□ 民航湖北監(jiān)管局 袁 博/文

民航監(jiān)察員是行業(yè)治理體系的基石。監(jiān)察員素質(zhì)的高低、能力的強(qiáng)弱、工作的好壞，直接關(guān)乎行業(yè)政策、方針、指令的執(zhí)行質(zhì)量。要大力推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力建設(shè)，就必須在民航監(jiān)察員職業(yè)化上下功夫。

研究背景

職業(yè)化是指工作狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和制度化，即要求人們把社會(huì)或組織交代下來(lái)的崗位職責(zé)，專業(yè)地完成到最佳，準(zhǔn)確扮演好自己的工作角色?！奥殬I(yè)化”概念源自企業(yè)，最初是為了提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，保證企業(yè)工作品質(zhì)達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)的進(jìn)步和時(shí)代的發(fā)展，職業(yè)化也逐漸成為執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的客觀要求，如警察、軍人、消防、海關(guān)等，都在職業(yè)化建設(shè)方面走在前列。

推進(jìn)民航監(jiān)察員職業(yè)化、全面規(guī)范各類行政和執(zhí)法行為，是民航行業(yè)治理體系和治理能力建設(shè)的客觀需求。同時(shí)，我國(guó)民航事業(yè)快速發(fā)展，現(xiàn)已成為全球第二大民航大國(guó)，行業(yè)管理從套用F A A逐步走向創(chuàng)新引領(lǐng)，監(jiān)察員職業(yè)化是不可或缺的重要一環(huán)。

監(jiān)察員職業(yè)化面臨的問(wèn)題

近年來(lái)，民航局大力推進(jìn)監(jiān)察員職業(yè)化相關(guān)工作，如開(kāi)發(fā)行政執(zhí)法系統(tǒng)、建立監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)、規(guī)范行政許可和行政處罰行為等，均取得了明顯成效。但是，與警察、軍人、消防、海關(guān)等相比，民航監(jiān)察員職業(yè)化工作仍存在一定的差距，具體表現(xiàn)有：

（一）民航監(jiān)察員的法律定位不明確

參照同樣屬于垂直管理的海關(guān)，《中國(guó)人民共和國(guó)海關(guān)法》（以下簡(jiǎn)稱《海關(guān)法》）明確規(guī)定，海關(guān)是國(guó)家的進(jìn)出關(guān)境的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。《海關(guān)法》還有一個(gè)章節(jié)專門闡述監(jiān)督檢查，明確將海關(guān)及其工作人員界定為行政執(zhí)法活動(dòng)，提出具體的保障措施。

但是，《中華人民共和國(guó)民用航空法》（以下簡(jiǎn)稱《民航法》）缺乏相關(guān)內(nèi)容，民航監(jiān)察員的法律定位僅僅在《中國(guó)民用航空監(jiān)察員管理規(guī)定》（CCAR-18-R 3）（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察員管理規(guī)定》）中有所體現(xiàn)。缺乏上位法依據(jù)，社會(huì)認(rèn)可度低，導(dǎo)致在行政執(zhí)法過(guò)程中存在諸多困難。

（二）民航監(jiān)察員隊(duì)伍建設(shè)缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃

以海關(guān)管理為例?！逗ｊP(guān)法》明確規(guī)定，國(guó)家在對(duì)外開(kāi)放的口岸和海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)集中的地點(diǎn)設(shè)立海關(guān)，國(guó)家在海關(guān)總署設(shè)立專門偵查走私犯罪的公安機(jī)構(gòu)，配備專職緝私警察，同時(shí)規(guī)定海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。這就為海關(guān)總署合理調(diào)整規(guī)模和編制提供了法律依據(jù)，為海關(guān)謀劃人員隊(duì)伍的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃奠定了法律基礎(chǔ)。

而民航現(xiàn)有“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”監(jiān)管體制是2003年民航深化改革確定的，后續(xù)管理架構(gòu)和人員編制雖有微調(diào)，但總體變化不大。隨著民航業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，監(jiān)察員人力資源緊張與行業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益突出。以機(jī)場(chǎng)監(jiān)察員為例，從2013年到2018年，五年間全國(guó)持證運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)從193個(gè)增加到235個(gè)，增幅為21.7%，同期全國(guó)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量和航班起降架次增幅分別高達(dá)68%和51%；機(jī)場(chǎng)監(jiān)察員每年開(kāi)展的監(jiān)察工作次數(shù)，由2566次大幅增加到3392次，增幅為32%。然而，從2013年至今機(jī)場(chǎng)類監(jiān)察員數(shù)量不增反降，從210人減少到193人，降幅為8.1%。

監(jiān)察員長(zhǎng)期處于高負(fù)荷、高強(qiáng)度的工作狀態(tài)，人才梯隊(duì)建設(shè)、人才規(guī)劃等方面缺乏余地。長(zhǎng)此以往，監(jiān)管資源將成為制約行業(yè)發(fā)展的阻礙之一。

