向 東 吳 凡

(華北理工大學文法學院，河北 唐山 063009)

雄安新區(qū)的設立，是中央推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，未來的雄安，將與通州一并舒展“首都北京”的巨翼。中共中央、國務院對雄安新區(qū)的高標準定位是構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市，具體規(guī)劃涉及河北省雄縣、容城、安新三縣及周邊區(qū)域。雄、容、安環(huán)繞華北平原最大的淡水湖泊白洋淀，其巨大的資源承載潛力是中央層面決策落地的重要原因。但是，白洋淀的水生態(tài)環(huán)境不容樂觀，根據(jù)環(huán)保部《環(huán)境狀況公報》和河北省環(huán)保廳《河北省環(huán)境狀況公報》，白洋淀2016年有4個月水質(zhì)為劣V類、重度污染，7個月為V類、中度污染；2017年3到5月，水質(zhì)為V類①。昔日的“華北明珠”，處于湖泊生物結構遭到嚴重破壞、水體日益惡化、生態(tài)系統(tǒng)功能退化的窘境。可以說，雄安新區(qū)的水環(huán)境治理，核心就是白洋淀的生態(tài)修復問題。

生態(tài)修復作為生態(tài)學的一個分支，近幾年來在自然科學領域蓬勃發(fā)展，而社會科學領域的研究卻仍顯滯后。特別是在立法和司法層面，雖然1986年的《土地管理法》中對于土地復墾制度的規(guī)定可視為生態(tài)修復立法的雛形，但后來零散于水土保持、礦產(chǎn)資源、防沙治沙、水污染領域的立法，并未形成完整的生態(tài)修復的制度。2014年12月最高人民法院頒布的《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，就生態(tài)環(huán)境修復費用、修復責任的承擔等問題進行了較為詳細的規(guī)定，可視為確立了生態(tài)修復的司法化路徑。但是，在環(huán)境司法中，環(huán)境修復的案件類型、責任主體、責任方式、修復標準等等問題仍然有待厘清?！逗颖笔“籽蟮硭廴痉乐螚l例》曾納入河北省2016年立法工作計劃，但至今尚未通過。而雄安新區(qū)的特殊治理環(huán)境，對于白洋淀水生態(tài)修復的司法模式提供了良好的試點條件。下面從環(huán)境司法視閾，對雄安新區(qū)的水生態(tài)修復機制進行簡要分析。

一、雄安新區(qū)水生態(tài)修復司法機制的含義

(一)生態(tài)修復

生態(tài)修復就是一種人類通過生態(tài)恢復和重建手段來修復受損的生態(tài)系統(tǒng)并通過社會資源合理分配其發(fā)展機遇來實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展的過程②。修復與恢復不同，恢復指的是變成原來的樣子，即恢復原狀。修復則是一個生態(tài)學概念，強調(diào)不僅能夠從外部恢復的原來的表象，更通過新生組織的填補，使整個生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部重新恢復原有功能和實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。所以，恢復是表象的，是靜態(tài)的。修復是內(nèi)在的，是動態(tài)的。在環(huán)境司法領域，修復是環(huán)境、資源治理的一項基本原則，實踐中尚未形成一整套完善的環(huán)境司法制度。白洋淀流域跨越河北省、北京市、山西省三地。就我省而言，在水利部和省水利廳的主管下，還涉及數(shù)量眾多的地方水利行政管理部門，地市級的有保定地區(qū)和滄州地區(qū)兩地，縣級的有安新縣、任丘市、雄縣、容城縣、高陽縣五個縣(市)?？缃缢廴炯m紛關系到不同行政轄區(qū)的利益，原來河北省曾建立了“河北省白洋淀領導管理小組”作為統(tǒng)管協(xié)調(diào)的專門機構，但實際作用發(fā)揮并不明顯。在雄安新區(qū)規(guī)劃設計中，亟需從中央層面協(xié)調(diào)建立白洋淀生態(tài)環(huán)境治理的統(tǒng)一機構，均衡利益沖突，協(xié)調(diào)各地的關系，協(xié)助環(huán)境司法審判，推動白洋淀水資源系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)水生態(tài)修復的司法機制

