任文秀,任春鈦,任祥道

(1.綿陽(yáng)武都引水工程建設(shè)管理局,四川綿陽(yáng) 621000;2.成都市青白江區(qū)規(guī)劃和自然資源局,四川成都 610000;3.綿陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局,四川綿陽(yáng) 621000)

20世紀(jì)90年代，美國(guó)率先在馬里蘭州開始實(shí)施低影響開發(fā)(LowImpactDevelopment)模式。低影響開發(fā)(LowImpactDevelopment)主要通過(guò)生物滯留設(shè)施、屋頂綠化、植被淺溝、雨水利用等措施來(lái)維持開發(fā)前原有水文條件，控制徑流污染，減少污染排放，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)域可持續(xù)水循環(huán)。2013年，我國(guó)正式提出了海綿城市的規(guī)劃建設(shè)理念。海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水釋放并加以利用。

1 我國(guó)啟動(dòng)海綿城市規(guī)劃建設(shè)勢(shì)在必行

1.1 我國(guó)城市內(nèi)澇形勢(shì)嚴(yán)峻

據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，2018年進(jìn)入汛期以來(lái)，持續(xù)的極端天氣致使我國(guó)廣州、成都、南京、撫州等多個(gè)城市開啟“看?！蹦Ｊ?，出現(xiàn)了城市大面積內(nèi)澇、城區(qū)多處積水，市民出行困難、部分路段交通癱瘓的嚴(yán)重后果。造成城市內(nèi)澇的原因，主要有四個(gè)方面：

(1)現(xiàn)在城市新建地區(qū)低洼地增多，停車場(chǎng)、地鐵、下穿隧道等地下空間利用率比較高。大范圍、高密度的地下空間利用促使排水系統(tǒng)形成‘盲點(diǎn)’，從而暴發(fā)形成內(nèi)澇。

(2)受全球氣候變暖的影響，極端天氣增加、極端降水事件頻發(fā)是目前全世界共同面對(duì)的難題。尤其在特大型城市，在“熱島效應(yīng)”“雨島效應(yīng)”的催化下，城市小范圍、高強(qiáng)度的局部暴雨時(shí)有發(fā)生，容易造成內(nèi)澇災(zāi)害。

(3)城市建設(shè)廣、城鎮(zhèn)化進(jìn)程快是近年來(lái)內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)的又一重要致因。由于我國(guó)城鎮(zhèn)化面積迅速增加，大量的城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致硬地面積增大，不僅阻礙了雨水下滲過(guò)程，還使地表徑流系數(shù)短時(shí)間內(nèi)增大。

(4)地下排澇設(shè)施“梗阻”。一些城市地下管網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，排水能力不足，很難形成一個(gè)高效、完整的排水系統(tǒng)。我國(guó)城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)普遍低于發(fā)達(dá)國(guó)家。

1.2 全面啟動(dòng)海綿城市建設(shè)

2013年，在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：“要建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。” 2015年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，部署推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作，旨在通過(guò)加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方法。

四川涪江系長(zhǎng)江支流嘉陵江的右岸最大支流，發(fā)源于四川省松潘縣與平武縣之間的岷山主峰雪寶頂。涪江流域的重要城市有江油市、綿陽(yáng)市、射洪市、遂寧市等。本文海綿城市的規(guī)劃建設(shè)控管探討以四川涪江流域遂寧、綿陽(yáng)為例。遂寧是國(guó)家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)市，綿陽(yáng)是四川省海綿城市建設(shè)試點(diǎn)市。海綿城市的規(guī)劃管控分為兩個(gè)方面：一是規(guī)劃方面的的管控，二是建設(shè)方面的管控。

2 四川涪江流域遂寧市海綿城市建設(shè)

遂寧市海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃范圍為遂寧市城市總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)(一城、兩區(qū)、五組團(tuán))范圍，總面積836 km2，建設(shè)用地規(guī)模近期(2020年)118 km2，遠(yuǎn)期(2030)160 km2。自然生態(tài)要素構(gòu)成遂寧中心城區(qū)“一江九河，兩山四島多湖”的山水林田格局，形成“山中有城”“城中有水”“水中有洲”的城市特色。遂寧市海綿城市規(guī)劃體系包括城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃及其他相關(guān)專項(xiàng)(專業(yè))規(guī)劃等。遂寧市海綿城市設(shè)計(jì)包括：項(xiàng)目解讀、場(chǎng)地評(píng)估、初步設(shè)計(jì)、詳細(xì)設(shè)計(jì)等四個(gè)階段。

