劉暢

摘要：近些年來(lái)，政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，逐步調(diào)整思路，將部分民營(yíng)資本以及私營(yíng)企業(yè)作為融資對(duì)象，吸納更多的社會(huì)資本用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與開(kāi)發(fā)，形成PPP項(xiàng)目投資機(jī)制。文章以PPP項(xiàng)目作為研究對(duì)象，從多個(gè)層面出發(fā)，系統(tǒng)探討社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)把控的主要手段，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)機(jī)制，旨在為后續(xù)投資活動(dòng)的開(kāi)展提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目? 社會(huì)資本? 投資風(fēng)險(xiǎn)? 風(fēng)險(xiǎn)把控

一、前言

PPP項(xiàng)目作為一種新的融資模式，憑借其融資的多元性、高效性以及低風(fēng)險(xiǎn)性，被廣泛應(yīng)用于交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、水利工程等政府投資領(lǐng)域，逐步成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的主要途徑。為了更好地發(fā)揮PPP項(xiàng)目的融資優(yōu)勢(shì)，保證社會(huì)資本的正當(dāng)收益，管控投資風(fēng)險(xiǎn)，文章在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行整體論證的基礎(chǔ)上，梳理現(xiàn)階段社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目過(guò)程中面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題為導(dǎo)向，采取針對(duì)性地防范手段，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)把控。

二、PPP項(xiàng)目概述

對(duì)PPP項(xiàng)目含義、重要性的梳理，從整體上，形成系統(tǒng)完備的認(rèn)知，明確PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控的必要性與基本要求，進(jìn)而為后續(xù)社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)把控質(zhì)效的提升創(chuàng)造了條件。

（一）PPP項(xiàng)目的含義

2014年財(cái)政部將PPP項(xiàng)目定義為政府部門(mén)與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域建立起的長(zhǎng)期合作關(guān)系。在PPP項(xiàng)目中，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，與中標(biāo)企業(yè)確定合作關(guān)系，中標(biāo)企業(yè)依據(jù)相關(guān)合同，投入一定體量的資金，開(kāi)展PPP項(xiàng)目項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理等方面的工作，并在PPP項(xiàng)目建成后，獲取一定比例的收益[1]。PPP項(xiàng)目的出現(xiàn)在一定程度上表明，我國(guó)政府對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新嘗試，隨著經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，PPP項(xiàng)目日益成熟，成為交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、水利工程等公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域融資的主要方式。

（二）PPP項(xiàng)目的重要性

PPP項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目收益，與其他傳統(tǒng)的投資模式不同，由于政府在PPP項(xiàng)目居于主導(dǎo)地位，承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本的有限參與，使得其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，投資的收益得到有效保障，可以獲得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。PPP項(xiàng)目在實(shí)踐環(huán)節(jié)中的應(yīng)用，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)資本的正確引導(dǎo)，還相對(duì)完善了政府融資模式，緩解了地方財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)了資源的科學(xué)配置，切實(shí)滿(mǎn)足了現(xiàn)階段公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)資本投資的相關(guān)要求。同時(shí)社會(huì)資本的有效參與，在很大程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公共基礎(chǔ)設(shè)施在融資、施工、管理方面的缺陷，有效避免出現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算超標(biāo)、施工周期延長(zhǎng)等相關(guān)問(wèn)題[2]。盡管我國(guó)PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的時(shí)間較短，經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，在項(xiàng)目管理以及風(fēng)險(xiǎn)管控方面還存在著一定的問(wèn)題，但隨著外部環(huán)境的改善，政府的有序引導(dǎo)，PPP項(xiàng)目勢(shì)必成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的重要手段，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)生活中充分發(fā)揮自身的作用。

三、社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目必須要遵循投資項(xiàng)目最基本的規(guī)則，正所謂做生意要有本錢(qián)，投資項(xiàng)目要求資本金自有，需要有合理的融資結(jié)構(gòu)，PPP項(xiàng)目方需要通過(guò)各種渠道籌集充足的資本金。為進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)能力，確保風(fēng)險(xiǎn)把控各項(xiàng)措施的全面發(fā)揮，PPP項(xiàng)目各參與方應(yīng)當(dāng)著眼于項(xiàng)目實(shí)際以及宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，梳理PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，旨在為相關(guān)投資風(fēng)險(xiǎn)把控策略的制定以及實(shí)施提供方向性引導(dǎo)，穩(wěn)步增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)把控能力。

