范 莉

公益訴訟的價值在于鼓勵公民、社會組織打擊違法行為，用一種司法的力量來維護人們生活生存的權(quán)益。國外環(huán)境公益訴訟并不區(qū)分民事和行政訴訟兩種類型，而我國根據(jù)法律體系的現(xiàn)狀進行了區(qū)分。環(huán)境民事公益訴訟是一種有利于實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展目標和環(huán)境正義，保護國家、社會利益和不特定人環(huán)境權(quán)益的訴訟類別。鼓勵符合條件的機關(guān)和適格的社會組織根據(jù)法律、法規(guī)向人民法院提起訴訟，使污染者承擔(dān)損害行為所帶來的民事法律賠償責(zé)任。

一、環(huán)境民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)

(一)公共信托理論

環(huán)境公共財產(chǎn)理論和環(huán)境公共委托理論在20世紀70年代初出現(xiàn)，這是美籍學(xué)者薩克斯提倡的最重要理論。二者的目標在于為國家解決承擔(dān)環(huán)境保護義務(wù)的權(quán)力無理論根基的問題，以便其履行相應(yīng)管理職能。他認為，許多與人類有關(guān)的環(huán)境因素，如水和空氣，是國家所有人民的公共財產(chǎn)。公眾可以將共享財產(chǎn)的管理委托給政府，并且公眾與政府之間存在委托人—受托人關(guān)系，作為受托人的政府則為整個國家和公民保護這些財產(chǎn)，未經(jīng)許可不得擅自處理這些財產(chǎn)。在此理論基礎(chǔ)上，環(huán)境保護部門、檢察院和環(huán)境保護組織有權(quán)起訴公眾，當公眾被動、無勇氣或無法起訴時，這些主體便可作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，勝訴的利益應(yīng)屬于享有相應(yīng)權(quán)益的人們。

(二)私人檢察官理論

20世紀40年代，美國法院在伊克斯案件中指出，國會可以授權(quán)一個公共官員或者其他任何人提起訴訟解決關(guān)于公共利益保護的問題，此位獲得授權(quán)的個體就約等于私人檢察官[1]。這不僅體現(xiàn)在已發(fā)生的該案件中，此后，美國以增加公民訴訟條款的方式規(guī)定在《清潔空氣法》(CleanAirAct)。該法除了一般的環(huán)境保護法律規(guī)定外，明確美國公民可針對未履行職責(zé)且違反相關(guān)法律的國家機構(gòu)、官員以及未履行義務(wù)的非法公司提起訴訟。美國環(huán)境公民訴訟制度在改善環(huán)境執(zhí)法方面產(chǎn)生深刻影響，它賦予了任何人保護環(huán)境利益的權(quán)利。大部分美國環(huán)保組織認為，保證法律有效執(zhí)行的最終實體是人民。政府不可能持續(xù)監(jiān)控污染源，而知道污染源的公民和環(huán)境團體通常才是最有效的非法污染觀察者。因此，公民或組織可以利用法院的司法權(quán)，發(fā)揮“私人檢察官”的作用，起訴違法行為，成為環(huán)境法的特別執(zhí)行對象，監(jiān)督和促進相關(guān)法律的有效實施，一方面促進環(huán)境公共利益的實現(xiàn)，另一方面更好地保護公民良好生活環(huán)境的正當?shù)沫h(huán)境權(quán)利。

(三)環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)的概念于20世紀中葉在歐洲被提出，薩克斯教授指出，環(huán)境不是行政機關(guān)的專屬品，它只是被委托管理的公共物品。他主張所有居民擁有環(huán)境權(quán)，有享受良好生活環(huán)境的基本權(quán)利，即環(huán)境權(quán)。公民和有關(guān)組織可以據(jù)此權(quán)利和存在的信托關(guān)系向法院提起訴訟，通過法院裁判來實施保護環(huán)境的預(yù)防或修復(fù)措施。環(huán)境權(quán)成為基本人權(quán)，被許多學(xué)者認可及得到國內(nèi)和國際法文件的肯定。這為公民能擁有公益訴訟原告資格創(chuàng)造了良好的理論前提條件。它不僅是每個公民享有的權(quán)益，也應(yīng)是一種救濟性的權(quán)利，具有可訴性。人們不僅要保護當代人，還要用此權(quán)利守護好后代人賴以生存的環(huán)境權(quán)益。