2.1 遂寧市城市總體規(guī)劃中的海綿城市內(nèi)容

開展海綿城市相關(guān)專題研究，明確海綿城市建設(shè)的目標(biāo)與方向，確定海綿城市建設(shè)的實(shí)施策略、原則和重點(diǎn)實(shí)施區(qū)域，在生態(tài)修復(fù)、土地利用、水系構(gòu)建、園林綠地、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容中融入海綿城市理念。將海綿城市建設(shè)的相關(guān)指標(biāo)納入城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系，如城市透水面積比例、水域面積率、多年平均徑流總量控制率、城市內(nèi)河水體水質(zhì)目標(biāo)等，并提出各類指標(biāo)近、中、遠(yuǎn)期的目標(biāo)值。保護(hù)水生態(tài)敏感區(qū)在城市建設(shè)用地選擇，切實(shí)落實(shí)保護(hù)優(yōu)先的原則，減少對(duì)原有的自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞和原有水文過(guò)程的影響，科學(xué)分析城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的山、水、林、田、湖等生態(tài)資源，重點(diǎn)識(shí)別河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，并納入城市非建設(shè)用地(禁建區(qū)、限建區(qū))范圍。根據(jù)水文地質(zhì)條件、用地性質(zhì)、功能布局及近遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，提出海綿城市建設(shè)分區(qū)，確定分區(qū)邊界及發(fā)展目標(biāo)，提出規(guī)劃建設(shè)指引。

2.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃中的海綿城市內(nèi)容

控制性詳細(xì)規(guī)劃細(xì)化并落實(shí)上層次規(guī)劃確定的河道、濕地、洼地、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，結(jié)合建設(shè)用地功能和布局，明確控制范圍；分解上層級(jí)規(guī)劃中提出的海綿城市建設(shè)目標(biāo)及要求，結(jié)合建筑密度、綠地率等約束性控制指標(biāo)，提出各地塊的下沉式綠地率、透水鋪裝率、綠色屋頂率等引導(dǎo)性指標(biāo)，納入地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)，并作為土地開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。切實(shí)落實(shí)保護(hù)優(yōu)先的原則，在建設(shè)用地布局時(shí)盡可能避讓天然水體，明確水生態(tài)敏感區(qū)的控制范圍，細(xì)化上層級(jí)規(guī)劃確定的河道、濕地、洼地、溝渠等水生態(tài)敏感區(qū)，劃定水生態(tài)敏感區(qū)，明確地表水體保護(hù)和控制的地域界線(藍(lán)線)及控制要求。控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)宗地(項(xiàng)目)的建筑密度、綠地率、建設(shè)類型和用地性質(zhì)等進(jìn)行指標(biāo)分解，細(xì)化各地塊的低影響開發(fā)控制指標(biāo)。合理組織地表徑流統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)場(chǎng)地內(nèi)建筑、道路、綠地、水系等的空間布局和豎向，使地塊及道路徑流有組織地匯入周邊綠地系統(tǒng)和城市水系，并與城市雨水管渠系統(tǒng)和超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)相銜接，充分發(fā)揮低影響開發(fā)設(shè)施的作用。

2.3 修建性詳細(xì)規(guī)劃中的海綿城市內(nèi)容

根據(jù)各地塊低影響開發(fā)控制指標(biāo)，科學(xué)確定地塊內(nèi)的低影響開發(fā)設(shè)施類型及規(guī)模，充分考慮與周邊地塊的銜接，合理布局較大的低影響開發(fā)設(shè)施。修建性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)按照控制性詳細(xì)規(guī)劃的約束條件，綠地、建筑、排水、結(jié)構(gòu)、道路等相關(guān)專業(yè)相互配合，采取有利于促進(jìn)建筑與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的設(shè)計(jì)方案，明確低影響開發(fā)設(shè)施的類型、布局、規(guī)模、建設(shè)時(shí)序等，確保地塊開發(fā)建設(shè)后達(dá)到低影響控制目標(biāo)。

3 四川涪江流域綿陽(yáng)市海綿城市建設(shè)