（三）民航監(jiān)察員缺乏職業(yè)上升渠道

以海關(guān)管理為例。為了加強(qiáng)海關(guān)隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)海關(guān)工作人員的責(zé)任感、榮譽(yù)感和組織紀(jì)律性，2003年2月28日，第九屆人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海關(guān)關(guān)銜條例》（以下簡(jiǎn)稱《關(guān)銜條例》），明確了海關(guān)實(shí)行關(guān)銜制度，共設(shè)置五等十三級(jí)，制訂了關(guān)銜晉級(jí)、降級(jí)等相關(guān)規(guī)定。并且，《關(guān)銜條例》以條例形式頒布，法律定位高。在此背景下，海關(guān)實(shí)現(xiàn)了職務(wù)與關(guān)銜并行發(fā)展，為海關(guān)工作人員擴(kuò)展了職業(yè)發(fā)展渠道。

《監(jiān)察員管理規(guī)定》于2014年7月1日起施行，僅為部門規(guī)章，法律地位不高。并且，其僅把監(jiān)察員簡(jiǎn)單分為初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)三類，且僅僅有名稱上的差別，沒(méi)有待遇福利、經(jīng)費(fèi)保障等方面的差別，導(dǎo)致民航監(jiān)察員的分級(jí)管理既不能有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿和榮譽(yù)杠桿的作用，也不能拓展監(jiān)察員的職業(yè)發(fā)展渠道。這種無(wú)差別的管理模式，導(dǎo)致此項(xiàng)工作內(nèi)生動(dòng)力不足。

（四）民航監(jiān)察員職責(zé)邊界不明確

民航監(jiān)察員的首要職責(zé)是確保行業(yè)安全。但對(duì)于監(jiān)管責(zé)任沒(méi)有明確界定，廣大監(jiān)察員對(duì)執(zhí)法邊界、如何履職盡責(zé)到位并不清楚，導(dǎo)致過(guò)度監(jiān)管、監(jiān)管越位等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，“窮盡一切手段確保行業(yè)安全”缺少具體的操作流程和方法，某些執(zhí)法手段（如暫停航班起降等），看似效果明顯，但事關(guān)旅客出行等公眾利益、乃至區(qū)域民航運(yùn)行“一盤棋”格局，導(dǎo)致監(jiān)察員在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，仍有不少顧慮。

（五）民航監(jiān)察員的社會(huì)認(rèn)知度和職業(yè)榮譽(yù)感亟待提高

民航行業(yè)的宣傳關(guān)注點(diǎn)多在飛行員、管制員、簽派員等具體保障單位上，對(duì)于民航監(jiān)察員的宣傳力度不夠。在日常訪談過(guò)程中，有些民航基層保障人員甚至不知道監(jiān)察員具體職責(zé)。同時(shí)，民航監(jiān)管部門與地方政府交流較少，地方政府很多部門不知道、不了解民航監(jiān)管局和監(jiān)察員，社會(huì)認(rèn)知度較低。

近年來(lái)，民航行業(yè)大力弘揚(yáng)工匠精神，開(kāi)展了大量先進(jìn)典型的宣傳。但此類宣傳多集中在具體保障單位、部門和人員上，極少關(guān)注民航監(jiān)察員的工作狀態(tài)，導(dǎo)致個(gè)別監(jiān)察員存在“自我否定”、“自我懷疑”等不良思想。

（六）民航監(jiān)察員證照管理亟待改進(jìn)

職業(yè)化程度較高的職業(yè)，通常都有比較規(guī)范的證照管理制度，如軍官、警官等?！侗O(jiān)察員管理規(guī)定》中指出，監(jiān)察員證是民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員依法對(duì)公民、法人或者其他組織從事民用航空活動(dòng)實(shí)施行政管理，行使行政執(zhí)法權(quán)的資格證明。

目前，民航監(jiān)察員證件存在著一些問(wèn)題：一是證件多樣，由于監(jiān)察員要進(jìn)出機(jī)場(chǎng)控制區(qū)，監(jiān)察員證不能代替控制區(qū)通行證，需要佩戴由各地區(qū)管理局頒發(fā)的特別通行證；與地方政府相關(guān)部門交流時(shí)，還需要攜帶工作證。監(jiān)察員證不能取代特別通行證和工作證。二是證件不統(tǒng)一、不規(guī)范，各地區(qū)管理局辦理的特別通行證和工作證制式不統(tǒng)一，不利于下一步推廣的“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”工作。三是證件頒發(fā)儀式感不強(qiáng)，監(jiān)察員證是監(jiān)察員執(zhí)法資格的認(rèn)可，頒發(fā)監(jiān)察員證是監(jiān)察員職業(yè)生涯的里程碑事件。但實(shí)際過(guò)程中，通常都是直接送達(dá)個(gè)人，缺乏儀式感，無(wú)法發(fā)揮榮譽(yù)杠桿作用。

