漆 彤

新型冠狀病毒肺炎的全球大規(guī)模流行，對國際私人直接投資造成了嚴(yán)重的沖擊，也深刻影響了國際投資法的諸多方面。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會（UNCITRAL）第三工作組的國際投資仲裁機(jī)制改革進(jìn)程被延緩①See Status of work UNCITRAL Working Group III (ISDS reform), https://uncitral.un.org/sites/uncitral.un.org/files/media-documents/uncitral/en/wgiii_status_of_work_as_of_14_may_2020.pdf, visited on 9 June 2020.，一些正在進(jìn)行中的投資仲裁案件也被迫延遲或中止②See Damien Charlotin, Second UNCITRAL Tribunal Refuses to Suspend Proceedings against Bolivia in Light of COVID-19 Pandemic, http://www-iareporter-com-s.vpn.whu.edu.cn:8118/articles/second-uncitral-tribunal-refuses-to-suspend-proceedings-against-bolivia-in-ligh t-of-covid-19-pandemic/, visited on 9 June 2020.。疫情還對各國的投資法產(chǎn)生影響。為防止外資借疫情“趁火打劫”，對國內(nèi)關(guān)鍵企業(yè)或資產(chǎn)進(jìn)行“掠奪性收購”，一些國家選擇收緊外資審查政策。③See UNCTAD, Investment Policy Responses to the Covid-19 Pandemic, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcbinf2020d3_en.pdf, visited on 9 June 2020.從長遠(yuǎn)影響來看，疫情還轉(zhuǎn)變了各國對產(chǎn)業(yè)鏈安全的看法，出臺了某些刺激制造業(yè)回流的政策措施①See Japan to Fund Firms to Shift Production Out of China, https://finance.yahoo.com/news/japan-fund-firms-shift-production-090152175.html, visited on 9 June 2020.，進(jìn)而可能改變整個國際生產(chǎn)格局。②See UNCTAD, World Investment Report 2020: Key Messages and Overview, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2020_overview_en.pdf, visited on 9 June 2020.在產(chǎn)生上述影響的同時，對防疫相關(guān)措施可能引發(fā)投資仲裁浪潮的擔(dān)憂，也正在國際上蔓延。一些學(xué)者和實(shí)務(wù)界法律人士指出，疫情期間以及疫情過后，國際社會可能會迎來一波因防疫相關(guān)措施而引發(fā)的投資者訴東道國索賠浪潮，產(chǎn)生類似于2001 年阿根廷因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而深陷投資仲裁泥沼的極端情形。也有反對意見認(rèn)為此種擔(dān)憂不足為慮，投資仲裁機(jī)制的存在，恰恰有助于防止國家在防疫過程中濫用威權(quán)，損害外國投資者利益。③See Prabhash Ranjan, Covid-19 and ISDS Moratorium - An Indiscreet Proposal, http://opiniojuris.org/2020/06/15/covid-19-and-isds-moratorium-an-indiscreet-proposal/, visited on 9 June 2020.基于以上背景，本文擬首先闡述各國所采取的防疫相關(guān)措施與投資保護(hù)義務(wù)之間的聯(lián)系，然后就東道國可能的抗辯理由及其不足進(jìn)行分析，第三部分討論投資者與東道國爭端解決機(jī)制（ISDS）是否會放大這種不足，第四部分就國際社會開展合作以防止出現(xiàn)投資仲裁危機(jī)的選項(xiàng)及可行性進(jìn)行分析，最后提出結(jié)論和建議。

一、防疫相關(guān)措施與東道國投資保護(hù)義務(wù)

（一）各國因疫情防控而采取的相關(guān)措施

為了應(yīng)對新冠疫情這一“黑天鵝”事件，防止病毒擴(kuò)散，化解病毒大流行的經(jīng)濟(jì)社會沖擊，各國采取了廣泛而又嚴(yán)厲的防控措施。根據(jù)目的劃分，這些措施可分為以下四類：

1.為防止病毒傳播而采取的各種隔離措施

這主要包括各種行動限制、交通管制、關(guān)閉邊境、關(guān)閉非必要公共場所、限制國際航班流量等限制人員和物資國際流動的隔離措施。一些國家還采取了“宵禁”“封城”甚至宣布全國進(jìn)入“緊急狀態(tài)”等更為極端的措施以應(yīng)對疫情。這類隔離措施通常具有普遍性，并不直接針對外資企業(yè)本身，但是會給外資企業(yè)帶來極為明顯的負(fù)面影響，延緩?fù)顿Y項(xiàng)目進(jìn)度、降低外資企業(yè)收入、增加外資企業(yè)成本。例如，對于需要工作人員現(xiàn)場操作或者需要不斷供應(yīng)實(shí)物生產(chǎn)資料的行業(yè)，如制造業(yè)、建筑工程項(xiàng)目等，由于工作人員無法進(jìn)入海外企業(yè)或項(xiàng)目所在國家或地區(qū)，或者需要接受一段時間的隔離，或者原材料等物資不能進(jìn)入或不能按時進(jìn)入外資企業(yè)或項(xiàng)目所在國家或地區(qū)，其正常生產(chǎn)經(jīng)營將受到影響。

2.病毒相關(guān)公共衛(wèi)生強(qiáng)化措施

這包括臨時或永久征用私人財(cái)產(chǎn)，如征用旅館作為病房、征用醫(yī)療器械、口罩和其他防護(hù)設(shè)備、將私人醫(yī)院國有化，以及強(qiáng)制生產(chǎn)、強(qiáng)制獲取藥品和醫(yī)療設(shè)備等。例如，美國政府根據(jù)1950 年《國防生產(chǎn)法》啟動戰(zhàn)時生產(chǎn)法案，強(qiáng)制通用汽車等公司將生產(chǎn)轉(zhuǎn)向大規(guī)模生產(chǎn)呼吸機(jī)等與新冠疫情緊急情況有關(guān)的制成品。①See Memorandum on Order under the Defense Production Act Regarding General Motors Company of 27 March 2020. See Investment Policy Responses to the Covid-19 Pandemic, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcbinf2020d3_en.pdf, visited on 9 June 2020.西班牙頒布第463/2020 號皇家法令，授權(quán)政府干預(yù)和臨時占用工廠、生產(chǎn)單位和私人醫(yī)療設(shè)施，臨時征用所有類型的貨物或強(qiáng)制提供個人服務(wù)，以充分保護(hù)公共衛(wèi)生。②See de Espa?a, Gobierno, Real Decreto 463/2020, Article 13.針對可用于抗擊疫情的藥品專利，加拿大、智利、德國、厄瓜多爾等一些國家還頒布了允許授予強(qiáng)制許可的緊急法令。③See Canada, COVID-19 Emergency Response Act of 2020; Chile, Resolution 896,adopted on 18 March 2020, https://www.keionline.org/chilean-covid-resolution, visited on 9 June 2020; Ecuador, Resolution, adopted on 20 March 2020, https://www.keionline.org/ecuador-CL-coronavirus-resolution,visited on 9 June 2020; Germany, The Prevention and Control of Infectious Diseases in Humans Act, adopted on 28 March 2020, https://www.gibsondunn.com/wp-content/uploads/2020/03/covid-19-german-infectious-diseases-protection-act-what-makesyou-stay-at-home.pdf, visited on 9 June 2020.

3.為確保充足食物和醫(yī)療供應(yīng)而采取的措施

這主要包括價格監(jiān)管和出口限制，如禁止出口基本食物、藥品和個人防護(hù)用品等。出于公共衛(wèi)生和國家安全考慮，許多國家采取了設(shè)置價格上限、頒布臨時出口禁令、增加臨時出口許可證要求等形式來規(guī)范醫(yī)療用品、生活用品市場，以確保疫情不至于切斷供應(yīng)鏈的措施。例如，根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）的研究，截至2020 年4 月14 日，至少有47 個國家實(shí)施了一項(xiàng)或多項(xiàng)措施，影響與疫情相關(guān)公共衛(wèi)生產(chǎn)品或子產(chǎn)品的出口。④See UNCTAD, Investment Policy Responses to the Covid-19 Pandemic, https://unctad.org/en/Publications Library/diaepcbinf2020d3_en.pdf,visited on 9 June 2020.這些產(chǎn)品包括醫(yī)療用品（如口罩、手套和防護(hù)服）和一般的個人防護(hù)用品、消毒劑產(chǎn)品，醫(yī)用呼吸機(jī)和其他設(shè)備、藥品、藥物成分和PPE 制造用原材料。⑤See World Trade Organization, Annex of COVID-19-related Trade Measures, https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/covid_measures_e.pdf, visited on 9 June 2020.如果外資企業(yè)涉及相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售，也在影響范圍之列。