二、環(huán)境民事公益訴訟的功能

(一)保障個人和社會公眾的利益

環(huán)境民事公益訴訟可以保護個人和公眾的環(huán)境利益，富有深遠意義和價值的肯定性影響，對沒有參與訴訟的大眾也起到指導(dǎo)作用。普通公民通過訴訟程序制止生態(tài)環(huán)境被破壞的行為，讓當事人承擔(dān)責(zé)任，可以良好平衡相關(guān)主體的利益和環(huán)境權(quán)益。

(二)增強公民的環(huán)保維權(quán)意識

環(huán)境民事公益訴訟是公眾參與的有效形式和渠道，加快了公民參與環(huán)境保護的文明化進程。當發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為已經(jīng)損害了公共利益或者存在極大損害公共利益的風(fēng)險時，公眾可以采取合理、合法的方式維護自己的權(quán)益。真正保護了自己的環(huán)境權(quán)益，社會公眾的維權(quán)信心才會與日俱增，進而追求實現(xiàn)環(huán)境正義這一重要價值目標。

(三)預(yù)防環(huán)境損害

環(huán)境民事公益訴訟沒有以發(fā)生實際存在嚴重損害為維權(quán)的前置條件，這樣提起訴訟之前可以客觀地防止問題發(fā)生，使其補救變得靈活又主動，停止虧損，并將危及公眾環(huán)境權(quán)益的非法行為消滅于萌芽狀態(tài)，以免造成更多的環(huán)境問題和損害更多的環(huán)境權(quán)益。

三、環(huán)境民事公益訴訟現(xiàn)存的三個困難

(一)起訴難

一是訴訟對象的范圍未包括公民。在立法方面，我國的憲法未將環(huán)境權(quán)規(guī)定為一項公民基本權(quán)利，其他法律也未賦予公民在此訴訟中的原告資格。我國在環(huán)境法律中規(guī)定了社會組織成為原告資格的具體要求。程序上需要在符合級別的民政部門登記，同時須滿足五年活動年限和無違法記錄。2017年修改相關(guān)法律后，增加了檢察機關(guān)這一新原告，仍然未將公民納入主體范圍。而普通民事訴訟原告主體包括了自然人、法人或其他組織，但是作為保護公共利益的環(huán)境民事公益訴訟卻不包含自然人主體，這就不便于發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害風(fēng)險和利益受損的公民及時用法律維權(quán)。

二是我國的法律對社會團體組織的原告資格進行了嚴格、標準化的限制?！吨袊h(huán)境司法發(fā)展報告(2015-2017)》“環(huán)境公益訴訟的原告”一節(jié)，呂忠梅老師分析社會組織作為環(huán)境民事公益訴訟原告的數(shù)量不多的原因，指出符合環(huán)境公益訴訟資格的社會組織遇到許多困難，如無固定經(jīng)費來源、籌措資金困難、組織規(guī)模小。這些原因可能導(dǎo)致未來運營發(fā)展狀況不穩(wěn)定，訴訟程序進展舉步維艱。

(二)舉證難

訴訟中的力量差異以及舉證責(zé)任的劃分，使雙方在訴訟中遇到許多困難，陷入尷尬的局面。作為原告，在實務(wù)中為證明加害行為與損害結(jié)果而去合理取證，會遇到企業(yè)不配合的情況。例如歷經(jīng)9年的云南曲靖鉻渣污染事件，涉事污染企業(yè)不配合，導(dǎo)致原告之一全國性民間環(huán)保組織自然之友長途跋涉來現(xiàn)場抽樣鑒定卻失敗而歸。此案的整體鑒定費用高達300萬元，高于原告一年的收入。我國舉證責(zé)任倒置的規(guī)定能夠一定程度上減輕原告的壓力，但理論界和學(xué)界對這一規(guī)定均存在爭議。雖然此規(guī)則分配舉證責(zé)任給被告利于減輕對原告的壓力，但是訴訟結(jié)果與證明責(zé)任聯(lián)系緊密，還應(yīng)該再降低原告的舉證責(zé)任。為獲取環(huán)境民事訴訟的證明事實，大多數(shù)原告所采取的檢測取證措施都在鑒定機關(guān)輔助下才達成取證目標，而這個過程一定會產(chǎn)生大量費用，證明責(zé)任負擔(dān)問題所帶來的高額鑒定費用也是導(dǎo)致舉證難的核心焦點。