1．生態(tài)修復司法機制的含義

雄安新區(qū)水生態(tài)修復的司法機制，就是在“綠色司法”理念的指引下，通過本地具有示范意義的水污染訴訟判例和審判指導，建立一套司法審判執(zhí)行模式，促使當事人采取相應的修復手段對受損生態(tài)環(huán)境進行恢復，調(diào)整白洋淀受損的水生態(tài)系統(tǒng)的功能和結構，實現(xiàn)白洋淀自然資源的開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境要素的能動運轉(zhuǎn)。

2．生態(tài)修復司法機制的特點

首先，生態(tài)修復司法機制的對象具有特定性。其是經(jīng)查證屬實的，實施了破壞白洋淀生態(tài)環(huán)境的具體單位和個人。其次，生態(tài)修復司法機制的目的具有復合性。通過司法審判，不僅要填補環(huán)境污染受害人所遭受的人身損害和財產(chǎn)損害，更主要的是恢復污染流域的生態(tài)環(huán)境的平衡。最后，生態(tài)修復司法機制的效果具有長遠性。環(huán)境污染和環(huán)境治理是一個長期的歷史過程。雄安新區(qū)的建設過程中，白洋淀污染問題已經(jīng)引起了各方關注，如何有效治理還需長遠規(guī)劃。生態(tài)修復司法機制強調(diào)不單純依靠刑罰和行政處罰，而是多采用其他輔助手段或措施，這不僅可以對受損環(huán)境得到及時修復，同時還能減少司法資源的投入。

生態(tài)修復司法機制和一般的環(huán)境修復補償存在差異。我國環(huán)保法確立了誰開發(fā)，誰保護；誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，無論是權利主體還是責任主體都具有明顯的指向性。但是在水污染案件中，污染源具有隱蔽性，污染后果具有災害性，污染處理具有跨界性，處理不好就會引發(fā)地區(qū)矛盾與沖突，甚至是群體性事件。2006年以來，白洋淀污染發(fā)生了多次大面積死魚事件就引發(fā)當?shù)卮迕袢涸L，2015年環(huán)保部和河北省政府約談保定市政府。一方面是政府的控污、截污、清污、補水行政干預，另一方面，對于已經(jīng)發(fā)生的損害，要分流到司法途徑，通過生態(tài)修復司法機制進行司法干預。

二、雄安新區(qū)水生態(tài)修復司法機制的條件

(一)適用的案件

1．刑事案件

生態(tài)修復司法機制與修復性司法一脈相承。與傳統(tǒng)報應性司法不同，修復性司法并不是簡單將犯罪視為對于國家和社會公益的侵害行為，對于犯罪人本身作為刑罰懲戒的對象，而是將被害人納入司法中心，著重修復犯罪人和被害人、社區(qū)之間的沖突關系。在社區(qū)矯正和社會支持下，通過犯罪人的悔過行為獲得被害人的寬恕，彌補因犯罪行為遭受的利益損害，消除潛在犯罪。修復性逐步為歐美多國和地區(qū)所應用。但是我國目前《刑法》中，對于環(huán)境犯罪案件刑事責任的承擔并無修復性司法的細化規(guī)定?？v使刑事附帶民事訴訟對犯罪人對被害人進行了賠償，這些賠償并不能完全轉(zhuǎn)化到受損環(huán)境的修復上，所以一方面是對環(huán)境犯罪懲治力度的加大，另一方面是是破壞環(huán)境的現(xiàn)象屢禁不止。

在白洋淀環(huán)境犯罪的刑事審判中，應當探索構建生態(tài)修復刑事司法機制。具體而言，就是根據(jù)《刑法》第37條和第38條第2款判處管制和第72條第2款宣告緩刑輔助實施禁止令的規(guī)定，環(huán)境犯罪非刑罰措施，主要有予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失，行政處罰或者行政處分及禁止從事相關職業(yè)。所以，可以在雄安新區(qū)出臺相關的規(guī)范性文件，環(huán)境刑罰輔助措施的名稱不一定拘于在立法上的對應表述，只要能夠體現(xiàn)在刑法中相關立法抽象即可。如治理污染、恢復植被、清除垃圾、義務服務等，非刑罰措施從文義表述上不必遵循罪刑法定基本原則。