4.為緩解疫情所帶來的經(jīng)濟(jì)影響而采取的措施

這主要包括加強(qiáng)外國直接投資審查、暫停償還貸款和股息、刺激和救助等項(xiàng)措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，共有包括歐盟、澳大利亞、意大利、印度、加拿大、德國、西班牙、法國、美國、法國和日本在內(nèi)的國家對其外資準(zhǔn)入及國家安全審查制度進(jìn)行修改，擴(kuò)大審查范圍，降低審查門檻，加強(qiáng)審查力度。①See UNCTAD, Investment Policy Responses to the Covid-19 Pandemic, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcbinf2020d3_en.pdf, visited on 9 June 2020.上述國家之所以于疫情期間選擇收緊外資審查政策，一方面是近期逆全球化和保護(hù)主義趨勢的延續(xù)和放大；另一方面，也部分源自于保護(hù)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的需要。在一些國家看來，已經(jīng)率先走出疫情影響的國家可能會趁重啟經(jīng)濟(jì)之機(jī)對其企業(yè)進(jìn)行“掠奪性收購”，出于保護(hù)國內(nèi)相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)、避免其國家戰(zhàn)略資產(chǎn)和關(guān)鍵技術(shù)流失之目的，出臺了新的投資保護(hù)措施。例如，各國立法變動幾乎都強(qiáng)調(diào)對于醫(yī)療相關(guān)企業(yè)（如生產(chǎn)醫(yī)療或防護(hù)設(shè)備）或產(chǎn)業(yè)（如疫苗研發(fā)）的保護(hù)，旨在保障國內(nèi)在保健、藥品、醫(yī)療用品和設(shè)備方面的供應(yīng)能力。此外，它們還利用外國直接投資審查來保護(hù)可能特別容易受到外國敵意收購的其他關(guān)鍵國內(nèi)企業(yè)和技術(shù)。為應(yīng)對疫情沖擊，一些東道國政府還頒布了暫停支付政策，暫時取消公民的一些基本生活消費(fèi)支出，以減輕國民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。如薩爾瓦多和玻利維亞都暫時中止了所有公民的水電費(fèi)付款。由于許多公用事業(yè)公司是外國投資者擁有權(quán)益的公司，這項(xiàng)措施將中斷此類外國投資者的收入來源。

（二）各國均面臨陷入投資仲裁危機(jī)的威脅

1.疫情引發(fā)的投資仲裁擔(dān)憂

疫情對全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響，對國際投資造成了嚴(yán)重的沖擊。根據(jù)UNCTAD 預(yù)計(jì)，2020 年全球外國直接投資下滑幅度將達(dá)30%～40%②See UNCTAD, Global Investment Trends Monitor: Impact of the COVID-19 Pandemic on Global FDI and GVCs Updated Analysis 2, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaeiainf2020d3_en.pdf, visited on 9 June 2020.，在2005 年后首次低于1 萬億美元，全球FDI 在2021 年還將繼續(xù)下降5%至10%并于2022才開始復(fù)蘇。③See UNCTAD, World Investment Report 2020: International Production Beyond the Pandemic, https://unctad.org/en/pages/SGStatementDetails.aspx?OriginalVersionID=260, visited on 9 June 2020.

與此同時，各國為抗擊疫情而廣泛采取的各種緊急措施，對存量投資也有巨大負(fù)面影響。長期強(qiáng)制關(guān)閉企業(yè)、將私人財(cái)產(chǎn)國有化或進(jìn)行征收、或因采取嚴(yán)厲的管控措施導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)停工，可能直接或間接損害其境內(nèi)外國投資者的相關(guān)投資利益，致使外資企業(yè)及其投資者遭受損失，甚至導(dǎo)致外資企業(yè)的破產(chǎn)倒閉。這些都是國際投資法關(guān)注的焦點(diǎn)，是投資保護(hù)中的重要內(nèi)容，可能引發(fā)投資者與國家間投資爭端。①See UNCTAD, Investment Policy Monitor: Investment Policy Responses to the COVID-19 Pandemic 12, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcbinf2020d3_en.pdf, vis ited on 9 June 2020.疫情使許多企業(yè)陷入困境，而境況不佳的企業(yè)往往傾向于使用各種法律工具來彌補(bǔ)利潤損失。例如，根據(jù)國際投資條約（International Investment Agreements，IIAs）向東道國政府提出索賠主張。

雖然東道國的疫情相關(guān)措施從健康角度來看至關(guān)重要，但是否合理合法仍取決于其具體實(shí)施方式。不合理的征收征用，例如，不予補(bǔ)償?shù)卣魇胀顿Y者的財(cái)產(chǎn)、征用投資者的廠房，有可能違反國際投資條約中的征收條款。在關(guān)停工廠、延緩頒發(fā)許可證等方面的歧視性措施，亦有可能違反國際投資條約中的國民待遇、最惠國待遇、公平公正待遇等條款。如因東道國政府的抗疫措施導(dǎo)致投資項(xiàng)目不能正常開展，投資者還可能根據(jù)投資合同提起違約索賠、訴訟或仲裁。在一些地區(qū)，疫情可能激化投資者與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者之間的矛盾，導(dǎo)致群體性排斥事件。在治安較差的東道國（地區(qū)），甚至可能出現(xiàn)趁疫情之危的武裝搶劫。東道國亦有可能未盡到投資條約下提供充分保護(hù)與安全的義務(wù)。

有鑒于此，許多機(jī)構(gòu)和學(xué)者預(yù)測新冠疫情將引發(fā)大量的投資仲裁索賠案件。②See Federica Paddeu & Kate Parlett, Covid-19-and-investment-treaty-claims, http://arbitrationblog.kluwerarbitration.com/2020/03/30/covid-19-and-investment-treaty-claims/, visited on 9 June 2020; Nicholas J. Diamond, Pandemics, Emergency Measures, and ISDS, http://arbitrationblog.kluwerarbitration.com/2020/04/13/pandemics-emergency-measures-and-isds/?doing_wp_cron=1587733567.0513100624084472656250,visited on 9 June 2020; Ahmed Bakry,The COVID-19 Crisis and Investment Arbitration: A Reflection from the Developing Countries, http://arbitrationblog.kluwerarbitration.com/2020/04/21/the-covid-19-crisis-and-investment-a rbitration-a-reflection-from-the-developing-countries/, visited on 9 June 2020.他們認(rèn)為，東道國防疫措施可能導(dǎo)致外國投資企業(yè)被迫停業(yè)而遭受損失，貨物或財(cái)產(chǎn)也可能被征收或國有化，因而各國可能面臨巨大的被訴風(fēng)險，且這種投資者與國家間仲裁的威脅將在未來幾年籠罩著各國政府。例如，4月6日，一家英國智庫（Henry Jackson Society）發(fā)布的《新冠疫情索賠報(bào)告》列舉了因疫情防控可能損害外國投資者利益的情形，報(bào)告2.1.4 部分還專就ISDS 機(jī)制及中國簽署的雙邊投資條約（尤其是與英、法、德、意、澳、日等西方發(fā)達(dá)國家）狀況進(jìn)行了介紹，并以尤科斯訴俄羅斯案的500億美元賠償裁決為例試圖說明此種機(jī)制的威力。③See Matthew Henderson et al., Coronavirus Compensation? Assessing China’s Potential Culpability and Avenues of Legal Response, https://henryjacksonsociety.org/wp-content/uploads/2020/04/Coronavirus-Compensation.pdf，visited on 9 June 2020.2.外國投資者提出索賠請求的法律基礎(chǔ)（1）外國投資者與東道國訂立的投資合同

如外國投資者與東道國政府之間簽署的投資合同中包含爭端解決條款，投資者可據(jù)此訴諸國際仲裁，并援引合同中規(guī)定的東道國義務(wù)條款提出索賠，具體包括禁止非法征收或征用條款、自由匯兌和轉(zhuǎn)移條款、公平公正待遇條款、穩(wěn)定條款等。從仲裁實(shí)踐來看，區(qū)別于投資條約仲裁，合同之訴可能在抗辯理由和審查標(biāo)準(zhǔn)上存在不同，這主要取決于特定的投資條約或特許協(xié)議的措辭。例如，為抗擊疫情，包括我國在內(nèi)的一些國家出臺了暫停對道路網(wǎng)收取通行費(fèi)的法案，如果收費(fèi)公路存在外國投資者與東道國政府之間的特許協(xié)議，可能會引發(fā)多項(xiàng)基于合同的投資索賠請求。秘魯官方近期曾發(fā)出警告，其國會通過的中止國家公路網(wǎng)收費(fèi)的緊急措施法案可能引發(fā)多個持有特許權(quán)的外國投資者在國際投資爭端解決中心起訴。①See Cosmo Sanderson, Peru Warned of Potential ICSID Claims Over COVID-19 Measures, https://latinlawyer.com/article/1225491/peru-warned-of-potential-icsid-claims-over-covid-19-measures, visited on 9 June 2020.

（2）東道國國內(nèi)法

各國的投資法和相關(guān)法律中，往往有涉及投資保護(hù)的內(nèi)容，其中部分國家的投資法還明確規(guī)定爭端可通過國際仲裁解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球范圍內(nèi)有74 個國家制定了涉及投資者與東道國爭端解決的投資法，其中42 個對訴諸國際仲裁明確表示同意。②See Jarrod Hepburn, Domestic Investment Statutes in International Law, 112 American Journal of International Law 658-706 (2018).換言之，這些法律為仲裁庭管轄外國投資者對東道國政府的索賠案件提供了法律依據(jù)。例如，1993 年《阿爾巴尼亞外國投資法》第8（2）條規(guī)定，“外國投資者得將爭端提交國際投資爭端解決中心”。③Tradex Hellas S.A. v. Republic of Albania, Decision on Jurisdiction, 24 December 1996, 14 ICSID Review 161-174 (1999).2003 年，吉爾吉斯共和國修改其投資法并同意就投資爭端進(jìn)行國際仲裁。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2003 年至今，該國在14 個已知的仲裁案件中作為被告，其中至少五個案件的管轄權(quán)主張是基于2003年投資法。④See Sistem v. Kyrgyzstan, ICSID Case No.ARB(AF)/06/1, Award, para.176(2006); Nadel. v. Kyrgyzstan (2012); Levitis v. Kyrgyzstan (2012); Stans Energy v. Kyrgyzstan (II),PCA Case No.2015-32(2015); Consolidated Exploration v. Kyrgyzstan (2013).有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，在國內(nèi)投資法中直接授權(quán)國際仲裁，對于東道國而言成本過高。①See Tarald Laudal Berge & Taylor St John, Why Do States Consent to Arbitration in National Investment Laws, http://iisd.org/itn/2020/06/20/why-do-states-consent-to-arbitration-in-national-investment-laws-tarald-berge-taylor-john/,visited on 9 June 2020.