（一）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要與PPP項(xiàng)目規(guī)劃、運(yùn)行有關(guān)，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因在于，PPP項(xiàng)目項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)超出了社會(huì)資本以及政府風(fēng)險(xiǎn)管控范圍。例如金融風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等，都是現(xiàn)階段較為常見(jiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[3]。以政治風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)為例，考慮到PPP項(xiàng)目主要涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，其項(xiàng)目體量較大，施工周期相對(duì)較長(zhǎng)，在施工過(guò)程中，一旦政府政策發(fā)生變化，勢(shì)必影響PPP項(xiàng)目的進(jìn)行，給社會(huì)資本的投資收益帶來(lái)不確定性?，F(xiàn)階段金融風(fēng)險(xiǎn)主要包括利率風(fēng)險(xiǎn)以及外匯風(fēng)險(xiǎn)兩種，PPP項(xiàng)目的有序進(jìn)行，需要良好的外部環(huán)境，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，如果經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化，勢(shì)必造成收益率的降低，造成投資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與PPP項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工以及運(yùn)營(yíng)管理有著直接聯(lián)系，從實(shí)際情況來(lái)看，目前生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及信用分析是PPP項(xiàng)目非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別。具體來(lái)看，生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要是指PPP項(xiàng)目中使用各類(lèi)材料以及技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)，這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)直接影響整個(gè)PPP項(xiàng)目的進(jìn)度與質(zhì)量。信用風(fēng)險(xiǎn)貫穿于整個(gè)PPP項(xiàng)目之中，信用風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生主要是因?yàn)轫?xiàng)目的融資方無(wú)法履行合同要求，造成失約行為，造成PPP項(xiàng)目資金鏈條中斷，影響正常的施工建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理活動(dòng)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要是是指PPP項(xiàng)目的收益沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，PPP項(xiàng)目建成后，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，項(xiàng)目所得收益低于預(yù)期收益，對(duì)投資方以及融資市場(chǎng)產(chǎn)生消極作用[4]。例如京通高速公路在規(guī)劃、施工過(guò)程中，采取PPP融資方式，但是在項(xiàng)目建成后，高速公路通行量相對(duì)較小，導(dǎo)致項(xiàng)目市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，投資方的收益難以得到有效保障。

（三）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

基于PPP項(xiàng)目多指向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些項(xiàng)目規(guī)模體量較大，造價(jià)成本高，技術(shù)復(fù)雜，這種情況使得多數(shù)PPP項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中，需要完備的管理團(tuán)隊(duì)，來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作與管理。從實(shí)際情況來(lái)看，現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)的部門(mén)組成以及人員配置日趨復(fù)雜，管理難度增加，管理成本明顯提升。同時(shí)受到多種內(nèi)外因素的影響，使得PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目確立、融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、驗(yàn)收使用以及運(yùn)營(yíng)管理等方面存在著較多的不確定性，這些因素如果沒(méi)有得到妥善處理，勢(shì)必增加財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，給整個(gè)融資以及投資風(fēng)險(xiǎn)管控帶來(lái)極為不利的影響。

四、社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)把控方式

社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)把控涉及多個(gè)領(lǐng)域，為進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)資本對(duì)于投資風(fēng)險(xiǎn)的把控水平，避免投資損失，在風(fēng)險(xiǎn)把控過(guò)程中，需要相關(guān)各方依據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，以現(xiàn)階段投資主要風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，有針對(duì)性地推動(dòng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)把控工作的開(kāi)展。

（一）積極進(jìn)行角色轉(zhuǎn)變

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)把控的過(guò)程中，政府作為項(xiàng)目融資的主導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確自身的職能與作用，做好角色轉(zhuǎn)變，正確處理與社會(huì)資本之間的關(guān)系。在PPP項(xiàng)目融資過(guò)程中，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)資本在項(xiàng)目融資、建設(shè)、管理方面的重大作用，將自身定性為PPP項(xiàng)目的監(jiān)督者、指導(dǎo)者、合作者，與社會(huì)資本開(kāi)展深度合作，而不是依靠行政權(quán)力，人為干預(yù)PPP項(xiàng)目的合作方向，通過(guò)角色轉(zhuǎn)變來(lái)發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的有效發(fā)揮。在角色轉(zhuǎn)變環(huán)節(jié)，政府應(yīng)當(dāng)將自身定義為服務(wù)者，從社會(huì)公眾利益的角度出發(fā)，梳理公眾需求，確定基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的內(nèi)容與服務(wù)形式，并在此基礎(chǔ)上，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，公正、透明地選擇項(xiàng)目合作方，有計(jì)劃地減少?lài)?guó)家公權(quán)力對(duì)PPP項(xiàng)目的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)律的作用，給予社會(huì)資本充分的自主權(quán)，使得其能夠采取切實(shí)有效的措施，開(kāi)展與政府間的合作，以此增強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，防范投資損失。

