王能引，朱鳳琴

(合肥學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 230601)

農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。推進農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，有助于建立和完善農(nóng)村現(xiàn)代治理體系，積極應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新趨勢，實現(xiàn)農(nóng)村社會建設(shè)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層治理，不僅是我國社會發(fā)展的一項重要內(nèi)容，也是我國推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[1](P3)黨的十九屆四中全會再次提出社會治理是國家治理的重要方面，并強調(diào)：“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務(wù)?！秉h中央的決定為我國新時期社會治理的發(fā)展指明了新方向，將有助于我國社會治理發(fā)展向更深更實推進。

一、農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是社會發(fā)展的必然趨勢

(一)時代變遷加快了社會治理模式的轉(zhuǎn)變

社會治理在我國社會發(fā)展中經(jīng)歷了一個不斷變化的過程，在不同時期，社會治理模式呈現(xiàn)出不同的時代特征。改革開放前，由于實行“政社合一”的社會管理體制，社會治理基本上采用政府單一主體的社會治理模式，政府壟斷社會治理權(quán)力，其他社會組織和廣大民眾在社會治理中只能作為被治理的對象，在治理過程中難以發(fā)揮治理主體的作用。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟逐步建立和發(fā)展起來，社會治理模式也隨之發(fā)生了相應(yīng)變化。這一時期，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步完善，社會轉(zhuǎn)型加速，社會結(jié)構(gòu)不斷變化，“政社合一”的管理體制逐漸解體，政府不再是唯一的社會治理主體，社會組織在社會治理中的作用不斷得到加強，民眾的權(quán)利意識和責(zé)任意識進一步提升，參與社會治理的主觀愿望越來越強烈，社會治理主體多元的結(jié)構(gòu)模式逐步形成。在這樣的背景下，社會治理體系開始由一元化的政府單一治理模式開始向多元主體的多中心治理模式轉(zhuǎn)變，并逐漸形成了主體多元的社會治理體系，有力推進了我國社會治理的現(xiàn)代化發(fā)展。

(二)改革創(chuàng)新為社會治理發(fā)展提供了重要推動力

2018年，我國憲法修正案把改革過程與革命和建設(shè)過程一道作為黨和人民團結(jié)奮斗的光輝歷程正式載入憲法。肇始于1978年安徽鳳陽小崗村十八戶農(nóng)民“包產(chǎn)到戶”的壯舉，從此拉開了中國改革的大幕。經(jīng)過四十多年的不懈努力，中國的經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展等各方面均取得了卓越的成就，特別是近年來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更是把中華民族偉大復(fù)興作為黨和國家奮斗的目標，中國社會發(fā)展步伐進一步加快。然而，伴隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的快速推進，社會發(fā)展中存在的一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來，社會發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距不斷擴大、農(nóng)村社會發(fā)展相對滯后等一系列問題，已經(jīng)成為制約我國社會發(fā)展的一個重要因素。如何破解當前社會發(fā)展所面臨的困局，關(guān)鍵還是要從問題導(dǎo)向入手，追溯問題產(chǎn)生的源頭，在現(xiàn)實的基礎(chǔ)上不斷深化改革。通過改革創(chuàng)新，不斷調(diào)整社會治理模式，逐步形成完善的農(nóng)村基層治理體系，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化，進一步加快農(nóng)村社會現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，推進農(nóng)村社會發(fā)展快速進入現(xiàn)代化的軌道。