（3）國際投資條約

總數(shù)量達(dá)3000 多個的國際投資條約為投資者提供了實(shí)質(zhì)保護(hù)和程序救濟(jì)，是當(dāng)前國際投資法的主要淵源。當(dāng)各國因抗擊疫情采取的措施干擾或影響了外國投資者的利益時，投資者可根據(jù)投資條約中的仲裁同意條款尋求救濟(jì)，并根據(jù)投資條約中的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)要求東道國賠償損失。投資條約中的公平公正待遇、充分保護(hù)與安全、間接征收、國民待遇、保護(hù)傘條款等，均可能成為針對國家疫情防控措施提出索賠的基礎(chǔ)。例如，東道國受疫情大流行影響而采取的各種形式的緊急措施，可能在間接征用、公平公正待遇等投資條約義務(wù)方面引發(fā)投資爭議，國家行動不足或完全不采取行動也可能引發(fā)違背充分保護(hù)與安全義務(wù)的指控。②See Lucas Bento & Jingtian Chen, Investment Treaty Claims in Pandemic Times:Potential Claims and Defenses, http://arbitrationblog.kluwerarbitration.com/2020/04/08/investment-treaty-claims-in-pandemic-times-potential-claims-and-defenses/, visited on 9 June 2020.例如，墨西哥5 月15 日發(fā)布了一項(xiàng)有關(guān)國家電力供應(yīng)系統(tǒng)的新規(guī)，以使其國有電力公司（CFE）能夠在新冠疫情大流行導(dǎo)致電力需求減少的情況下確保電力系統(tǒng)的可靠性③See Lisa Bohmer, Changes to Mexico’s Electricity Regulation in Light of Pandemic Prompt Threats of Investment Arbitration Claims, https://webvpn.whu.edu.cn/https/77726476706e69737468656265737421e7e056d22e317a556e079bb89d476d36cd4a/articles/changes-to-mexicos-electricity-regulation-in-light-of-pandemic-prompt-threats-of-investment-arbitrationclaims/, visited on 9 June 2020.，受該措施影響的某些西班牙投資者擬提起基于墨西哥與西班牙雙邊投資條約的仲裁程序。④See Lisa Bohmer, Mexico Round-up: An Update on Treaty-based Disputes against the State,https://webvpn.whu.edu.cn/https/77726476706e69737468656265737421e7e056d22e317a 556e079bb89d476d36cd4a/articles/mexico-round-up-an-update-on-treaty-based-disputes-against-th e-state/, visited on 9 June 2020.

二、現(xiàn)有國際投資法治應(yīng)對公共健康危機(jī)的困境與不足

幾乎每一次重大的社會動蕩和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，都可能帶來大量的糾紛和訴訟。疫情的廣泛傳播及其巨大破壞力，給各國人民帶來了不可估量的損失，尋求救濟(jì)是人之常情。從投資仲裁的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，無論是阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)還是希臘債務(wù)危機(jī)或是“阿拉伯之春”運(yùn)動，均表明政府在危機(jī)階段采取的管控措施往往并不能豁免于投資者與東道國爭端解決機(jī)制。2001 年，阿根廷面臨著經(jīng)濟(jì)的全面崩潰，“人均GDP 下降了50%、失業(yè)率超過20%、貧困率達(dá)到50%、罷工、示威、與警察的暴力沖突、十天之內(nèi)有數(shù)十名平民傷亡和五位總統(tǒng)接任”。①F. Lavopa Crisis, Emergency Measures and the Failure of the ISDS System:The Case of Argentina (Investment Policy Brief #2), https://www.southcentre.int/wp-content/uploads/2015/07/IPB2_Crisis-Emergency-Measures-and-the-Failure-of-the-ISDS-System-The-Case-of-Argentina.pdf, visited on 9 June 2020.在此期間，政府采取了凍結(jié)公用事業(yè)費(fèi)率、資產(chǎn)國有化、放棄固定匯率、重組主權(quán)債券等一系列緊急措施。截至2014 年底，阿根廷在50 多個ISDS 案件中成為被告，其中大部分是針對其在危機(jī)期間采取的措施。②See UNCTAD, Recent Trends in IIAs and ISDS, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/webdiaepcb2015d1_en.pdf, visited on 9 June 2020.已知對阿根廷的最終索賠總額超過20 億美元，③See UNCTAD, Investment Policy Hub: Argentina, https://investmentpolicy.unctad.org/investment-dispute-settlement/country/8/argentina/,visited on 9 June 2020.并以數(shù)億美元的代價和解解決了幾項(xiàng)索賠。④See for example, El Gobierno pagó US$ 677 millones por juicios perdidos ante el Ciadi, 19 October 2013, La Nacion,https://www.lanacion.com.ar/1630428-el-gobierno-pago-us-677-millones-por-juicios-perdidos-ante-el-ciadi,visited on 9 June 2020.2011—2012年經(jīng)歷阿拉伯之春的社會和政治動蕩之后，針對北非和中東政府的ISDS 索賠案件激增，⑤See Laurence Franc-Menget, The Impact of the Arab Spring on International Arbitration, International Business Law Journal 133 (2017).其中許多是源于東道國為應(yīng)對危機(jī)影響而采取的措施。例如，由于暴力和社會動蕩導(dǎo)致國內(nèi)天然氣供應(yīng)下降，埃及認(rèn)為這“對社會基本功能和維護(hù)內(nèi)部穩(wěn)定構(gòu)成威脅”，⑥K. Koroteeva, Egypt Found Liable for the Shut-down of an Electricity Plant During the 2011 Uprising, https://www.iisd.org/itn/2018/12/21/egypt-found-liable-for-the-shut-down-of-an-electricity-plant-during-the-2011-uprising-ksenia-koroteeva/,visited on 9 June 2020.并決定暫停向一家西班牙投資者擁有的工廠（Unión Fenosa Gas，UFG）出售天然氣，以優(yōu)先為國內(nèi)電力市場供應(yīng)天然氣，這導(dǎo)致了投資者的索賠并被仲裁庭認(rèn)為違反1994 年埃及—西班牙雙邊投資條約項(xiàng)下的公平公正待遇條款而判決賠償超過20億美元。⑦See Unión Fenosa Gas, S.A. v. Arab Republic of Egypt, ICSID Case No.ARB/14/4, Award, paras.50-58.

晚近以來，東道國規(guī)制權(quán)（right to regulate）與投資保護(hù)（investment protection）的關(guān)系問題，成為國際投資法領(lǐng)域的焦點(diǎn)問題。國際投資法體系正在朝著強(qiáng)化東道國規(guī)制權(quán)、平衡東道國公共利益和投資者私人利益的方向發(fā)展。但是，投資仲裁歷史表明，在嚴(yán)重危機(jī)時期，國家的公共利益措施仍可能會受到投資者訴諸國際投資仲裁的挑戰(zhàn)。在突發(fā)的新冠疫情面前，現(xiàn)有投資法規(guī)則仍存在覆蓋面不夠廣、法律性質(zhì)和后果不清、協(xié)調(diào)性不足、援引困難等多重困境與不足。就抗疫政策或措施所引發(fā)的國際投資仲裁，東道國可能援引的抗辯理由主要包括投資合同項(xiàng)下的抗辯，投資條約中的例外條款抗辯，以及習(xí)慣國際法中的警察權(quán)理論（the police powers doctrine）、不可抗力（force majeure）、危難情形（distress）、緊急情況（necessity）抗辯。應(yīng)當(dāng)注意，這些抗辯理由均須滿足必要的條件，才可能得到仲裁庭的支持。具體可能援引的抗辯理由與條件限制分析如下：

（一）合同法下的抗辯

外國投資者與東道國政府之間簽訂的投資合同，通常又被稱為特許協(xié)議（concession）或國家契約（state contract）。如前所述，投資合同可能成為投資者的索賠基礎(chǔ)。對于特許協(xié)議的性質(zhì)，國際法上存在較大紛爭。這些紛爭實(shí)際上是圍繞東道國政府是否有權(quán)中止或改廢特許協(xié)議，其不履行或違反契約的行為是否需要承擔(dān)國際法責(zé)任等問題而展開。實(shí)踐中，因東道國改廢特許協(xié)議而引發(fā)的國際投資爭端屢見不鮮。政府能否基于本國公共利益的需要，修改或廢止某一特許協(xié)議或采取減損外國投資者某些既得利益的行為，各方觀點(diǎn)不一。西方一些學(xué)者的觀點(diǎn)認(rèn)為，由于特許協(xié)議中往往包含當(dāng)事雙方同意適用國際法的內(nèi)容，由此將協(xié)議“國際化”，國家若單方違約應(yīng)承擔(dān)國際責(zé)任。但此種觀點(diǎn)一直受到第三世界國家學(xué)者的批評和抵制，他們認(rèn)為特許協(xié)議本身是國內(nèi)法契約，其法律適用也以東道國法律為主，東道國基于公共利益可以修改合同。一些西方國家的判例和立法也支持了后一種觀點(diǎn)。例如，在著名的安菲特萊特訴國王案中，英國法院認(rèn)為“契約不能妨礙國王在有關(guān)國家公益事項(xiàng)上的行動自由”①參見應(yīng)松年等主編:《中外行政訴訟案例選評》，中國政法大學(xué)出版社1989 年版，第214-216頁。；在法國法下，特許協(xié)議作為行政契約，政府一方為了公共利益的需要，在行政法院的監(jiān)督之下，有單獨(dú)控制或變更契約執(zhí)行的權(quán)力，除支付適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償之外，并不承擔(dān)其他額外的責(zé)任。②參見斯泰勒與華茲：《跨國法律問題》，第508 頁。轉(zhuǎn)引自姚梅鎮(zhèn)：《特許協(xié)議的法律問題》，載《姚梅鎮(zhèn)文集》，武漢大學(xué)出版社2010年版，第176頁。由此，一些西方學(xué)者提出一種折中意見，即國家可以有限制地改廢國際契約，但是其限制條件包括：其目的是為了公共利益；給予外國投資者補(bǔ)償并尊重合同的財(cái)產(chǎn)平衡；無歧視；符合善意原則等。但是，由于各國對“公共利益”“善意原則”的規(guī)定和認(rèn)知存有差異，實(shí)踐中如何具體認(rèn)定仍然缺乏清晰的界限。

