修志浩 平泉市自然資源和規(guī)劃局

1 引言

自改革開放以來，我國的城市化進(jìn)程以及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度步入了全新的高度，各行業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的需求逐年增大，間接地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的客觀發(fā)展，但在實(shí)際的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中還存在著諸多限制。隨著時代的進(jìn)步和發(fā)展，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了絕對禁止、相對靜止以及試點(diǎn)開放等多個階段，當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)事實(shí)上廣泛存在，在制度上有著諸多的成功試點(diǎn)模式。無可否認(rèn)的是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中也存在著諸多問題，基于地籍管理而開展的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就顯得十分重要了。

2 地籍管理的基本概述和作用

2.1 地籍管理的基本概述

所謂地籍管理是國家為了取得有關(guān)地基資料以及全面研究土地權(quán)屬、自然和經(jīng)濟(jì)狀況而采取的以地基調(diào)查（測量）、土地登記、土地統(tǒng)計以及土地登記劃分為主要內(nèi)容的國家措施，作為自然資源以及生產(chǎn)資料的土地則是實(shí)施對象，土地的權(quán)屬問題則是地籍管理的核心內(nèi)容。作為土地管理的基礎(chǔ)，地籍管理無疑會受到土地掛歷體制的影響，我國社會處于不同的發(fā)展階段，實(shí)施的土地政策也有所不同，這就導(dǎo)致了地籍管理處于被動的狀態(tài)，同時也存在著失真的狀況，嚴(yán)重影響到了地籍管理工作效率和質(zhì)量的提升。

2.2 地籍管理的重要作用

地籍管理的當(dāng)前任務(wù)在于維護(hù)土地的社會主義公有制、保護(hù)土地所有者以及使用者的合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源的合理開發(fā)以及高效循環(huán)利用，通過科學(xué)合理的土地年度計劃、土地總體規(guī)劃等制定關(guān)于土地的政策、法律等，從而提供、保管以及更新關(guān)于土地自然、經(jīng)濟(jì)以及法規(guī)方面的信息。

加強(qiáng)地籍管理是新時期社會發(fā)展的必然趨勢以及土地流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)要求，這有利于建立健全地基管理制度，幫助國家及時掌握土地的數(shù)量、質(zhì)量的動態(tài)變化規(guī)律，還可以通過對土地利用以及權(quán)屬變更的檢測，從而為土地管理的各項(xiàng)工作提供、保管以及更新關(guān)于自然、經(jīng)濟(jì)以及法律等方面的準(zhǔn)確的信息。當(dāng)前地基管理的主要內(nèi)容包括；地籍調(diào)查、土地登記、土地統(tǒng)計、土地分等定級、地籍檔案管理。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家對地籍資料需求的增長，土地管理的內(nèi)容還將隨之不斷地變化和充實(shí)。

3 地籍管理缺失對集體建設(shè)用地管理的影響

3.1 土地權(quán)利主體難以界定，土地權(quán)利客體信息無法完整

集體土地權(quán)屬的確定是地籍管理的主要內(nèi)容之一，地籍管理制度的不完善會使得土地權(quán)利主體界定十分模糊，而導(dǎo)致土地權(quán)利客體信息缺少完整性。當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬十分模糊，既存在著村農(nóng)民集體所有制度、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織所有也存在著村民小組經(jīng)營管理以及農(nóng)村承包制度等，關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理以及流轉(zhuǎn)主體存在著一定的矛盾，一旦土地權(quán)利主體界定模糊就會導(dǎo)致集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)分配以及收益分配混亂和隨意，不利于規(guī)范化的集體土地流轉(zhuǎn)市場的建立，進(jìn)而影響到集體土地權(quán)利客體的登記信息不夠完善。

3.2 影響到了集體建設(shè)用地的分級以及登記證的發(fā)放工作

集體建設(shè)用地的分級和登記證的發(fā)放工作開展也是建立在地籍管理工作高效開展的基礎(chǔ)之上的，地籍管理的缺失就會影響到土地權(quán)屬的界定以及對土地自然資源以及經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行界定，相關(guān)的登記、勘探以及登記和統(tǒng)計工作也會受到影響。集體建設(shè)用地?zé)o法完成相應(yīng)的分級統(tǒng)計以及登記工作，無疑會影響到土地登記證的發(fā)放工作開展。集體建設(shè)用地的建設(shè)、變更以及等級價格和建設(shè)用途等都需要設(shè)立相應(yīng)的登記簿，用以明確集體建設(shè)用地的權(quán)屬保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，登記工作的延遲無疑會對農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)造成巨大的影響。