(三)社會轉(zhuǎn)型促進了社會治理理念的嬗變

改革不僅助推了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)也因此發(fā)生了巨大的變化。在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中，政府的職能開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府不斷簡政放權(quán)，其對社會治理權(quán)的壟斷逐漸被打破，市場機制在社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。這樣，伴隨著市場在社會經(jīng)濟發(fā)展中主體地位的確立，社會轉(zhuǎn)型進一步加快，社會組織和民眾的權(quán)利意識不斷加強，不同利益群體的利益訴求也在不斷上升。因此，在社會治理實踐中，一些原有的社會組織逐漸脫離政府的控制，并在市場經(jīng)濟發(fā)展中開始發(fā)揮主體作用。與此同時，一些新的社會組織在社會轉(zhuǎn)型過程中不斷涌現(xiàn)出來，并逐漸發(fā)展成為社會治理主體的一部分。這些社會組織都有著一個共同的目標，就是希望在社會治理中更多地發(fā)揮治理主體的作用，以便更好地維護自身的權(quán)利和利益。不僅如此，在市場經(jīng)濟發(fā)展的大背景下，廣大民眾也逐漸改變了過去計劃經(jīng)濟時代“唯命是從”的被管理者角色，主體意識不斷強化，意志也越來越堅定，能夠擔(dān)負起社會治理的重任。由此，在農(nóng)村基層治理中，隨著利益群體多元化格局的逐步形成，農(nóng)村基層治理方式開始發(fā)生變化，政府單一主體的治理模式已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要，社會組織的主體功能進一步加強，民眾在嘗到參與治理的甜頭以后，參與社會治理的積極性空前高漲。因此，在新的發(fā)展形勢下，農(nóng)村基層治理的理念正在發(fā)生改變，主體多元的治理思想逐漸成為共識，多元主體治理結(jié)構(gòu)模式正在形成，農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化目標日益清晰。

二、農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化加快推進政府責(zé)任機制建設(shè)

(一)加快農(nóng)村基層治理體制機制的創(chuàng)新

加強和創(chuàng)新社會治理，逐步實現(xiàn)社會治理結(jié)構(gòu)的合理化、治理方式的科學(xué)化、治理過程的民主化，將有力推進國家治理現(xiàn)代化的進程[2](P164)。改革開放四十多年來，我國各項事業(yè)發(fā)展都取得了顯著的成效。但由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國的改革還不完善，不同領(lǐng)域的改革差異性明顯，難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致的發(fā)展。具體來說，我國經(jīng)濟體制改革成果巨大，經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，社會主義市場經(jīng)濟體制正在建立和完善，有力推動了我國社會發(fā)展的現(xiàn)代化。然而，與此相對應(yīng)，我國政治體制改革盡管也取得了一定的成效，但總體來看，仍然存在著一些亟待解決的問題，其中最主要的問題就是政治體制改革發(fā)展的速度相對緩慢，難以跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，對經(jīng)濟社會的發(fā)展形成了一定的阻礙，不利于社會主義市場經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。因此，在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中，加強政治體制改革，推進政府責(zé)任機制建設(shè)，促進政府加快轉(zhuǎn)變職能，將會對社會治理現(xiàn)代化產(chǎn)生良好的推動作用。由此可見，在農(nóng)村基層治理過程中，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展促進了社會治理的變化，社會組織和民眾參與社會治理的主體意識越來越強，作用也越來越大，政府單一主體治理模式面臨的問題進一步凸顯。在這樣的背景下，加快農(nóng)村基層政治體制改革，實現(xiàn)社會治理模式的不斷創(chuàng)新，構(gòu)建多元共治的社會治理體系，能夠為我國經(jīng)濟社會的發(fā)展提供重要支撐和強大動力。

(二)促進全能政府轉(zhuǎn)向有限政府

長期以來，在單一主體治理模式下，政府壟斷社會治理權(quán)，對社會事務(wù)實行大包大攬，無論事務(wù)大小政府都親力為之，儼然成了一個全能的政府。然而，全能政府的治理理念在社會治理實踐中并未達到理想的效果。究其原因，一方面，現(xiàn)代社會條件下，社會事務(wù)千頭萬緒，異常復(fù)雜，特別是在市場經(jīng)濟建立過程中，社會轉(zhuǎn)型帶來的諸多不確定因素，使得社會治理難以形成有效的機制，政府面對復(fù)雜的社會治理事項，很多情況下只能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，難以形成全面有序的社會治理體系。另一方面，全能型政府治理模式下，政府治理能力有限，治理手段單一，缺乏靈活性，不能有效適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展需要。不僅如此，長期以來，由于農(nóng)村基層政府壟斷社會治理權(quán)力，社會組織和民眾早已習(xí)慣于被管理者的角色，他們在社會治理中缺乏主體責(zé)任意識，參與社會治理的主動性不強，積極性不高，致使基層治理在民意表達方面存在著明顯不足。為此，加強農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，最為關(guān)鍵的還是要從構(gòu)建治理主體結(jié)構(gòu)著手，要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府單一治理主體地位，摒棄全能政府的思想，變?nèi)苷疄橛邢拚?，積極發(fā)揮政府在社會治理中的引導(dǎo)功能，充分調(diào)動社會組織和廣大民眾參與社會治理的積極性。這樣，農(nóng)村基層政府就能夠把更多的精力放到對農(nóng)村基層治理的統(tǒng)籌規(guī)劃上，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，提高社會組織和廣大民眾的治理主體意識，依據(jù)現(xiàn)代社會發(fā)展規(guī)律，不斷創(chuàng)新社會治理模式，提高農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化水平。