國際投資項(xiàng)目往往持續(xù)時間較長，為規(guī)避非商業(yè)風(fēng)險、保障自身權(quán)益，投資者通常會要求在合同中納入穩(wěn)定條款（stabilisation clauses）。而東道國往往也會主張?jiān)诤贤杏喨胫T如情勢變遷（hardship）、不可抗力、重新協(xié)商或調(diào)整條款（renegotiation clauses），以應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的意外事件或情況變化。投資合同中的穩(wěn)定條款和重新協(xié)商表面看似矛盾，但從實(shí)踐來看，由于投資周期的長期性，要想完全避免合同適用規(guī)則發(fā)生變化幾乎是不可能的，因此，穩(wěn)定條款更多體現(xiàn)為有關(guān)監(jiān)管穩(wěn)定性的框架性承諾，以便在監(jiān)管變化發(fā)生時觸發(fā)重新談判從而恢復(fù)合同的經(jīng)濟(jì)平衡（economic equilibrium），有學(xué)者形象地稱之為“動態(tài)穩(wěn)定”（dynamic stability）。①See Lorenzo Cotula, Investment Contracts and Sustainable Development: How to Make Contracts for Fairer and More Sustainable Natural Resource Investments 68 (IIED 2010).對于穩(wěn)定條款的效力，仲裁實(shí)踐解釋不一。例如，在Liamco訴利比亞案中，仲裁庭肯定了穩(wěn)定條款對東道國政府的約束力，認(rèn)為“除非雙方同意不得更改本協(xié)議所創(chuàng)立的合同權(quán)利”。而在Aminoil 訴科威特、Amoco International Finance訴伊朗等案中，仲裁庭多數(shù)意見認(rèn)為，合同中典型的穩(wěn)定性條款不能被理解為東道國據(jù)此喪失剝奪特許協(xié)議的權(quán)利，并由此支持東道國享有修改合同的權(quán)利。相較于穩(wěn)定條款，重新協(xié)商條款或調(diào)整條款更加關(guān)注合同雙方經(jīng)濟(jì)的均衡性，一般是在遇到情勢變更等雙方約定的特定事項(xiàng)發(fā)生并影響雙方經(jīng)濟(jì)均衡時，合同雙方通過重新協(xié)商或調(diào)整某些條款的方式達(dá)到經(jīng)濟(jì)的均衡性。經(jīng)濟(jì)均衡條款規(guī)定投資者必須遵守新法，但東道國必須補(bǔ)償投資者因遵守新法遭受的損失。盡管重新協(xié)商條款比穩(wěn)定性條款更為靈活，提供了更為寬泛的空間。但是重新協(xié)商條款的實(shí)際操作性與實(shí)用性仍然有待實(shí)踐的驗(yàn)證。對于經(jīng)濟(jì)均衡概念本身，仲裁庭眾說紛紜，仍然需要法律上的確定，重新協(xié)商的責(zé)任最終依賴于爭議雙方的誠意，因此，其實(shí)際效果仍然存疑。②參見[德]多爾查、[奧]朔伊爾：《國際投資法原則》，祁歡、施進(jìn)譯，中國政法大學(xué)出版社2014年版，第88頁。

投資合同還可能包含特定的艱難情形或不可抗力條款。即使合同未訂入此類條款，雙方所選擇的準(zhǔn)據(jù)法中也可能包含具有類似效果的合同原則，如英美法系中的合同落空和履行不能，或大陸法系中的情勢變更，國際統(tǒng)一私法協(xié)會（UNIDROIT）編撰的《國際商事合同通則》還同時規(guī)定了艱難情形和不可抗力條款。③See UNIDROIT, Principles of International Commercial Contracts, 2016, Articles 6.2.2-3, 7.1.7.不可抗力與艱難情形多有共同之處。兩者都發(fā)生在合同訂立之后，且不能預(yù)見，不能控制，風(fēng)險不由當(dāng)事人承擔(dān)等。兩者的適用范圍有所不同，艱難情形適用于“由于一方當(dāng)事人履約成本增加，或由于一方當(dāng)事人所獲履約的價值減少，而發(fā)生了根本改變雙方均衡的事件”，④UNIDROIT, Principles of International Commercial Contracts, 2016, Article 6.2.2.而不可抗力則適用于合同永久或障礙存在期間不能履行。因適用范圍不同，法律后果也有所不同。艱難情形并非導(dǎo)致合同絕對不能履行，只是履行會嚴(yán)重破壞合同雙方的利益均衡，受到不利影響的當(dāng)事人有權(quán)要求重新談判，如在合理時間內(nèi)不能達(dá)成協(xié)議，任何一方當(dāng)事人均可訴諸法院，法院可根據(jù)情況終止或調(diào)整合同。不可抗力是災(zāi)難性事件造成合同的履行不能，法律后果是終止合同或暫停履行，且不履行方應(yīng)予免責(zé)。盡管艱難情形和不可抗力有以上區(qū)別，甚至還可以從其他角度找出差異，但是，兩者定義皆為一般性概括，加之兩者有諸多共同點(diǎn)，客觀情況又是豐富多彩的，有些情形很難截然區(qū)分其是艱難情形亦或不可抗力①參見郭洪俊：《艱難情形與不可抗力的區(qū)別及其不同法律效果探討》，《現(xiàn)代法學(xué)》1998年第5期，第74頁。，二者之間存在交叉和競合，有時還可以相互轉(zhuǎn)換。②參見楊振山：《試論我國民法確立‘情勢變更原則’的必要性》，《中國法學(xué)》1990 年第5期，第57頁。

針對因受到新冠肺炎疫情及防控措施的影響而導(dǎo)致的諸多合同無法正常履行現(xiàn)狀，國際商會（ICC）近期發(fā)布了《不可抗力及艱難情形條款2020》及相關(guān)指導(dǎo)文件《商業(yè)合同中不可抗力條款應(yīng)當(dāng)考慮的一般因素》，以幫助各國企業(yè)更好地理解和使用不可抗力條款。③See ICC Force Majeure and Hardship Clauses, https://iccwbo.org/content/uploads/sites/3/2020/03/icc-forcemajeure-hardship-clauses-march2020.pdf, visited on 9 June 2020;Force Majeure Clauses in Commercial Contracts: General considerations,https://iccwbo.org/content/uploads/sites/3/2020/03/2020-forcemajeure-commcontracts.pdf, visited on 9 June 2020.根據(jù)上述文件，瘟疫和流行病是觸發(fā)使用該條款的推定障礙的示例；對于這種推定的障礙，援引該條款的當(dāng)事人僅需證明其無法避免或克服此障礙。④See ICC Force Majeure and Hardship Clauses, https://iccwbo.org/publication/icc-forc e-majeure-and hardship-clauses/, visited on 9 June 2020.不過，文件也指出，不可抗力條款因合同而異。新冠疫情是否構(gòu)成國際投資合同項(xiàng)下的艱難情形或不可抗力，要具體看合同條款的規(guī)定。例如，在Tulip 訴土耳其案中，荷蘭公司Tulip 與土耳其不動產(chǎn)投資信托公司Emlak 簽訂合同，Tulip在約定期限內(nèi)投資建設(shè)多用途商住不動產(chǎn)。⑤See Tulip Real Estate and Development Netherlands B.V. v. Republic of Turkey,ICSID Case No. ARB/11/28, Award, paras.56-95.投資合同第33條就展期和責(zé)任減輕情況作出規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)異常的自然災(zāi)害或罷工、軍事行動以及發(fā)生傳染病并因雇員不能工作而嚴(yán)重阻礙施工的情況，工期可以延長，但東道國政府有權(quán)決定是否予以展期。⑥See Tulip Real Estate and Development Netherlands B.V. v. Republic of Turkey,ICSID Case No.ARB/11/28, Award, para.88.Tulip 訴稱，土耳其拒絕給予其因無法控制的區(qū)劃變更、全球金融危機(jī)而導(dǎo)致的延誤以展期，并終止合同，具有武斷和歧視性，違反了荷蘭—土耳其雙邊投資條約規(guī)定的公平公正待遇。①See Tulip Real Estate and Development Netherlands B.V. v. Republic of Turkey,ICSID Case No.ARB/11/28, Award, para.384.仲裁庭拒絕了Tulip 的不可抗力主張，并認(rèn)為根據(jù)合同第33條，Emlak對是否展期擁有廣泛的自由裁量權(quán)，其拒絕展期、終止合同是Tulip的資源不足、內(nèi)部矛盾等因素所致，并非歧視或武斷的，沒有違反公平公正待遇。②See Tulip Real Estate and Development Netherlands B.V. v. Republic of Turkey,ICSID Case No.ARB/11/28, Award, paras.411-414.在前述UFG 訴埃及案中，盡管雙方之間的《天然氣買賣協(xié)議》采取非窮盡方式列舉了諸如戰(zhàn)爭、罷工等不可抗力事件③See Unión Fenosa Gas, S.A. v. Arab Republic of Egypt, ICSID Case No.ARB/14/4, Award, paras.3.14-15.，但仲裁庭仍然認(rèn)為，埃及減少UFG 天然氣供應(yīng)的決定并非由國內(nèi)革命、全球金融危機(jī)導(dǎo)致，而是其自身政策使然，因此不能援引不可抗力逃避公平公正待遇項(xiàng)下的責(zé)任。④See Unión Fenosa Gas, S.A. v. Arab Republic of Egypt, ICSID Case No.ARB/14/4, Award, paras.9.122-144.