工作建議

（一）以修訂《民航法》為契機(jī)，盡快明確民航監(jiān)察員的法律定位。

現(xiàn)行《民航法》誕生于政企合一時(shí)期，已不能適應(yīng)民航事業(yè)發(fā)展的需求，多年前已開(kāi)展修訂工作。建議以修訂《民航法》為契機(jī)，盡快修改與行業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的條款。借鑒《海關(guān)法》模式，新增監(jiān)督檢查部分，明確民航監(jiān)察員的法律地位，理清行業(yè)管理部門與地方政府等事權(quán)的職責(zé)邊界，為更好開(kāi)展、實(shí)施民航各類行政執(zhí)法行為提供工作基礎(chǔ)。

（二）制定《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》的落實(shí)細(xì)則，完善監(jiān)察員人才隊(duì)伍長(zhǎng)期規(guī)劃，拓展監(jiān)察員職業(yè)化發(fā)展通道。

2012年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕24號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出：適應(yīng)民航業(yè)發(fā)展要求理順民航業(yè)管理體制機(jī)制，強(qiáng)化民航系統(tǒng)各地區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)；對(duì)民航行政機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員薪酬待遇等實(shí)施傾斜政策，穩(wěn)定民航專業(yè)人才隊(duì)伍。

《意見(jiàn)》為民航行政機(jī)關(guān)發(fā)展提供了較好的政策支持。建議盡快制定落實(shí)其相關(guān)細(xì)則，客觀對(duì)待民航局、管理局、監(jiān)管局人力資源狀況和發(fā)展所需，針對(duì)各單位“量身定做”人才規(guī)劃方案，不搞“一刀切”。

進(jìn)一步細(xì)化研究監(jiān)察員分類分級(jí)的相關(guān)政策，實(shí)施有差異的待遇福利、經(jīng)費(fèi)保障等，提升中級(jí)監(jiān)察員、高級(jí)監(jiān)察員的吸引力，引導(dǎo)監(jiān)察員向更高水平、更專技能、更強(qiáng)能力發(fā)展。逐步探索民航監(jiān)察員與地方政府、民航企事業(yè)單位的輪崗、掛職等渠道，提升監(jiān)察員的綜合素質(zhì)。

（三）抓緊制定民航監(jiān)察員的職責(zé)邊界和追責(zé)辦法，為基層監(jiān)察員責(zé)任上“加壓”、精神上“減負(fù)”。

國(guó)家應(yīng)急管理部（原國(guó)家安監(jiān)總局）2009年制定了《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》，明確制定了追究行政執(zhí)法人員責(zé)任的七種情形、不予追究的十種情形。這種“事前明確規(guī)定、事后嚴(yán)格追究”的工作模式值得借鑒。

目前，民航行業(yè)沒(méi)有針對(duì)民航監(jiān)察員的職責(zé)邊界做出規(guī)定，特別是缺乏監(jiān)察員監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定，這是導(dǎo)致監(jiān)察員產(chǎn)生“出事即追責(zé)”心理恐慌的根源之一，也是導(dǎo)致過(guò)度監(jiān)管、監(jiān)管越位的原因之一。建議盡快明確民航監(jiān)察員的職責(zé)邊界和追責(zé)辦法，消除監(jiān)察員的思想顧慮。

（四）多渠道、多層次宣傳民航監(jiān)察員，提升民航監(jiān)察員的社會(huì)認(rèn)知度和職業(yè)榮譽(yù)感。

建議民航行業(yè)在廣泛宣傳飛行員、管制員、簽派員等具體保障單位的同時(shí)，不要忽視民航監(jiān)察員群體。在評(píng)選勞動(dòng)模范、宣傳典型事跡等方面，加大對(duì)民航監(jiān)察員群體的宣傳，提升監(jiān)察員的榮譽(yù)感。

（五）改進(jìn)證件管理模式，提升儀式感。

建議將特別通行證和工作證等證件統(tǒng)一整合到監(jiān)察員證中，同時(shí)在頒發(fā)、換發(fā)監(jiān)察員證的過(guò)程中，舉辦相關(guān)儀式，強(qiáng)化儀式感，充分發(fā)揮正向激勵(lì)作用。

結(jié)束語(yǔ)：

2019年5月，馮正霖局長(zhǎng)在民航局安全運(yùn)行形勢(shì)分析會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)監(jiān)管隊(duì)伍的革命化、專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)。馮局長(zhǎng)的講話，高屋建瓴，直指當(dāng)前民航安全監(jiān)管的關(guān)鍵點(diǎn)，鼓舞了廣大監(jiān)察員的士氣。本文結(jié)合民航監(jiān)察員職業(yè)化建設(shè)問(wèn)題，開(kāi)展了一些粗淺的思考，不足之處，請(qǐng)批評(píng)指正。