3.3 土地違規(guī)違法利用狀況屢禁不止，增加了土地管理難度

近年來農(nóng)村土地的違法違規(guī)利用現(xiàn)象屢禁不止，主要原因在于地籍管理工作的不到位使得集體建設(shè)用地權(quán)屬不明，等級分級工作開展進(jìn)程緩慢，因此大量的違規(guī)建筑以及違法行為成為常見現(xiàn)象。另外，違法主體的糾責(zé)以及管理的主體不明，土地管理部門、地方政府以及執(zhí)法部門之間的管理權(quán)限不夠明確，甚至出現(xiàn)于縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府違規(guī)建設(shè)用地等現(xiàn)象也時有發(fā)生，小至居住用房大至基礎(chǔ)設(shè)施的建立，都需要合法的開發(fā)利用，但在集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)過程中各種違規(guī)違法利用狀況屢禁不止，極大地增加了土地流轉(zhuǎn)的管理難度。

4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

4.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)情況分析

隨著我國建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解禁一開，出讓、出租以及入股等形式的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀況已成為廣泛的現(xiàn)實(shí)，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的集體建設(shè)用地數(shù)量呈現(xiàn)直線增加的趨勢，在龐大的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基數(shù)中，由于法律法規(guī)的欠缺，使得大量的違規(guī)建筑以及違法建筑案件發(fā)生。主要原因在于多種流轉(zhuǎn)方式并存，使得單筆土地流轉(zhuǎn)面積增大，以及自發(fā)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的不規(guī)范，使得涉及的經(jīng)濟(jì)組織多樣化，相關(guān)的案件糾紛十分復(fù)雜。

4.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律以及政策規(guī)定

《土地管理法》以及《城市房地產(chǎn)管理法》等法律文件的出臺和完善使得集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)有了明確的法律依據(jù)，根據(jù)以上法規(guī)可以得知集體建設(shè)用地原則上只可以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部使用，不可以直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，例外情形除外；另一方面，隨著相關(guān)的法律文件和政策的頒布，使得集體建設(shè)用地可以以轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股等方式進(jìn)行農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的必須已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地、符合規(guī)劃、征得集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民同意、審批登記。在一定程度上促進(jìn)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。

5 基于地籍管理的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建

5.1 積極開展農(nóng)村地籍調(diào)查以及集體建設(shè)用地的確權(quán)登記工作

確權(quán)登記不僅僅是地籍管理的核心內(nèi)容之一，也是加強(qiáng)對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和管理的現(xiàn)實(shí)需求，當(dāng)前我國農(nóng)村的集體建設(shè)用地所有權(quán)屬界定過于模糊，尤其是農(nóng)民的確權(quán)意識十分淡薄，集體建設(shè)用地使用權(quán)人的變更以及滅失后未及時的進(jìn)行確權(quán)，經(jīng)常造成集體建設(shè)用地權(quán)屬糾紛的發(fā)生，因此通過衛(wèi)星以及網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)加強(qiáng)對農(nóng)村地籍管理以及集體建設(shè)用地的確權(quán)登記工作，全面普查并二次發(fā)放土地確權(quán)證件。

5.2 根據(jù)市場實(shí)際狀況編制集體建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價

由于當(dāng)前的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，使得多種流轉(zhuǎn)制度并存，極易造成各種權(quán)益糾紛，因此需要根據(jù)市場的實(shí)際狀況對農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)地價進(jìn)行編制，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價需要進(jìn)行合理的規(guī)劃，通過地籍管理進(jìn)行土地的分級以及等級，維護(hù)市場的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

5.3 做好集體建設(shè)用地的規(guī)劃并確立流轉(zhuǎn)收益分配制度

城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村的集體建設(shè)用地差異性較大，各個地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)收益分配制度也有所差異，因此需要做好集體建設(shè)用地的協(xié)調(diào)規(guī)劃，結(jié)合城市用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地以及農(nóng)村集體建設(shè)用地的發(fā)展?fàn)顩r以及現(xiàn)實(shí)需求，制定出符合法律規(guī)范以及多方合法利益的集體建設(shè)用地規(guī)范并建立起相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)收益分配制度，保障各方利益的均衡。

6 結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了新常態(tài)的狀況，各個行業(yè)的發(fā)展都趨于平穩(wěn)和健康，土地的流轉(zhuǎn)以及管理亦是如此?；诘丶芾淼募w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建，需要加強(qiáng)信息化、衛(wèi)星傳感等技術(shù)在集體建設(shè)用地的確權(quán)以及等級劃分中的應(yīng)用，建立起規(guī)范化的市場編制基準(zhǔn)價格，同時做好集體建設(shè)用地的協(xié)調(diào)工作以及流轉(zhuǎn)收益分配制度，保證集體建設(shè)用地的市場穩(wěn)定發(fā)展。