綜上，無論投資合同是否明確規(guī)定了不可抗力，或者其不可抗力條款是否明確包含瘟疫（如新冠疫情），均并不必然導(dǎo)致不履行義務(wù)一方的責(zé)任免除，仍須根據(jù)合同或準(zhǔn)據(jù)法中的規(guī)定及具體情形，對新冠疫情是否構(gòu)成艱難情形或不可抗力并予免責(zé)進(jìn)行逐案分析。

（二）投資條約下的例外抗辯

東道國要對外國投資給予充分的保護(hù)，維護(hù)外國投資的可持續(xù)發(fā)展，外國投資者也肩負(fù)一定的社會責(zé)任。不得損害全球公共利益及東道國根本公共利益，已逐漸發(fā)展成為國際投資法領(lǐng)域的共識。國際法并不否定東道國在疫情防控中享有一定的規(guī)制空間。例如，G20 杭州峰會所達(dá)成的《全球投資指導(dǎo)原則》第6 條指出，政府有權(quán)為實(shí)施合法公共政策而管制投資。在具體規(guī)則層面，這一原則表現(xiàn)為越來越多的投資條約開始注重納入更為廣泛的例外條款，以維護(hù)東道國的規(guī)制主權(quán)，保留其維護(hù)公共秩序、基本安全利益、公共利益等重要價值目標(biāo)的政策空間，降低規(guī)制風(fēng)險。與適用于最惠國待遇或國民待遇等特定條款的例外相比，此類例外條款被稱為一般例外條款（general exceptions）。除了基本安全利益的保護(hù)之外，一般例外條款所要保護(hù)的價值目標(biāo)還包括人類、動物和植物的生命和健康，不可再生自然資源，公共道德和公共秩序，環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)，與IIAs 規(guī)定不相抵觸的東道國法律或法規(guī)的遵守，緊急情況（emergency exceptions），國際和平與安全等，金融審慎措施條款和利益拒絕條款（denial of benefits）也屬于一般例外條款。①See OECD, International Investment Perspectives 2006, http://www.oeed.org/investment/intema-tionalinvestmentagreements/40072428.Pdf, visited on 9 June 2020.

美國較早注重投資條約的規(guī)制功能，自20 世紀(jì)80 年代起就開始在其對外簽署的雙邊投資協(xié)定中納入專門的“非排除措施”（nonprecluded measures, NPMs）條款，將國家為維護(hù)根本安全等重要利益而采取的措施排除在條約義務(wù)之外。晚近以來，其他國家也越來越重視對例外條款的引入。例如，包括中國—加拿大雙邊投資協(xié)定、中國—東盟自貿(mào)區(qū)投資協(xié)定在內(nèi)的國際條約也通過一般例外條款對東道國采取“保護(hù)人類、動物或植物生命或健康所必要的措施”的規(guī)制空間予以強(qiáng)調(diào)。

本次疫情表明，在投資條約中引入包括公共衛(wèi)生在內(nèi)的各種例外條款確有必要。以2015年簽署并生效的中澳自由貿(mào)易協(xié)定（ChAFTA）為例，這是我國少有的納入公共衛(wèi)生例外的投資協(xié)定，能在很大程度上隔離公共衛(wèi)生措施可能引發(fā)的投資仲裁請求。從仲裁實(shí)踐來看，對根本安全例外的外延呈擴(kuò)大解釋趨勢，因此即便沒有專門的公共衛(wèi)生例外，根本安全例外通常也可以用于為公共衛(wèi)生安全措施進(jìn)行合法性抗辯。如中國—印度BIT 第14 條允許東道國基于保護(hù)本國基本安全利益或在極端緊急情況下采取行動而不受條約義務(wù)約束，由此排除東道國國家行為的違法性并免除其相應(yīng)的國家賠償責(zé)任。當(dāng)然，東道國能否成功援引該條款，尚取決于仲裁庭如何判斷所采取措施的必要性，以及疫情是否達(dá)到威脅“國家基本安全利益”或處于“極端情況”的程度。同時，仲裁實(shí)踐表明，在根本安全等例外條款中引入自裁決（self-judging）的措辭，如增加“其認(rèn)為”（it considers）的表述十分關(guān)鍵。此外，援引本項(xiàng)抗辯的前提是東道國與投資者母國間存在投資條約且條約包含此類例外條款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國正在生效期的104個雙邊投資條約和12個自由貿(mào)易協(xié)定中，只有九個規(guī)定了“公共衛(wèi)生和公共健康”例外，17 個規(guī)定了安全例外。由此推知，在全球3000 多個投資協(xié)定中，將有相當(dāng)比例的老舊協(xié)定缺少此類例外規(guī)則。

投資條約對規(guī)制權(quán)的肯定以及例外條款的引入，并不表明東道國可以據(jù)此任意地免責(zé)，仍須遵從仲裁庭對于條約用語的具體解釋。在當(dāng)今國際爭端解決實(shí)踐中，條約解釋及其規(guī)則日益重要，幾乎所有國際爭端解決案件最后都要落腳到通過條約解釋來解決。但傳統(tǒng)條約解釋方法存在較為明顯的缺陷，如文義解釋易受主觀因素影響，其他解釋方法又過于依賴文義解釋，動態(tài)解釋和回歸締約者原始目的的解釋方法相背離等。①參見漆彤、竇云蔚：《條約解釋的困境與出路——以尤科斯案為視角》，《中國高校社會科學(xué)》2018年第1期，第60頁。老一代投資條約往往片面規(guī)定了不受限制的公平公正待遇和間接征收條款，并不利于東道國行使正當(dāng)公共利益管制權(quán)。以ICSID 受理的以阿根廷為被告的數(shù)十起仲裁案件為例，其中不少涉及一般例外條款的適用和解釋，仲裁庭基于投資條約保護(hù)投資者權(quán)益的宗旨和目的，大多對一般例外條款進(jìn)行了限制性解釋。除個別案件外，仲裁庭在裁決中并未對東道國規(guī)制主權(quán)和政策空間給予應(yīng)有的考量和尊重。有學(xué)者認(rèn)為，這種解釋方法顯然沒有真正考量締約方在投資條約中納入一般例外條款的意圖。②參見衣淑玲：《國際投資協(xié)定一般例外條款探析》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016 年第3期，第109頁。不過，在Philip Morris 訴烏拉圭案中，受晚近以來強(qiáng)化規(guī)制權(quán)的趨勢影響，仲裁庭在適用《維也納條約法公約》(VCLT)第31 條第3 款c 項(xiàng)援引習(xí)慣國際法解釋和適用公平公正待遇和間接征收條款時，認(rèn)定東道國善意、合理、非歧視、合比例地行使公共健康管制權(quán)，并不違反投資條約中不受限制的公平公正待遇和間接征收條款。這表明，即使面對老一代投資條約，仲裁庭也能夠通過條約解釋平衡保護(hù)投資者私人權(quán)益和東道國公共健康。當(dāng)然，通過條約解釋保護(hù)公共健康的進(jìn)路是不穩(wěn)定的和不可預(yù)測的，各國應(yīng)在投資條約中明確限定公平公正待遇的內(nèi)容和間接征收的概念，加強(qiáng)保障東道國正當(dāng)行使的公共利益管制權(quán)。③參見王彥志：《國際投資仲裁中公共健康保護(hù)的條約解釋進(jìn)路——以Philip Morris v. Uruguay 案中VCLT 第31 條第3 款c 項(xiàng)的適用為視角》，《當(dāng)代法學(xué)》2017 年第6 期，第149頁。

（三）習(xí)慣國際法下的抗辯

關(guān)于條約解釋，VCLT 第31 條第3 款c 項(xiàng)規(guī)定，“應(yīng)與上下文一并考慮者尚有適用于當(dāng)事方之間關(guān)系的任何有關(guān)國際法規(guī)則”。根據(jù)以往案例的解釋，此處的“相關(guān)國際法規(guī)則”應(yīng)當(dāng)包含習(xí)慣國際法規(guī)則。④See Ambiente Ufficio S.p.A. and Others v. Argentina, ICSID Case No.ARB/08/9,Award, para.603.根據(jù)習(xí)慣國際法，在特定情況下，實(shí)施國際不法行為的國家可以被免除國家責(zé)任。2001 年聯(lián)合國大會通過的《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》（以下稱《草案》）第五章就解除行為不法性的情況規(guī)定了六種排除事由，適用于各類國家違法行為。其中，與新冠疫情有關(guān)的抗辯主要有三種，即不可抗力、危難情形、緊急情況。不過，現(xiàn)有國際法實(shí)踐表明，在具體分析與應(yīng)用中，這三類排除不法行為的情形均存在證明難點(diǎn)，國際法對免責(zé)事項(xiàng)存在嚴(yán)格限制的總體傾向，以防止擴(kuò)大解釋可能帶來的濫用風(fēng)險。具體而言：

《草案》第23 條對“不可抗力”作出了詳細(xì)的規(guī)定：“1.一國不遵守其對另一國國際義務(wù)的行為如起因于不可抗力，即有不可抗拒的力量或該國無力控制、無法預(yù)料的事件發(fā)生，以至該國在這種情況下實(shí)際上不可能履行義務(wù)，該行為的不法性即告解除。2.在下列情況下第1款不適用：（a）不可抗力的情況是由援引此種情況的國家的行為單獨(dú)導(dǎo)致或與其他因素一并導(dǎo)致；或（b）該國已承擔(dān)發(fā)生這種情況的風(fēng)險。”①UN. DOC. A/RES/56/83.據(jù)此，要成功援引第23 條須同時滿足五個條件：（1）發(fā)生不可預(yù)見或不可抗拒的事件；（2）不受國家控制；（3）國家實(shí)際上無法履行義務(wù)；（4）不可抗力的情況并非由于國家行為所導(dǎo)致；（5）國家尚未承擔(dān)該風(fēng)險。