綿陽(yáng)市海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃范圍包含主城區(qū)范圍、仙海區(qū)和安州區(qū)范圍。規(guī)劃范圍面積為1 022 km2。其中，中心城區(qū)規(guī)劃范圍面積488.7 km2。按照“美麗綿陽(yáng)”戰(zhàn)略構(gòu)架，結(jié)合綿陽(yáng)市總體規(guī)劃用地布局，在綿陽(yáng)市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)形成“群山環(huán)繞、山水共濟(jì)、林田相伴、城水互融”的典型“山水林田湖”生命共同體的海綿城市生態(tài)格局。

3.1 海綿城市建設(shè)總體管控

海綿城市建設(shè)總體管控包括水生態(tài)建設(shè)管控、水安全建設(shè)管控、水環(huán)境建設(shè)管控、水資源建設(shè)管控。構(gòu)建涪江、安昌河、芙蓉溪等“城市防洪主通道+城市羽狀支流及溝渠+城市雨水管渠+低影響開發(fā)設(shè)施”為一體的城市新型防洪排澇體系，逐步提高綿陽(yáng)城市防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)城市山洪防治和預(yù)防，構(gòu)建綿陽(yáng)城市水安全系統(tǒng)。中心城區(qū)達(dá)到年徑流總量控制率75 %，對(duì)應(yīng)降雨27.5 mm。

3.2 海綿城市建設(shè)分區(qū)管控

根據(jù)地形地貌、河流水系、排水灌渠等因素，綿陽(yáng)中心城區(qū)劃分22個(gè)排水分區(qū)。城市水系、黑臭河道治理、小流域建設(shè)以及城區(qū)內(nèi)澇治理時(shí)應(yīng)按照城市排水分區(qū)系統(tǒng)建設(shè)相應(yīng)設(shè)施。根據(jù)排水分區(qū)和城市路網(wǎng)、城市宗地性質(zhì)等因素將城市劃為52個(gè)管控單元進(jìn)行管控，城市建設(shè)時(shí)嚴(yán)格按照管控單元的管控指標(biāo)要求進(jìn)行建設(shè)。指標(biāo)包括管控分區(qū)、分區(qū)面積(ha)、年徑流總量控制率、設(shè)計(jì)降雨量(mm)、面源污染控制率、雨水資源利用率等。

3.3 建設(shè)實(shí)施過(guò)程管控

起點(diǎn)是“土地出讓/劃撥”，重點(diǎn)是“建設(shè)工程驗(yàn)收”，管理的核心是”三證“(用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃條件核實(shí)合格證)”。具體來(lái)說(shuō)，在國(guó)有土地出讓環(huán)節(jié)，自然資源和規(guī)劃部門在土地出讓合同條件中，加入年徑流問(wèn)題控制率等低影響開發(fā)指標(biāo)；在國(guó)有土地劃撥環(huán)節(jié)，自然資源和規(guī)劃部門在辦理選址意見書時(shí)，審查建設(shè)項(xiàng)目的低影響開發(fā)建設(shè)目標(biāo)、技術(shù)路線、措施的、技術(shù)經(jīng)濟(jì)的可行性等內(nèi)容；在辦理建設(shè)規(guī)劃許可證環(huán)節(jié)，自然資源和規(guī)劃部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的低影響開發(fā)內(nèi)容進(jìn)行形式審查；在辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)，自然資源和規(guī)劃部門、住建部門組織專家委員會(huì)、規(guī)委會(huì)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目低影響開發(fā)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審查，并出具審查結(jié)論。在建設(shè)工程規(guī)劃條件核實(shí)合格證時(shí)，自然資源和規(guī)劃部門、住建部門根據(jù)項(xiàng)目項(xiàng)目竣工圖，審查低影響開發(fā)設(shè)施的建設(shè)情況，核算低影響開發(fā)指標(biāo)。

4 結(jié)束語(yǔ)

自我2015年啟動(dòng)海綿城市建設(shè)以來(lái)，重點(diǎn)是解決城市建設(shè)中的水環(huán)境、水生態(tài)和內(nèi)澇問(wèn)題，許多城市取得了一定的成績(jī)，有效地抵御了洪澇災(zāi)害。但是，海綿城市的建設(shè)涉及到規(guī)劃與設(shè)計(jì)、建設(shè)與管理、地表與地下、工程與非工程等方方面面，也涉及到行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多重因素，目前的效果還不能令人滿意。海綿城市的建設(shè)不能一蹴而就，也不可過(guò)分夸大海綿城市的作用，要通過(guò)科學(xué)規(guī)劃與建設(shè)管控，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的科學(xué)探索與不斷實(shí)踐，方能將此項(xiàng)工作有效地推進(jìn)。