2．民事案件

《環(huán)境保護法》第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應當依照侵權責任法的有關規(guī)定承擔侵權責任?！苯Y合《侵權責任法》對具體責任形式的規(guī)定，環(huán)境侵權損害的生態(tài)修復，主要以恢復原狀作為主要民事責任方式承擔方式。

《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》規(guī)定的具有正式提起公益訴訟資格的主體只有環(huán)保公益組織，檢察機關提起相關訴訟的法律依據(jù)是2015 年《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。除此之外，2015年實施的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋 》也規(guī)定，只有符合《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》規(guī)定的法律規(guī)定的機關和有關組織才有可能提起公益訴訟。而對于訴訟主體嚴格的限定，使得每年環(huán)境公益訴訟數(shù)量只有八十余件③。由于歷史等原因，河北省民間環(huán)保組織數(shù)量較少，活躍程度低。據(jù)民間統(tǒng)計，河北省目前有70家民間環(huán)保組織，其80%都是活動具有局限性的高校社團，其他的均沒有獲得民政部門審批注冊。在河北省各級民政部門登記注冊的環(huán)保組織均具有官方背景，以環(huán)保聯(lián)合會和環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會為主。而民間性質(zhì)的公益組織頗為罕見。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，提出了為公益慈善類等社會組織穩(wěn)妥推進直接登記的要求。應當大力扶植白洋淀流域本土化的民間環(huán)保組織，通過政府購買服務或者環(huán)境公益訴訟基金支持的方式，建立公益訴訟保障機制。環(huán)境公益訴訟基金可以通過社會捐贈、政府財政撥款和環(huán)境公益訴訟的懲罰性賠償?shù)韧緩椒e累。

3．行政案件

有權提起環(huán)境行政公益訴訟主體應當是認為侵害了公共利益或有侵害之虞的公民或社會組織。違法行政行為侵害的是環(huán)境公共利益，作為公益環(huán)保組織，并不一定具備提起訴訟的資格，從而被直接排除在環(huán)境公益行政訴訟之外。現(xiàn)有的行政訴訟規(guī)定，無法有效和及時地通過環(huán)境行政公益訴訟進行司法審查，對負有法定職責的行政機關不作為、亂作為、濫作為，侵犯環(huán)境共同利益的行為進行充分制止。值得說明的是，近年來，我國環(huán)境行政責任的研究在國家立法與地方法治兩方面均有突破。2011年，河北省通過了《河北省行政執(zhí)法過錯責任追究辦法》，細化了行政執(zhí)法過錯的行政責任形式。

(二)適用的標準

在司法審判中，法院在作出有關生態(tài)修復的判決前要進行測評，考查其是否具有可能性和可行性。如以廣州市白云區(qū)魚塘污染案為例，廣州市白云區(qū)村民方某將承包的兩個魚塘轉(zhuǎn)租給村民譚某，譚某先后向魚塘傾倒不明固體污泥約110車共千余噸，事發(fā)后下落不明。白云區(qū)環(huán)境保護局委托專業(yè)機構對該處環(huán)境損害影響、產(chǎn)生的經(jīng)濟損失和治理成本等問題進行評估，結果顯示，如果恢復池塘養(yǎng)殖功能，除污、清運并對塘水進行處理才能達到農(nóng)用標準，直接經(jīng)濟損失為監(jiān)測分析費用4660元，污染物處理費為409萬元，共計409.7萬元。雖然修復方式從技術上看簡單易行，但成本巨大，對于僅從污染行為中獲利4000多元的承包人方某而言可能難以承受④。2015年12月29日，廣州市中級人民法院終審判決方某與譚某自判決生效之日起6個月內(nèi)，共同修復魚塘到本次污染損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能等。六個月后，權威機構對涉案魚塘污泥和底泥樣品進行檢測分析并出具報告。檢測結果顯示，魚塘被污染土壤已恢復⑤。生態(tài)修復本身是一項專業(yè)性很強的系統(tǒng)工程，具有周期長、代價大、技術性等特點。不是全部環(huán)境污染案件都能夠?qū)嵱蒙鷳B(tài)修復技術實現(xiàn)，評測現(xiàn)有生態(tài)修復技術的應用效果和預期之間也會存在偏差，如何實現(xiàn)生態(tài)修復適用標準的科學化，仍需進一步研究。