“危難”是指“就一國不遵守該國國際義務(wù)的行為而言，如有關(guān)行為人在遭遇危難的情況下為了挽救其生命或受其監(jiān)護(hù)的其他人的生命，除此行為之外，別無其他合理方法，該行為的不法性即告解排除”。《草案》第24條第2款進(jìn)一步補(bǔ)充規(guī)定：“在下列情況下第1款不適用：（a）危難情況是由援引此種情況的國家的行為單獨(dú)導(dǎo)致或與其他因素一并導(dǎo)致；或（b）有關(guān)行為可能造成類似的或更大的災(zāi)難?！睋?jù)此，援引第24 條危難須證明：（1）存在“迫在眉睫”的生命威脅；（2）國家與有關(guān)人員間存在特殊關(guān)系；（3）除此行為之外別無其他合理方法應(yīng)對這種威脅；（4）該危難情形并非由東道國所促成；（5）沒有造成更大的災(zāi)難。在危難中對人員生命的威脅必須是“迫在眉睫”的，并且作出違背國際義務(wù)的行為必須是在“別無他法”的情況下。

《草案》第25條規(guī)定了危急情況：“1.一國不得援引危急情況作為理由解除不遵守該國所負(fù)某項(xiàng)國際義務(wù)的行為的不法性，除非：（a）該行為是該國保護(hù)基本利益，對抗某項(xiàng)嚴(yán)重迫切危險的唯一辦法；而且（b）該行為并不嚴(yán)重?fù)p害作為所負(fù)義務(wù)對象的一國或數(shù)國或整個國際社會的基本利益。2.一國不得在以下情況下援引危急情況作為解除其行為不法性的理由：（a）有關(guān)國際義務(wù)排除援引危急情況的可能性；或（b）該國促成了該危急情況。”援引第25 條危急情況，須滿足四個條件：（1）存在嚴(yán)重且迫切的危險；（2）威脅到基本利益；（3）不得嚴(yán)重?fù)p害其他基本利益；（4）國家所采取的措施是為保護(hù)根本利益免受即將發(fā)生損害的“唯一方法”。但如果有關(guān)國際義務(wù)排除了危急情況的適用，或國家促成了危急情況的發(fā)生，則不能再援引該條。

在東道國可能的抗辯理由方面，除了例外條款和習(xí)慣國際法，保護(hù)公共衛(wèi)生也被視為國家警察權(quán)力的重要體現(xiàn)，并在若干投資仲裁先例①See Catharine Titi, Police Powers Doctrine and International Investment Law, in Andrea Gattini et al. (eds.), General Principles of Law and International Investment Arbitration 327 (Brill 2018).中獲得承認(rèn)，即一國善意、非歧視地行使采取管制措施的權(quán)力而給外國投資者造成損害，無須賠償。根據(jù)經(jīng)合組織1967 年《有關(guān)外國財(cái)產(chǎn)保護(hù)的公約草案》對警察權(quán)所作解釋，東道國為了追求政治、社會或經(jīng)濟(jì)上的目的而實(shí)施的管制措施不構(gòu)成可以要求支付補(bǔ)償?shù)恼魇?。國家警察?quán)力的行使并非絕對和沒有限制，國際習(xí)慣法對基于警察權(quán)的抗辯則有更加嚴(yán)格的解釋，國家為了維護(hù)公共政策目標(biāo)而采取的普遍性措施，應(yīng)符合善意、非歧視、正當(dāng)程序等條件。只有行使非歧視的和善意的管制措施才不構(gòu)成間接征收，進(jìn)而不存在補(bǔ)償問題。

綜上，盡管存在上述抗辯理由，東道國為追求公共健康目的而采取措施的權(quán)力通常也會獲得仲裁庭肯定，但疫情防控相關(guān)措施的正當(dāng)性抗辯仍可能因以下原因而失?。捍胧┚哂衅缫曅裕还残l(wèi)生被用做另一動機(jī)的借口，比如刻意打壓外國投資者；國家行為加劇了危機(jī)的程度并因此損害投資；國家本可采取措施同時履行投資條約義務(wù)及保護(hù)公眾健康義務(wù)。投資條約體系的碎片化，以及仲裁實(shí)踐的不一致性，均表明現(xiàn)有國際投資法治在應(yīng)對公共健康危機(jī)方面缺乏系統(tǒng)的、穩(wěn)定的解決方案。

三、投資仲裁機(jī)制的內(nèi)在缺陷可能放大危機(jī)

投資仲裁機(jī)制本身的規(guī)則、程序和運(yùn)行特征，可能進(jìn)一步助推投資者通過這一機(jī)制尋求救濟(jì)。許多學(xué)者指出，疫情期間和疫情過后東道國將面臨較大的投資仲裁請求風(fēng)險和壓力，這種擔(dān)憂與投資仲裁機(jī)制本身的內(nèi)在缺陷不無關(guān)系。投資仲裁機(jī)制的內(nèi)在缺陷可能放大疫情所導(dǎo)致的濫訴風(fēng)險，主要原因如下：

1.投資仲裁在機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行效果上更為偏向投資者而不利于東道國

大多數(shù)雙邊投資條約規(guī)定了公平公正待遇條款。該條款是近些年來投資者向東道國索賠的主要依據(jù)，并得到不少仲裁庭的支持。仲裁庭往往依據(jù)國際法上的善意原則，對此條款作出寬泛解釋，認(rèn)為公平公正待遇要求提供穩(wěn)定和可預(yù)見的法律與商業(yè)環(huán)境，不影響投資者的合理預(yù)期，不需要傳統(tǒng)國際法標(biāo)準(zhǔn)所要求的專斷和惡意，只要違反公平公正待遇條款就必須給予賠償。②參見余勁松、梁丹妮：《公平公正待遇的最新發(fā)展動向及我國的對策》，《法學(xué)家》2007年第6期，第152頁。此外，雙邊投資條約中的“保護(hù)傘條款”，亦可能被解釋為將東道國與投資者間的商事合同義務(wù)轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)國際法上的義務(wù)。①參見余勁松：《國際投資條約仲裁中投資者與東道國權(quán)益保護(hù)平衡問題研究》，《中國法學(xué)》2011年第2期，第138頁。外國投資者可就其與東道國簽訂的特許協(xié)議的履行受到影響而依據(jù)投資條約通過仲裁索賠。

2.投資仲裁庭通常只關(guān)注爭端的經(jīng)濟(jì)方面，不考慮東道國公共利益

早期投資條約以及投資仲裁機(jī)制的設(shè)計(jì)初衷，主要是為了保護(hù)投資關(guān)系中處于弱勢一方的外國投資者，相對忽視東道國的公共利益。②參見張光：《論國際投資仲裁中投資者利益與公共利益的平衡》，《法律科學(xué)》2011 年第1期，第109頁。仲裁庭在條約解釋時通常只關(guān)注爭端的經(jīng)濟(jì)方面，在適用法上更傾向于投資條約本身，不愿考慮人權(quán)等其他問題或國際公約的相關(guān)性。疫情措施與習(xí)慣國際法中的“緊急情況”具有相似性，而東道國有關(guān)“緊急情況”的抗辯在國際仲裁中有著豐富的實(shí)踐。例如，在21 世紀(jì)初阿根廷因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而采取管制措施引發(fā)的系列投資仲裁案件中，東道國阿根廷均援引了“緊急情況”這一抗辯理由，但大多遭到了仲裁庭駁回。③See CMS Gas Transmission Company v. The Republic of Argentina, ICSID Case No.ARB/01/8, Award, 12 May 2005; Enron Corporation and Ponderosa Assets, L.P. v. Argentine Republic, ICSID Case No.ARB/01/3, Award, 22 May 2007; Sempra Energy International v. The Argentine Republic, ICSID Case No.ARB/02/16, Award, 28 September 2007.投資仲裁的這一弊端已經(jīng)被國際社會所普遍承認(rèn)，雖然晚近以來的投資條約改革開始注重投資者保護(hù)與東道國公共利益的平衡，但成效并不顯著。因此，在潛在的因疫情措施引發(fā)的投資仲裁案中，仲裁庭仍有可能僅考慮東道國的投資保護(hù)義務(wù)和賠償責(zé)任，而不論這種背離是否存在投資條約以外的其他可適用的正當(dāng)化理由。

3.國家豁免問題在投資仲裁體制下自成體系，其安全閥效果大打折扣

與國內(nèi)法院相比，專為外國投資者挑戰(zhàn)東道國設(shè)計(jì)的投資仲裁機(jī)制，為國家承擔(dān)賠償責(zé)任設(shè)計(jì)了一套獨(dú)特制度，國家豁免的防御作用將大打折扣。目前，學(xué)者們普遍認(rèn)為，通過美國國內(nèi)法院起訴中國政府的系列案件，由于要受到《外國主權(quán)豁免法》的制約而基本不具有威脅。正因?yàn)榇耍绹鴩鴥?nèi)已出現(xiàn)要求修訂《外國主權(quán)豁免法》以剝奪中國國家豁免權(quán)的聲音。有關(guān)投資仲裁裁決的承認(rèn)與執(zhí)行，分為《ICSID 公約》和《紐約公約》兩套機(jī)制。對于依據(jù)ICSID 以外仲裁規(guī)則作出的裁決，投資者可援引《承認(rèn)和執(zhí)行外國仲裁裁決公約》（《紐約公約》）在《ICSID公約》成員方尋求裁決的承認(rèn)和執(zhí)行。對于依《ICSID 公約》所作裁決而言，根據(jù)《ICSID 公約》第54 條要求，任何締約方均有義務(wù)承認(rèn)和執(zhí)行裁決（其效力等同于本國法院最終判決）。加入《ICSID 公約》以及同意ICSID 仲裁等同于在承認(rèn)裁決結(jié)果的程序中放棄豁免，相對于《紐約公約》而言更加嚴(yán)格和自成一體。實(shí)踐中，絕大多數(shù)敗訴國均主動履行了ICSID裁決義務(wù)。①參見陳輝萍：《ICSID 仲裁裁決承認(rèn)與執(zhí)行機(jī)制的實(shí)踐檢視及其對中國的啟示》，《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2011年第2期，第115頁。