(三)執(zhí)行難

重裁判、輕執(zhí)行也是目前環(huán)境司法中存在的現(xiàn)象。因為涉及公益性，此訴訟應(yīng)在某些方面不同于其他訴訟，如在訴訟裁判與普通民事案件的執(zhí)行方面進行區(qū)分。但是在執(zhí)行程序方面相關(guān)規(guī)定缺失，對判決結(jié)果執(zhí)行的相關(guān)制度與監(jiān)督都是法律的空白。我國立法和司法均未對環(huán)境民事公益訴訟賠償金的管理主體作出進一步規(guī)定，這顯然不利于賠償金的使用。最高人民法院對審理此類訴訟案件進行過相關(guān)解釋，環(huán)境保護監(jiān)督管理部門可在其中進行部分監(jiān)督，但仍未明確對執(zhí)行財產(chǎn)管理、使用、檢驗等環(huán)節(jié)的檢查監(jiān)督的問題[2]。

四、針對現(xiàn)存困難提出的對策

(一)擴大起訴主體的范圍，合理調(diào)整順位關(guān)系

有學(xué)者指出，環(huán)境民事公益訴訟的資格要求過于嚴苛，可以在登記機關(guān)和活動年限上適當放寬[3]。我國可以借鑒美國適當放松原告資格限制，并讓與受損環(huán)境權(quán)益有直接或者間接關(guān)系的公民個人也能參與環(huán)境民事公益訴訟，并且創(chuàng)設(shè)合理、合法以及公平的獎勵機制。同時，注意原告的起訴順序選擇，這些細節(jié)方面將提高公民對環(huán)境利益的積極性。如果環(huán)境權(quán)益受侵害，享有環(huán)境權(quán)利的公民應(yīng)先提起訴訟；沒有公民或在合理期限內(nèi)沒有訴訟，社會團體和環(huán)境保護團體就應(yīng)將環(huán)境民事公益訴訟放在首位；前兩種情況不存在時，檢察機關(guān)則是保護環(huán)境的最后一道屏障。

(二)重置舉證責(zé)任，減輕費用負擔(dān)

基于環(huán)境民事公益訴訟的特殊性，有的學(xué)者認為法律的天平向原告適當傾斜可以在一定程度上促進公平正義的實現(xiàn)，但企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展也不能被忽視，雙方的舉證責(zé)任不能失衡，企業(yè)也不能承擔(dān)超額的要求[4]。適用因果關(guān)系推定規(guī)則會讓環(huán)境民事公益訴訟舉證方式更加高效合理，因而應(yīng)選擇摒棄舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。為了減輕社會組織的訴訟費用負擔(dān)，應(yīng)建立公平合理且利于保障社會組織籌集和繳納費用的制度，這樣可以激發(fā)社會組織主動保護公共利益的意愿?？山梃b各地實踐經(jīng)驗，由政府主導(dǎo)或者相關(guān)基金會設(shè)置“環(huán)境公益維權(quán)專項基金”。筆者認為，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式，通過“專案眾籌”來募集資金也可將原告在經(jīng)濟因素上的困難降低，以助于提高其參與訴訟的主動性。

(三)完善訴訟裁判執(zhí)行的各項監(jiān)管制度

我國的環(huán)境司法要重視裁判的有效執(zhí)行，一方面關(guān)注法律責(zé)任分配后的執(zhí)行情況，另一方面注重實現(xiàn)訴訟預(yù)防環(huán)境損害的功能。法律的生命在于實施，裁判的生命在于執(zhí)行。最重要的是對于被告繳納的賠償金監(jiān)管和使用問題，要讓賠償金發(fā)揮最大效用，更加符合公共利益。

首先，從立法上建立統(tǒng)一的賠償金管理制度，規(guī)范化設(shè)立和管理相關(guān)核算賬戶，這將有利于資金合理規(guī)范且高效率使用。立法部門可以通過實地考察各地公益訴訟賠償資金的征管方案，制定位階更高的法律去詳細規(guī)定財產(chǎn)管理、使用、檢驗等環(huán)節(jié)的檢查監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?，讓存放和管理問題有法可依。其次，設(shè)置配套的執(zhí)行聽證制度。在環(huán)境民事公益訴訟裁判的執(zhí)行過程中，重視公眾參與，聽取各方公眾對修復(fù)方案、具體實施措施所作出的相應(yīng)論證和建議。再次，利用好網(wǎng)絡(luò)資源平臺，在執(zhí)行監(jiān)督方面應(yīng)將已生效裁判的詳細執(zhí)行程序和結(jié)果在中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)予以公布，讓公眾知曉賠償款的繳納進度以及受損環(huán)境的恢復(fù)過程，增強公眾的環(huán)保意識，同時達到監(jiān)督的效果。