(三)促進管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府

現(xiàn)代政府的實質(zhì)是服務(wù)型政府。政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價值和合法性[3](P97)。在傳統(tǒng)的社會治理體系中，農(nóng)村基層政府在社會治理中擔(dān)負著管理者的角色，其主要職責(zé)就是為了提高國家財稅的汲取能力和維護社會的穩(wěn)定。在當時的條件下，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不高，農(nóng)村基層社會發(fā)展嚴重依賴政府的財政支持，為此，基層政府可以有效利用其對社會資源的壟斷地位，采用強制手段，加強對社會的管控。然而，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟開始建立起來，市場經(jīng)濟的發(fā)展促進了社會管理體制的發(fā)展變化，政府的權(quán)威開始下降，特別是農(nóng)村稅費制度改革以來，農(nóng)村基層政府的主要職能逐步轉(zhuǎn)向維護社會秩序和提供公共服務(wù)等諸方面。不僅如此，社會主義市場經(jīng)濟地位的確立，還有效促進了農(nóng)村社會組織的發(fā)展，農(nóng)村基層社會自治能力進一步加強。在這種情況下，農(nóng)村基層政府在社會治理中的地位和作用發(fā)生了改變，社會治理的形式由過去自上而下的管制型模式逐漸向上下互動的服務(wù)型模式轉(zhuǎn)變，基層政府的職能回歸到服務(wù)民眾的本位。也就是說，基層政府的社會治理方式開始由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。因此，強化政府的服務(wù)意識，擴大社會治理主體范圍，推動農(nóng)村社會協(xié)調(diào)有序發(fā)展，自然就成了農(nóng)村基層治理的首要任務(wù)。

(四)促進威權(quán)政府轉(zhuǎn)向法治政府

社會治理應(yīng)當體現(xiàn)出法治化的特點。在政府單一主體的治理模式下，政府在社會治理中完全依靠政府的權(quán)威實行自上而下的統(tǒng)治，這種治理模式由于缺少與社會組織和廣大民眾的有效協(xié)調(diào)與溝通，難以體現(xiàn)民意，不能得到廣大民眾的積極有效支持，社會治理效果不佳，甚至一些地方政府的粗暴治理行為還會成為社會群體性事件爆發(fā)的導(dǎo)火索。然而，隨著我國改革開放的不斷深入，我國法治化進程進一步加快，社會治理也逐漸邁入法治化的軌道。從農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀來看，民眾的民主與法治意識不斷提高，這些變化使得農(nóng)村基層政府希望通過管制手段實現(xiàn)治理目標已不現(xiàn)實。為了適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展需要，農(nóng)村基層政府必須在法律制度的框架內(nèi)，根據(jù)當前農(nóng)村社會的發(fā)展現(xiàn)狀，制定出相應(yīng)的社會治理措施，加快推進農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。具體來說，農(nóng)村基層治理要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加快推進社會組織的發(fā)展，增強社會組織的治理主體意識，進一步提高廣大民眾參與社會治理的積極性，在社會資源占有多元化的結(jié)構(gòu)體系下，確保不同治理主體在法治框架內(nèi)依法行使職權(quán)，最終形成多元共治的社會治理格局。