4.投資仲裁員群體把持于非常封閉的西方法律精英俱樂部

投資仲裁具有高度的技術(shù)性和復(fù)雜性，導(dǎo)致仲裁員群體形成日趨封閉的西方法律精英圈子，呈現(xiàn)出保護(hù)投資者的明顯偏好，可能對東道國構(gòu)成不利。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在十個以上ICSID 案件中，被委任為仲裁員的人數(shù)僅約三十人，形成了較為穩(wěn)定的“精英仲裁員俱樂部”。少數(shù)仲裁員壟斷投資仲裁案件市場，已成為投資仲裁的常態(tài)。經(jīng)驗(yàn)越豐富的仲裁員越能成為核心，而越是外圍的仲裁員則越遠(yuǎn)離核心。這種由西方仲裁員壟斷把持的格局，呈現(xiàn)出對投資者保護(hù)的明顯偏好。②參見徐樹：《國際投資仲裁庭管轄權(quán)擴(kuò)張的路徑、成因及應(yīng)對》，《清華法學(xué)》2017 年第3期，第200頁。一方面，大多數(shù)仲裁機(jī)構(gòu)所在地、著名的國際仲裁員和從業(yè)人員的居住地、大多數(shù)索償投資者公司及其律師事務(wù)所的總部所在地，均位于西歐或北美的發(fā)達(dá)國家，這些國家大多是世界上重要的資本輸出國，具有較強(qiáng)的保護(hù)本國海外投資傾向。另一方面，仲裁員選任制度使得當(dāng)事人更傾向于選擇那些投資者友好型的仲裁員，而不是那些更加公正或者是偏向于東道國的仲裁員，只有更加偏向投資者，仲裁員才能提高被再次委任的機(jī)會。同樣，只有當(dāng)仲裁結(jié)果基本符合投資者的法律預(yù)期時，才會有更多的投資者訴諸仲裁。

5.第三方資助的存在和繁榮助長了投資仲裁領(lǐng)域的濫訴現(xiàn)象

近年來，投資仲裁案件急劇膨脹，其標(biāo)的額動輒上百萬美元。正是在這一背景下，投資者的投資仲裁請求迅速成為第三方風(fēng)險基金（Venture Capital Fund）或“禿鷲基金”（Vulture Fund）的投資產(chǎn)品和逐利工具。實(shí)踐中，投資者可能由于仲裁成本、敗訴風(fēng)險等因素而不愿提起投資仲裁，而此時風(fēng)險基金的介入即可為投資者承擔(dān)與仲裁請求相關(guān)的一切法律費(fèi)用，條件是在獲得有利裁決后與投資者就該裁決金額按比例分成。③參見郭華春：《第三方資助國際投資仲裁之濫訴風(fēng)險與防治》，《國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2014年第2期，第85頁。風(fēng)險基金通過為投資者的仲裁請求提供第三方出資，承擔(dān)了該仲裁請求的敗訴風(fēng)險，但同時也享受按比例分享勝訴利益的權(quán)利。風(fēng)險基金的介入，使得投資者的投資仲裁請求開始“商品化”“產(chǎn)業(yè)化”，在一定程度上助長了投資仲裁領(lǐng)域的濫訴現(xiàn)象，也導(dǎo)致投資仲裁機(jī)制偏離其創(chuàng)設(shè)初衷，淪為外國私人挑戰(zhàn)主權(quán)國家的有力工具。

6.發(fā)展中國家可能遭受更加不利的影響

新冠疫情大流行未能得到有效遏制，對于衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施落后的發(fā)展中國家具有更加不利的影響。首先，在疫情威脅下，較不發(fā)達(dá)國家更有可能因采取措施不足、草率制定政策、政策缺乏協(xié)調(diào)、在制定或?qū)嵤┓揽卮胧┲袨E用權(quán)力或過度管控（比如無期限的管控措施），而成為外國投資者提起仲裁請求的靶子。其次，絕大多數(shù)發(fā)展中國家嚴(yán)重依賴發(fā)達(dá)國家的“硬通貨”——主要通過食品、石油和旅游等商品和服務(wù)出口賺取，他們通過海外僑民的匯款以及獲得優(yōu)惠和基于市場的借貸支付進(jìn)口和償還外債，疫情危機(jī)使發(fā)展中國家債務(wù)居高不下和不斷上升，有可能導(dǎo)致發(fā)展中國家的一系列主權(quán)違約。①See UN, UN/DESA Policy Brief #72: COVID-19 and Sovereign Debt, https://www.un.org/development/desa/dpad/publication/un-desa-policy-brief-72-covid-19-and-sovereign-d ebt/,visited on 9 June 2020.再次，疫情對正在進(jìn)行中的涉發(fā)展中國家投資仲裁程序具有直接影響，例如，因?yàn)楣芸卮胧┒鵁o法遵守程序的時限要求，投資者也可能主張因國內(nèi)法院暫時關(guān)閉而無法尋求東道國當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，甚至要求越過冷靜期或用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)等前置條件而直接訴諸國際仲裁。最后，從技術(shù)層面來說，一些機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始嘗試仲裁程序的網(wǎng)絡(luò)電子化，疫情可能加速這一進(jìn)程，不過發(fā)展中國家可能因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施不足而處于劣勢。②See Ahmed Bakry, The COVID-19 Crisis and Investment Arbitration: A Reflection from the Developing Countries, http://arbitrationblog.kluwerarbitration.com/2020/04/21/the-covid-19-crisis-and-investment-arbitration-a-reflection-from-the-developing-countries/,visited on 9 June 2020.

四、危機(jī)應(yīng)對下的國際合作路徑及其有效性

疫情措施可能引發(fā)大量國際投資仲裁案件的風(fēng)險，各國均感同身受。為應(yīng)對疫情相關(guān)政策或措施可能引發(fā)的投資仲裁浪潮，避免訟累可能給發(fā)展中國家、乃至整個國際社會抗擊疫情帶來的威脅，多個組織或機(jī)構(gòu)近期發(fā)出呼吁或倡議，要求采取集體行動避免ISDS 案件激增。例如，哥倫比亞大學(xué)可持續(xù)投資中心（CCSI）倡議國際社會考慮在疫情期間立即暫停（immediate moratorium）投資者與東道國間爭端解決機(jī)制，并永久限制（permanent restriction）所有與針對新冠大流行本身及其影響而采取的健康、經(jīng)濟(jì)和社會層面的政府措施有關(guān)的投資仲裁請求。③See CCSI, Call for ISDS Moratorium During COVID-19 Crisis and Response,http://ccsi.columbia.edu/2020/05/05/isds-moratorium-during-covid-19/,visited on 9 June 2020.國際可持續(xù)發(fā)展研究院（IISD）在近期的一份報(bào)告中也發(fā)出類似呼吁，指出各國應(yīng)考慮簽署一個雙邊或多邊臨時聲明或協(xié)定，旨在暫時凍結(jié)現(xiàn)有投資協(xié)定中的爭端解決條款，以防止因?yàn)橐咔橐l(fā)的投資爭端暴增。①See IISD,Protecting against Investor-State Claims Amidst COVID-19: A Call to Action for Governments, http://iisd.org/itn/2020/06/20/protecting-against-investor-state-claims-amid st-covid-19-a-call-to-action-for-governments-nathalie-bernasconi-osterwalder-sarah-brewin-nyaguth ii-maina/?utm_source=International+Institute+for+Sustainable+Development+Newsletters+Network&utm_campaign=26268896fa-EMAIL_CAMPAIGN_2018_04_24_COPY_01&utm_medium=email&utm_term=0_3dd24ff452-26268896fa-225927037,visited on 9 June 2020.

CCSI 在倡議中指出，特殊時期要求采取特殊措施，面對新冠病毒大流行這一自第二次世界大戰(zhàn)以來對人類的最大威脅，國際社會需要采取非常規(guī)的合作以應(yīng)對挑戰(zhàn)。具體而言，暫停ISDS機(jī)制的途徑有：（1）在國際層面，通過聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）、聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會（UNCITRAL）等國際組織締結(jié)協(xié)議或安排；（2）在雙邊或多邊層面，發(fā)布政府間同意共同中止涉疫情防控相關(guān)措施ISDS 訴求的聯(lián)合聲明；（3）在單邊層面，東道國撤回其在國內(nèi)法或國際投資條約中所作的單邊仲裁同意。②See CCSI, Call for ISDS Moratorium During COVID-19 Crisis and Response,http://ccsi.columbia.edu/2020/05/05/isds-moratorium-during-covid-19/,visited on 9 June 2020.此外，也有國際組織（如UNCTAD）呼吁各國加快國際投資協(xié)定實(shí)體規(guī)則改革進(jìn)程，通過修改實(shí)體規(guī)則來降低由疫情相關(guān)政策或措施引發(fā)的投資仲裁風(fēng)險。