(三)適用的對象

1．污染主體無法確定時的適用

確定污染主體是生態(tài)修復司法機制適用的條件。而白洋淀水體污染不是一天造成的，目前主要水污染物為化學需氧量和總磷。這表明污染源主要來自于水中的有機物污染和含磷工業(yè)污水的排放。河北省近年實施的“利劍斬污”行動中，白洋淀上游上百家污染排放企業(yè)關停并轉(zhuǎn)。排污停止并不等于污染就消除了，另一個面臨的問題是，追究環(huán)境污染的主體時，這些企業(yè)已經(jīng)消滅了主體資格。在污染主體已經(jīng)消滅主體資格，無法確定時應當由國家承擔修復責任。生態(tài)環(huán)境的恢復，涉及公共利益，也是國家責任的具體體現(xiàn)?？梢酝ㄟ^政府購買的方式，交由專業(yè)機構和組織完成修復。

2．污染主體能夠確定時的適用

對于能夠確定的污染主體，應當對其承擔生態(tài)修復能力進行評估。有能力承擔生態(tài)修復責任的，由人民檢察院或公益環(huán)保組織啟動生態(tài)修復性司法程序，通過裁判確定其承擔生態(tài)修復的責任類型和范圍。對于那些欠缺承擔生態(tài)修復責任的，也應當由國家承擔生態(tài)修復責任，對于相關企業(yè)、責任人登記造冊，納入白洋淀環(huán)境污染企業(yè)及法定代表人名錄，隨時發(fā)現(xiàn)其有可執(zhí)行財產(chǎn)時，即啟動追償程序。

三、雄安新區(qū)水生態(tài)修復司法機制的程序

(一)啟動程序

1．刑事案件中的啟動

刑事案件中的生態(tài)修復司法機制，是通過環(huán)境刑罰輔助措施的實施來實現(xiàn)的。白洋淀已經(jīng)和洱海、丹江口一同列入“新三湖”國家層面的環(huán)保工作重點項目，白洋淀上游流域的生態(tài)保護及污染防治也進入攻堅階段。截至2017年7月8日，雄安新區(qū)共排查涉污企業(yè)7248家，105家企業(yè)被行政處罰，3909家企業(yè)被關停取締，84人被行政拘留，8人被刑事拘留⑥。當法院對上述涉嫌水污染環(huán)境犯罪行為人作出環(huán)境刑罰判決時，應當一并裁量適用一種還是多種環(huán)境刑罰輔助措施。如果刑事案件中并無明確的被害人，應當由負有管理水資源的相關部門代為提起刑事附帶民事訴訟，要求被告人承擔排除妨礙、恢復原狀、補投魚苗等刑罰責任。

2．非刑事案件中的啟動

根據(jù)現(xiàn)有《環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》相關授權，在環(huán)境民事公益訴訟中啟動的主體是環(huán)保公益組織和檢察機關可以啟動生態(tài)修復司法程序。行政訴訟中尚無合適的主體啟動。環(huán)境公益訴訟的原告指的是提起訴訟的原告，在受理公告期限屆滿前加入的符合法律規(guī)定的民間公益組織，可以與提起訴訟的原告一起構成共同原告。由檢察機關提起訴訟的，受理公告期限屆滿前加入的符合法律規(guī)定的民間公益組織，與檢察機關一起構成共同原告

