■ 譚樹楠（西南民族大學經(jīng)濟學院）

一、引言

在中國政府收入增速降低、經(jīng)濟放緩的背景下，政府債務成為中國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的攔路虎。其積極方面的作用非常顯著，為公共產(chǎn)品提供發(fā)展資金；另一方面，其消極作用也不可忽視，它通過政府稅收或銀行利率等渠道擠出私人投資，限制了經(jīng)濟發(fā)展。雖然中央與各級地方政府在監(jiān)管和風險控制方面采取了很多措施，然而收效甚微。其規(guī)模、增長速度愈演愈烈。同時結(jié)構(gòu)不合理，舉債主體和融資方式也趨于多樣化，各種債務融資手段變換花樣輪番出場，地方政府債務壓力進一步加大。截止到目前，我國地方政府債務前后經(jīng)歷了兩次審計，審計數(shù)據(jù)截至到2013年6月底，地方政府的債務余額比前年增長了近70%，達到了17.89億元，增速較快。其中在地方政府債務中負有償還責任的和負有擔保責任的占比分別為60.85%、 14.9%。雖然債務率與國際認定的風險值還有一定的差距，對于地方政府債務不斷累積可能引發(fā)的風險仍不能忽視。近年來，中央政府對地方政府債務風險給予了更多的關(guān)注，重要的會議報告均對防范政府債務風險作出重要批復和指示。所以，分析地方政府債務產(chǎn)生的原因，從中探討防范風險的進一步發(fā)展，在當前背景下很有意義。

二、我國的政府債務現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)狀分析

目前政府債務呈現(xiàn)出債務規(guī)模擴大、增長速度加快、舉債主體種類繁多，債務覆蓋面廣等。截至到2017年末，全國地方政府債務余額為16.47萬億元，而且，在大規(guī)模的債務中，隱性債務占有相當大的比重，而且存在著顯性債務隱性化的趨勢。從借債地區(qū)分布、政府等級、借債主體分布、償債資金來源等四個角度對我國地方政府債務的現(xiàn)狀進行分析。由于全國數(shù)據(jù)統(tǒng)計難度過大，本文主要采用2013年審計署公布的數(shù)據(jù)以及已經(jīng)搜集到的最新數(shù)據(jù)。

（二）債務區(qū)域分布

根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，分東中西三個區(qū)域進行劃分統(tǒng)計，整理成表1。

表1 各省債務規(guī)模及占比 單位：億元

在所分三個區(qū)域中，東部地區(qū)債務占47.5%，排名第一，西部地區(qū)為28.7%緊隨其后，中部地區(qū)為23.6%。相對而言略低一些。反映出債務規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平呈正向相關(guān)關(guān)系?；A設施的建設規(guī)模與該地區(qū)的經(jīng)濟實力相掛鉤，越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，基礎建設的要求也就越高，從而經(jīng)濟壓力也就越高，該地區(qū)也就越傾向于通過借債來緩解。東部地區(qū)是我國經(jīng)濟最活躍地區(qū)，維持或提高現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展狀況就意味著對公共物品的需求量也會更大，因此傾向于采用舉債的方式。而西部屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化進程相對較慢，對公共物品的建設要求相對較低，因此資金需求量小，再加上經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不高，其償債能力較差，因此借債能力弱。

（三）政府層級債務規(guī)模

根據(jù)我國政府的劃分層級，分為省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級進行分析，整理成表2。

表2 2013年6月底地方各級政府性債務規(guī)模情況表 單位：億元

在政府所承擔的債務（無論顯性還是隱形）中，市級政府所占比例最高，其中，隱形債務方面省級政府債務占29.03%，縣級政府債務占28.18%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務占比最低造成。差距的主要原因是事權(quán)和財權(quán)的分離。市級政府承擔大量的城市化建設任務，是主要是政策執(zhí)行者和債務借貸者，但自身經(jīng)濟基礎、工業(yè)發(fā)展水平等相對要差一些。省級政府的隱性擔保債務量是所有層級政府中最高的。因為省級政府財政支配權(quán)力相對較大，承擔下級政府債務的兜底責任更重。

（四）舉借主體

根據(jù)債務的舉借主體，整理表3。政府部門占地方政府債務總額的38.96%和融資平臺公司占比22.69%，兩者是借債隊伍中的主力。地方政府融資平臺擁有龐大的債務規(guī)模，主要因為城市基礎設施建設需要大量資金，在短期內(nèi)很難產(chǎn)生經(jīng)濟效益，一旦資金鏈斷裂，依靠公司自身是無法償還已借債務，最后的壓力還是落在了政府擔子上。

表3 地方政府債務余額舉借主體情況表

（五）償債資金來源

目前我國地方政府主要償債資源是土地收入，但其不具有連續(xù)性和長期性。2013年審計報告顯示，截至2012年底，11個省、316個市、縣的1396個縣級政府明確承諾用土地出讓資金償還債務。債務余額3.49萬億元，省、市、縣債務余額9.36萬億元。前者占后者的比重為37.23%。這說明土地收入已經(jīng)成為地方政府還債資金的主要來源之一。如果，與土地關(guān)系密切的房地產(chǎn)行業(yè)進入衰退期或者泡沫被戳破，地方政府手中的土地無法轉(zhuǎn)換成資金，其償債能力相比之前而言大大減弱，信用風險會持續(xù)擴大。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，掌握在政府手中的土地數(shù)量會越來越少，土地財政收入的連續(xù)性無法得到保證。長期采用這種方法必然是不可取的。

三、可能存在的風險

政府大量舉借債務，到達某極限值會產(chǎn)生極大的風險。一旦后續(xù)資金不能到位，經(jīng)濟會面臨崩盤。面臨的風險可能會有如下幾種：

（1）供給予需求兩方面的不對稱使得地方政府控制債務規(guī)模的難度加大。政府融資需求強烈，通過基礎設施拉動經(jīng)濟增長，在財政不足的情況下，只能通過擴大負債滿足需求。另一方面，因為“政府信用幻覺”的存在和貸款金額大，金融機構(gòu)也偏向于向有政府背景的項目提供融資。

（2）隱性債務統(tǒng)計難度大、形成渠道多、借貸數(shù)量大。隱性舉債方式多樣，通過平臺公司、PPP、各類發(fā)展基金和引導基金等融資，不僅有表內(nèi)貸款，還有表外的信貸融資，涉及違規(guī)操作，導致隱性債務規(guī)模快速增長。

（3）地方政府債務的外部性風險。債務從下級政府轉(zhuǎn)向上級政府、從上級轉(zhuǎn)向下級的縱向外部化，在同級政府之間轉(zhuǎn)移的橫向外部化，政府與市場之間間的外部化，以及上文提到的財政風險金融化。

四、結(jié)論與政策建議

雖然地方債務的規(guī)模在不斷擴大，各種債務風險逐漸增大。就整體來看，仍然處于可掌控的范圍之內(nèi)。為了地區(qū)經(jīng)濟能夠保持健康平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展，防范財政風險，需要更加客觀直觀地認識和管控政府債務規(guī)模。本文提出以下的建議：

（1）全面檢測地方政府的隱性債務，控制增量，化解存量。顯性債務規(guī)模可通過統(tǒng)計測出，不知規(guī)模的隱性債務可能是最大的威脅因素，所以檢測政府的隱性債務并進行清理，是當前首要解決的問題。

（2）財政體制改革力度應加大，使得政府的事權(quán)和財權(quán)能夠相匹配。事權(quán)和財權(quán)的不對等造成市縣層級的政府舉債過大，對這一方面進行改革，可以減少債務的產(chǎn)生。