相對而言，通過雙邊或多邊合作、達(dá)成暫停ISDS 機(jī)制的協(xié)議或安排，在時間和效率上更具優(yōu)勢，具有一定的可行性。而修改國際投資協(xié)定實(shí)體規(guī)則的方案則難度較大且耗時太長，遠(yuǎn)水不解近渴。不過，就暫停ISDS 機(jī)制的協(xié)議而言，即便國際社會能夠形成共識并達(dá)成安排，其能否真正發(fā)揮作用，比如在案件中得到仲裁庭的認(rèn)可仍是未知數(shù)。國際投資仲裁中，東道國和投資者的仲裁合意是仲裁庭管轄權(quán)的基礎(chǔ)，其與商事仲裁的不同之處在于，東道國與投資者之間的仲裁是一種無默契仲裁。這種仲裁合意可能存在幾種法律基礎(chǔ)。國家間的合意，能否達(dá)到修改此前東道國在合同、國內(nèi)法甚至投資條約中所作仲裁同意，進(jìn)而產(chǎn)生“締約方合意優(yōu)先于條約文本”的效果，可能會在仲裁實(shí)踐中遭受質(zhì)疑。就“條約必須信守”的一般原則而言，東道國通常不得單方撤回其在條約中所作的仲裁同意，除非條約另有約定。此外，從現(xiàn)有關(guān)于締約方聯(lián)合解釋的投資仲裁實(shí)踐來看，此類嗣后合意的效力也并不確定，可能進(jìn)而引發(fā)一系列的問題，如能否溯及既往，是否構(gòu)成對條約的修訂，是否妨害了投資者的合法期待；等等。因此，有關(guān)暫停ISDS 的倡議，其實(shí)際效果可能并不理想。據(jù)此所達(dá)成的協(xié)議或文本，在形式上可能更接近于是一種表達(dá)某種共識的無約束性的國際文件。①例如，近期中國商務(wù)部與新加坡、加拿大、澳大利亞等11 國發(fā)布聯(lián)合聲明，基本內(nèi)容是表達(dá)各國在避免實(shí)行出口管制、取消貿(mào)易限制、確保貿(mào)易暢通、維持邊境開放等方面的意愿和共識。See Australia, Brunei Darussalam, Canada, Chile, People’s Republic of China,Lao People’s Democratic Republic, The Republic of the Union of Myanmar, Nauru, New Zealand, Singapore, The United Arab Emirates, and Uruguay, Joint Ministerial Statement Affirming Commitment to Ensuring Supply Chain Connectivity Amidst the Covid-19 Situation, https://www.mfat.govt.nz/en/media-and-resources/ministry-statements-and-speeches/joint-min isterial-statement-affirming-commitment-to-ensuring-supply-chain-connectivity-amidst-the-covid-1 9-situation/,visited on 9 June 2020.

CCSI 認(rèn)為需要采取集體行動暫停ISDS 的理由主要有三：（1）疫情防控相關(guān)各種措施雖然必要，卻導(dǎo)致了商業(yè)環(huán)境發(fā)生前所未有的變化，這可能會引發(fā)大量不合理的索賠。所有企業(yè)都面臨外部商業(yè)環(huán)境的惡化，通常情況下本國公司無法依據(jù)法律或條約提出索賠訴求。政府有責(zé)任為保護(hù)其公民而采取必要的防控措施，而不必?fù)?dān)心外資企業(yè)或外國股東提起訴訟。（2）政府需要將注意力放在管控新冠疫情危機(jī)上，而不應(yīng)被外國公司和股東的索賠訴求分散注意力，他們可能會依據(jù)模糊的投資條約標(biāo)準(zhǔn)來提出主張。（3）對政府的索賠動輒數(shù)百萬甚至數(shù)十億美元，可能導(dǎo)致尤其是受疫情影響嚴(yán)重的發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)進(jìn)一步惡化甚至陷入嚴(yán)峻的財(cái)政危機(jī)，各國政府應(yīng)確保ISDS機(jī)制不會加深不可避免的財(cái)政危機(jī)。

某種程度上來說，鑒于ISDS 機(jī)制確實(shí)存在一些程序性和實(shí)質(zhì)性缺陷，CCSI和IISD 有關(guān)暫?；蛳拗艻SDS 機(jī)制的倡議具有一定合理性。例如，在疫情相關(guān)措施影響的救濟(jì)方面，投資仲裁機(jī)制確實(shí)可能賦予外國投資者某種超國民待遇，而此等待遇是通常情況下國民所不具有的。此外，碎片化的投資條約體系、含糊其辭的條約框架、臨時設(shè)立的不同仲裁庭、對條約標(biāo)準(zhǔn)本身以及所適用習(xí)慣國際法的解釋不一致，亦有可能導(dǎo)致對不同國家甚至相同國家所采取的同一或類似疫情防控措施作出截然不同的價值判斷，從而帶來無法預(yù)測的結(jié)果。

但是也應(yīng)注意到，一方面，上述倡議的現(xiàn)實(shí)可操作性并不高，另一方面，達(dá)成暫?；蛑兄笽SDS 機(jī)制的國際協(xié)議亦可能產(chǎn)生額外的負(fù)面影響。首先，暫停ISDS索賠倡議的根本缺陷是，它假定國家是無害的行為者，不得濫用其監(jiān)管權(quán)力損害外國投資者利益。但是，并不能排除一些國家可能借防控疫情之名行保護(hù)主義之實(shí)。ISDS 機(jī)制至少在防止東道國濫用其監(jiān)管權(quán)力損害投資者利益方面可以發(fā)揮必要的正面作用。例如，確保東道國的疫情防控措施不會存在任意而武斷的情形，確保東道國措施的公開性、透明度、一致性和穩(wěn)定性，確保必要的正當(dāng)法律程序和程序正義等。其次，ISDS 機(jī)制確實(shí)存在缺陷和不足，但也應(yīng)肯定其在促進(jìn)國際投資法治中的巨大的積極正面作用，即ISDS 機(jī)制作為有限且有效的國際爭端解決機(jī)制，對于防止國家濫用其監(jiān)管權(quán)力損害外國投資者權(quán)益至關(guān)重要。從投資仲裁實(shí)踐來看，諸如Philip Morris 訴烏拉圭等案件已經(jīng)展現(xiàn)出承認(rèn)東道國監(jiān)管權(quán)空間的某種良好的趨勢，即只要東道國所采取的措施是基于非歧視和善意的基礎(chǔ)、且不會對外國投資造成不成比例的損害，則此類措施的正當(dāng)性應(yīng)受到肯定。①See Prabhash Ranjan, Covid-19 and ISDS Moratorium - An Indiscreet Proposal,http://opiniojuris.org/2020/06/15/covid-19-and-isds-moratorium-an-indiscreet-proposal/,visited on 9 June 2020.因此，解決問題的辦法是改革，而不是完全拋棄?？紤]到新冠疫情的規(guī)模以及各國需要足夠的監(jiān)管空間來應(yīng)對這一事實(shí)，與其削弱或者終止ISDS 機(jī)制而讓國際投資法治走向歷史的倒退，不如鼓勵仲裁庭在裁決外國投資者與國家之間的爭端中形成更為成熟有效的做法以平衡投資者私人利益和東道國規(guī)制主權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國際法治。

五、結(jié)論與建議

（一）積極探索可能的國際合作路徑，尋求平衡公私權(quán)益的長效機(jī)制

通過集體行動規(guī)避疫情引發(fā)的投資仲裁索賠浪潮的倡議，對于正當(dāng)行使公共健康規(guī)制權(quán)的政府免受投資者的濫訴無疑是有益的。各國可以對如下議題進(jìn)行廣泛討論，例如，如何恰當(dāng)?shù)貙⒁砸咔橄嚓P(guān)措施為對象的濫訴排除在ISDS的適用范圍之外？在異常時期如何更有效地適用國際法上的抗辯？能否暫時撤回投資仲裁承諾，直至達(dá)成多邊解決方案？但是，一概中止針對疫情相關(guān)措施的投資仲裁同意或武斷地撤回投資仲裁承諾，有可能損害投資者的正當(dāng)利益。因此，尋求東道國公共利益和投資者私人利益之間的長效平衡機(jī)制，仍然是國際投資法體制改革的重中之重。

（二）完善投資條約一般例外條款，建立公共衛(wèi)生與國家根本安全防火墻

本次疫情表明，在投資條約中引入包括公共衛(wèi)生在內(nèi)的各種例外條款確有必要。從仲裁實(shí)踐來看，對根本安全例外的外延呈擴(kuò)大解釋趨勢，因此如果沒有專門的公共衛(wèi)生例外，根本安全例外通常也可以用于為公共衛(wèi)生安全措施進(jìn)行合法性抗辯。早期投資條約缺少此類例外規(guī)定，需要考慮重新擬訂。已納入例外條款的協(xié)定文本往往也存在內(nèi)容、范圍以及措辭用語等方面的巨大差異，需要綜合論證，形成用于今后修、訂約的示范性文本。

（三）確保疫情防控相關(guān)措施的合法性

在疫情防控和投資者保護(hù)雙重壓力下，東道國應(yīng)厘清合法行使公共健康規(guī)制權(quán)的邊界，遵守國際投資法的規(guī)定，以便在投資爭議發(fā)生時能有效援引抗辯。具體而言，疫情相關(guān)政策或措施至少應(yīng)滿足下列條件：（1）合法性。東道國行政機(jī)關(guān)在制定政策、采取措施時應(yīng)具備法定權(quán)限，依循法定程序，符合法律、法規(guī)規(guī)定。（2）公平性。東道國應(yīng)以善意、非歧視的方式采取疫情相關(guān)政策或措施，不得對外國投資者及其投資采取歧視性的禁止、限制或其他類似措施。（3）穩(wěn)定性。東道國政府、尤其是地方政府應(yīng)降低政策隨意性，避免濫用行政權(quán)，明確疫情相關(guān)政策或措施的具體意圖、時效期間，以維護(hù)外國投資者的合理預(yù)期。（4）透明性。東道國制定、公布、施行疫情相關(guān)政策和措施，應(yīng)保障行政行為的透明度。