三、農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化創(chuàng)新機制建設(shè)

(一)政府治理理念的根本轉(zhuǎn)變

中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)性力量主要來自政府。因為中國基層政權(quán)組織一直是基層社會的權(quán)威性資源與配置性資源分配的中心，同時也是制度創(chuàng)設(shè)和變革或制度供給(定規(guī)矩和規(guī)則)的提供者，甚至是唯一的提供者[4]。一般來說，農(nóng)村基層政府直接面對廣大農(nóng)民群眾，在農(nóng)村基層治理中擔(dān)負著上傳下達的重要職責(zé)，是國家治理現(xiàn)代化的重要參與者和實踐者。在傳統(tǒng)的社會治理模式下，農(nóng)村基層政府作為國家政策在農(nóng)村落實的執(zhí)行者，采用“命令——服從”的單向度管控方式，強調(diào)政府在社會治理中的單一主體地位，使得其他社會主體在社會治理中的作用難以有效發(fā)揮。從社會治理實質(zhì)來看，農(nóng)村基層政府在社會治理中應(yīng)當擔(dān)負著充分了解民生、掌握民意、積極反映民眾訴求的重要職責(zé)。具體來說，農(nóng)村基層政府的主要職責(zé)應(yīng)當是提高民眾的生活水平，表達民眾的政治意志，推動基層社會自治等。然而，從當前農(nóng)村治理的現(xiàn)狀來看，農(nóng)村基層政府在社會治理中仍然習(xí)慣于發(fā)號施令，服務(wù)意識不強，難以形成以民眾為中心的社會治理體系。因此，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化，政府應(yīng)當及時轉(zhuǎn)變治理理念，有效發(fā)揮政府在農(nóng)村基層治理中的主導(dǎo)作用，把社會治理的重心放到服務(wù)民眾的主題上來，為民眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，這樣，農(nóng)村基層治理才會走上正軌，并不斷推進農(nóng)村社會的發(fā)展。

(二)社會組織和民眾主體意識進一步加強

農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化是推進農(nóng)村基層自治、提高農(nóng)村社會治理效果的重要條件。實現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵是要大力加強社會組織建設(shè)，發(fā)揮社會組織在社會治理中的主體作用。這就要求社會組織和廣大民眾在治理中，需要不斷強化主體責(zé)任意識，正確處理政府、社會和公民個人三者的相互關(guān)系，積極構(gòu)建農(nóng)村基層社會協(xié)同治理機制。一般來說，不同的社會組織代表著不同的利益群體，各種利益群體又有著不同的利益訴求。在農(nóng)村基層治理中，只有充分發(fā)揮社會組織的治理主體作用，體現(xiàn)廣大民眾的意志，滿足廣大民眾的利益訴求，農(nóng)村基層治理才能夠獲得民眾最廣泛的支持，社會治理才會具有真正的代表性，社會治理的效果也才能大大提高。由此可見，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵是要發(fā)揮社會組織和民眾在社會治理中的作用，提升他們參與社會治理的積極性，實現(xiàn)基層治理主體的多元化，創(chuàng)新治理手段，推動基層治理自治，進一步提高農(nóng)村基層治理的實效性。從另一個層面來看，社會組織和民眾的廣泛參與，還能夠有效規(guī)范行政權(quán)力運行機制，實時監(jiān)督政府權(quán)力的行使，有效推進社會治理的法治化和制度化。

