重點目標(biāo)的區(qū)域。

（4）旅游景區(qū)。

旅游景區(qū)按照《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》（GB/T 17775-2003）標(biāo)準(zhǔn)，安全設(shè)施相對較為完善。一般而言，城區(qū)內(nèi)地貌相對平緩，有充足空曠場所的景區(qū)，可用于人員緊急疏散隱蔽。

（5）體育場。

此外，體育場所（含學(xué)校操場）也可作為人員應(yīng)急疏散隱蔽的場所。

4 人口疏散場所現(xiàn)狀問題及建議

4.1 人口疏散場所的現(xiàn)狀問題

近幾年，不少省（市）在人口疏散場所的建設(shè)過程中暴露了一些問題。

（1）人口疏散場所資源分布不均衡。

各地依托現(xiàn)有資源進(jìn)行建設(shè)，導(dǎo)致人口疏散地域與緊急疏散點的場所空間分布不均衡。

（2）人口疏散場所建設(shè)不規(guī)范。

由于國家未出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，各地疏散場所建設(shè)缺乏頂層設(shè)計，場所建設(shè)內(nèi)容、要求以及建設(shè)方式存在一定的問題，建設(shè)完成后也未經(jīng)過演練檢驗。

（3）人口疏散場所功能不配套。

民俗村（戶）、應(yīng)急避難場所、旅游景區(qū)、公園綠地、體育場所等僅從行業(yè)部門的要求進(jìn)行建設(shè)，絕大部分場所未考慮戰(zhàn)時防空襲人口疏散的要求，缺乏人防設(shè)施以及相關(guān)防護(hù)裝置，無法滿足戰(zhàn)時人口疏散與掩（隱）蔽的需要。此外，各類場所的基礎(chǔ)及公共設(shè)施建設(shè)情況不一致，其安置能力及保障時限也不相同，人口疏散安置工作很難得到保障與落實。

（4）人口疏散場所日常管理維護(hù)不到位。

各場所由于管理單位性質(zhì)不同、管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和保障資金不足等原因，存在管理維護(hù)不及時，預(yù)案制度不完善，設(shè)施狀態(tài)不正常，維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不到位等問題。有的場所長期閑置，造成資源浪費，戰(zhàn)時轉(zhuǎn)換存在一定的困難。

4.2 人口疏散場所體系建設(shè)建議

城市人口疏散場所體系建設(shè)要以需求為牽引，要做到：

（1）科學(xué)規(guī)劃、合理布局，將人口疏散場所建設(shè)納入人防專項規(guī)劃。

人口疏散場所建設(shè)，要本著立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)的思想，將人口疏散場所的建設(shè)規(guī)劃要求、空間布局要求、建設(shè)容量需求、配套設(shè)施要求以及日常管理要求等內(nèi)容，納入人防專項規(guī)劃，明確人口疏散場所的建設(shè)原則、目標(biāo)方向以及措施要求。人口疏散場所的規(guī)劃與建設(shè)，要切實處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、平時與戰(zhàn)時、防空與防災(zāi)、建設(shè)與管理的關(guān)系，確保人口疏散場所建設(shè)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（2）制定標(biāo)準(zhǔn)、分步建設(shè)，推行人口疏散場所試點建設(shè)。

由規(guī)劃建設(shè)等相關(guān)部門，對人口疏散場所建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計，出臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確建設(shè)選址、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)方式以及管理維護(hù)要求；制定人口疏散場所標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)。人口疏散場所建設(shè)涉及諸多部門，在試點建設(shè)中，一是健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，人口疏散場所建設(shè)需要政府牽頭、各相關(guān)部門廣泛參與；二是健全管理機(jī)制，理順建設(shè)過程中的工作程序，制定場所維護(hù)管理辦法，做好疏散設(shè)施日常監(jiān)督管理工作，保證緊急時發(fā)揮其應(yīng)有功能；三是健全演練機(jī)制，定期推演，做到邊演練邊解決問題。試點人口疏散場所建成后，掛牌并向社會公示，設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)識標(biāo)志。

（3）平戰(zhàn)結(jié)合、融合發(fā)展，全面推進(jìn)人口疏散場所建設(shè)。

在全面建設(shè)階段，各地要以需求為牽引，合理分配建設(shè)指標(biāo)，在國防建設(shè)戰(zhàn)略大局的角度上，統(tǒng)籌考慮人防建設(shè)的實際需要。要進(jìn)一步拓展人口疏散場所依托的各類資源的功能，在平時防災(zāi)等原有功能的基礎(chǔ)上兼顧做好戰(zhàn)時防護(hù)工作的需要。另外，人口疏散場所建設(shè)要與社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)融合式發(fā)展，要與城市化建設(shè)相結(jié)合、與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合、與社會各界力量相結(jié)合，促進(jìn)資源優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展，提高人口疏散場所的整體質(zhì)量與效益。

5 結(jié)論

本文研究了戰(zhàn)時人口疏散場所的構(gòu)成與分類，明確了人口疏散場所、疏散基地、緊急疏散點的概念及功能要求。結(jié)合城市建設(shè)實際，梳理了各類人口疏散場所的用地類型、潛在資源及位置分布，提出了人口疏散場所的空間布局規(guī)劃。結(jié)合人口疏散場所的現(xiàn)狀問題，提出了建議措施。下一步工作可在本文基礎(chǔ)上，對人口疏散場所的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、人口疏散場所容量測算進(jìn)行研究，對于構(gòu)建和完善城市人口疏散場所體系規(guī)劃與建設(shè)具有重要意義。