（二）健全完善二級(jí)市場(chǎng)

根據(jù)相關(guān)部門(mén)公布的數(shù)據(jù)，2018年我國(guó)第一季度PPP項(xiàng)目簽約金額高達(dá)4680億元，龐大的PPP項(xiàng)目融資市場(chǎng)，在滿(mǎn)足公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)需求的同時(shí)，也大大增加了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生機(jī)率。從歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在體量巨大的融資規(guī)模下，要想減少風(fēng)險(xiǎn)，需要提升社會(huì)資本的流動(dòng)性，確保社會(huì)資本有序運(yùn)轉(zhuǎn)?；谶@種認(rèn)知，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地進(jìn)行二級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)拓與完善[5]。例如大型私營(yíng)企業(yè)主動(dòng)與政府溝通，以合作的方式建立二級(jí)市場(chǎng)PPP項(xiàng)目融資管理平臺(tái)，在平臺(tái)中，社會(huì)資本與政府職責(zé)明確，定位清晰，確保社會(huì)資本的有序流動(dòng)，從而確保了PPP項(xiàng)目投資的透明性與公開(kāi)性，逐步形成良好的二級(jí)市場(chǎng)秩序，為后續(xù)社會(huì)資本融資

（三）構(gòu)建PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

為有效提升社會(huì)資本PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)把控能力，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)的高效防范，在實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)把控過(guò)程中，有必要進(jìn)行PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的健全與完善，以制度規(guī)范行為，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)防范的目的。具體來(lái)看，將PPP項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)作為重點(diǎn)任務(wù)，通過(guò)引入、培養(yǎng)等多種方式，提升管理人員的專(zhuān)業(yè)能力，借助其專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)，保障收益的目的。同時(shí)在PPP項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，社會(huì)資本可以嘗試與專(zhuān)門(mén)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展深度合作，從而在自身內(nèi)部，構(gòu)建起完備的PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管理流程。例如進(jìn)行PPP項(xiàng)目社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，將社會(huì)資本與政府進(jìn)行深度捆綁，以提升抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系構(gòu)建的過(guò)程中，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)PPP項(xiàng)目的資金需求量以及自身的投資能力進(jìn)行分析，逐步完成對(duì)PPP項(xiàng)目投資收益的評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，不斷完善優(yōu)化投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，考慮PPP項(xiàng)目非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)由于政府的參與，可以得到有效控制，因此在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程中，可以將分擔(dān)的重點(diǎn)放置于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面。除了進(jìn)行PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之外，社會(huì)資本在進(jìn)行投資風(fēng)險(xiǎn)把控過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)做好風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方案的制定與應(yīng)用。例如在參與PPP項(xiàng)目之前，大型私營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)立足于國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)，梳理國(guó)家關(guān)于PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)說(shuō)明，以此為框架，確定融資的方式以及融資體量，以保證投資收益的同時(shí)，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，管控收益糾紛。同時(shí)進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)體系的構(gòu)建，通過(guò)匯總、收集各類(lèi)數(shù)據(jù)信息，全面掌握PPP項(xiàng)目投資環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并采取有效方式進(jìn)行規(guī)避與應(yīng)對(duì)，從整體上，確保社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)把控能力。

（四）PPP項(xiàng)目變更處理方案

PPP項(xiàng)目變更主要涉及到政府與社會(huì)資本等多種關(guān)系，這種變更與傳統(tǒng)的建筑項(xiàng)目關(guān)系變更有著本質(zhì)區(qū)別?；谶@種實(shí)際，在PPP項(xiàng)目變更過(guò)程中，為規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)在政策法律框架下進(jìn)行，在工程變更得到批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)充分考慮各類(lèi)因素，補(bǔ)償項(xiàng)目變動(dòng)所引發(fā)的工程量變更，而這些變更不由政府承擔(dān)，因此在變更過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)確保變更部分的收益，有效化解風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)把控，對(duì)于PPP項(xiàng)目運(yùn)行體系的完善有著極為深遠(yuǎn)的影響。文章在全面探討PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，梳理社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目投資中面臨的主要問(wèn)題，吸收過(guò)往有益經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管控手段，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的有序運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮其社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

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（作者單位：北京城建道橋建設(shè)集團(tuán)有限公司）