(三)發(fā)揮市場機制在農(nóng)村基層治理中的作用

市場機制是通過市場競爭配置資源的方式，即資源在市場上通過自由競爭與自由交換來實現(xiàn)配置的機制[5](P139)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市場機制在社會治理中的作用越來越大，其在資源配置中的決定性作用也越來越明顯。在現(xiàn)代社會條件下，加強社會治理，應(yīng)當切實發(fā)揮好市場機制在資源配置中的決定性作用。理論和實踐都表明，市場配置資源是最有效率的形式[6](P146)。因此，在農(nóng)村基層治理中，政府為了實現(xiàn)多元共治社會治理模式的發(fā)展要求，必須有效發(fā)揮市場機制在社會治理中的重要作用，尤其在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給方面，政府應(yīng)當充分運用市場機制，加大向社會力量購買服務(wù)的力度。這樣，不僅避免了政府在社會治理中充當全能政府的角色，同時還可以通過市場競爭機制，使社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給更加優(yōu)質(zhì)化，降低治理成本，提高治理的水平，從而達到更好的社會治理效果。另外，社會治理中市場機制作用的發(fā)揮，還能夠有效促進不同治理主體在平等基礎(chǔ)上進行協(xié)調(diào)合作，充分調(diào)動廣大民眾參與社會治理的積極性，從而實現(xiàn)社會治理主體的多元化發(fā)展。

(四)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是實現(xiàn)農(nóng)村基層自治

地方基層自治是公民參與公共事務(wù)、表達公民利益的起點[7](P242)。我國憲法第一百一十一條明確規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！睆膽椃ǖ囊?guī)定中可以看出，村民委員會擔(dān)負著農(nóng)村基層治理的主要職責(zé)，而村民委員會的性質(zhì)屬于村民自治組織，可見，村民自治才是農(nóng)村基層治理的最主要形式。然而，從當前農(nóng)村基層治理實踐來看，農(nóng)村基層群眾自治組織還難以獨立承擔(dān)農(nóng)村基層治理的重任，這一方面是由于我國農(nóng)村基層治理長期實行政府單一主體治理模式，致使農(nóng)村基層群眾自治組織發(fā)展緩慢，獨立性不強，異化現(xiàn)象嚴重；另一方面，由于民眾參與農(nóng)村基層治理的積極性不高，權(quán)利意識不強，基層自治難以得到必要的響應(yīng)和有力的支持，這必然會導(dǎo)致農(nóng)村基層自治難以發(fā)揮真正效用，其象征意義遠遠大于實際意義。

如何解決上述問題，真正實現(xiàn)農(nóng)村基層自治，推進農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵還是要從農(nóng)村基層治理體系的構(gòu)建著手。第一，要進一步發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。在現(xiàn)代治理體系中，政府已不再是唯一的治理主體，在多元主體的治理體系中，政府只是眾多治理主體之一。在這種情況下，政府應(yīng)當通過制定有效的政策措施，明確社會組織和民眾的治理主體地位，積極引導(dǎo)他們參與到社會治理中來，并切實做好對不同治理主體的協(xié)調(diào)整合，共同完成社會治理的職責(zé)。第二，要提高社會自治組織和民眾的主體責(zé)任意識。在現(xiàn)代社會治理中，加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進社會治理由“政府本位”回歸“公民本位”，擴大公民社會在社會治理中的作用，實現(xiàn)社會治理主體多元化，必須加快社會組織建設(shè)。要通過培育各類社會組織，提高公民的參與能力和參與意識，保障公民參與社會公共事務(wù)管理的權(quán)利，促進社會自我管理和自治[8](P362)。農(nóng)村基層自治更多的是依靠農(nóng)村基層群眾自治組織行使自治權(quán)，基層自治組織應(yīng)當廣泛征求意見，積極發(fā)動群眾，提高社會治理水平。這就要求政府必須不斷簡政放權(quán)，加大對基層自治組織的支持力度，還權(quán)于民，充分發(fā)揮基層自治組織在基層治理中的主體作用。第三，要加強市場機制在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中的作用。公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給是農(nóng)村基層社會治理的一項基本任務(wù)，也是農(nóng)村基層社會發(fā)展的主要基礎(chǔ)。從現(xiàn)代社會治理來看，政府在公共治理時代不再是社會資源的壟斷性獨占者，更不是公共服務(wù)的唯一供給者。政府要轉(zhuǎn)變治理理念，進行角色轉(zhuǎn)換，從以前的服務(wù)供給者變?yōu)榻M織協(xié)調(diào)者[9](P151)。因此，在農(nóng)村基層治理中，運用市場機制，為農(nóng)村社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，能夠提高農(nóng)村社會的發(fā)展水平，縮小城鄉(xiāng)差距，減少社會矛盾，促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。