(二)作出裁判

生態(tài)修復司法裁判，可以包括禁止令，如禁止責任承擔人使用有關排污設施，水體復原工程，停止使用生產(chǎn)設施和構筑物等；剝奪令，如禁止責任承擔人從事相關行業(yè)或職業(yè)。禁止令可以在訴前作出，由于白洋淀水域特殊，當被告的行為可能嚴重危及環(huán)境安全或者可能造成難以恢復的損害危險時，法院可以根據(jù)申請人的申請頒布禁止令，及時禁止被告的相關行為，避免訴訟期間侵權行為繼續(xù)損害白洋淀水體環(huán)境。裁判文書不僅應當在“中國裁判文書網(wǎng)”公開，包括責任承擔人的悔過書也應當在白洋淀環(huán)境保護的專門網(wǎng)站上予以公布。

(三)監(jiān)督執(zhí)行

修復行為往往需要幾個月甚至幾年的時間。特別是白洋淀水域涉及河北保定地區(qū)和滄州地區(qū)的四縣一市，其中85%位于保定地區(qū)的安新縣。其中的污染點源包括城鎮(zhèn)污水處理廠、工業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖場等等。其中很多新能源與能源設備制造、汽車零部件制造、紡織服裝、造紙、食品加工等是保定市的支柱產(chǎn)業(yè)。隨著雄安新區(qū)政策落地，必然引發(fā)原有區(qū)域規(guī)劃的重大調(diào)整。在此期間，責任人能夠按照環(huán)境司法審判文書的要求，切實承擔修復責任，完成修復行為，實現(xiàn)生態(tài)修復的效果，需要配套的監(jiān)督管理機制。對于環(huán)境民事案件和環(huán)境行政案件，可由相關的行政主管部門進行監(jiān)管，對于環(huán)境刑事案件則由檢察院進行監(jiān)管，同時做出生態(tài)修復裁判的法院也應當對生態(tài)修復行為進行持續(xù)性地監(jiān)管，直至修復目的實現(xiàn)。也可以考慮由環(huán)境行政主管部門會同檢察院、法院定期召開聯(lián)席會議的方式，實現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化、制度化。修復完成后，經(jīng)修復責任人申請，監(jiān)督機關應當委托專業(yè)評測機構對修復結果作出司法鑒定。

雄安新區(qū)規(guī)劃建設方案正在有條不紊地推進中，白洋淀因其在雄安新區(qū)中的重要地位，終于迎來環(huán)境治理的新契機。《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護規(guī)劃(2018—2035年)》已于2019年1月正式頒布，從流域控源截污、內(nèi)源治理生態(tài)修復、環(huán)境流量保障和加強河道管理等方面提出具體規(guī)劃要求，確保入淀河流水質(zhì)達標；工業(yè)污染方面，從優(yōu)化新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局、推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污染控制等方面提出規(guī)劃要求；針對新區(qū)農(nóng)村，分別從農(nóng)村生活污水治理、垃圾治理、農(nóng)業(yè)面源污染防治、養(yǎng)殖污染防治四個方面細化了規(guī)劃內(nèi)容。在京津冀協(xié)同發(fā)展的大環(huán)境下，應當順應司法審判改革的潮流，探討白洋淀水生態(tài)修復司法機制的新模式，補齊生態(tài)環(huán)境短板，為打造水城一體的新區(qū)提供強有力的環(huán)境支撐。

[注 釋]

①出自http://finance.sina.com.cn/roll/2017-07-22/doc-ifyihrit1157591.shtml?cref=cj.

②出自吳鵬《生態(tài)修復法制初探——基于生態(tài)文明社會建設的需要》，刊載于《河北法學》,2013年第五期173頁。

③2015年至2016年5月份受理的82件環(huán)境公益訴訟案件中，環(huán)境公益組織提起64件，檢察機關提起18件。這些公益性組織都是如中華環(huán)境保護基金會、中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會等規(guī)模較大、組織機構較為完善的公益組織。見陳維君.環(huán)境公益訴訟制度的司法檢視與完善路徑[J].法學研究,2017(1)：119.

④出自http://news.ifeng.com/a/20151230/46885803_0.shtml.

⑤出自http://news.dayoo.com/guangzhou/201706/02/150080_51308194.htm.

⑥出自http://ecep.ofweek.com/2017-07/ART-93000-8120-30158981.html.