[摘 要] 農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)是完善我國公共財政舉措、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的體現(xiàn)?；诖?，本文分析四川省敘永縣農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制的建設(shè)現(xiàn)狀及其原因，并提出幾項政策性建議，以助力社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村公共服務(wù);運行維護(hù)機(jī)制;公共參與;新農(nóng)村建設(shè)

[中圖分類號] F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）24-33-4

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村發(fā)展不只是農(nóng)村自身的事情，其必須依賴于城鄉(xiāng)一體化和公共財政等宏觀條件的支持。當(dāng)前，四川省各縣（市、區(qū)）正在進(jìn)行的農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)正是完善公共財政舉措、推進(jìn)公共服務(wù)均等化的體現(xiàn)。其主要政策內(nèi)容是每行政村每年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為5萬元，其中省財政補(bǔ)助每村3萬元/年，市縣財政補(bǔ)助每村2萬元/年，從而提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。敘永縣是四川省10個農(nóng)村公共服務(wù)運行維試點縣之一，本文力圖在調(diào)研敘永縣農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)情況的基礎(chǔ)上，針對出現(xiàn)的問題就農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)提出一些政策性建議。

敘永縣位于中國四川盆地南緣、云貴高原北端，地處川、滇、黔三省結(jié)合部。敘永縣幅員面積2 977 km2，轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?2.19萬（農(nóng)村人口60.68萬），是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣。境內(nèi)少數(shù)民族人口分布較多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，青壯勞力大多外出務(wù)工，空心化現(xiàn)象明顯，農(nóng)村發(fā)展面臨著許多客觀條件的限制。由于以上特殊的客觀環(huán)境及歷史條件的限制，農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)的試點示范對推進(jìn)敘永縣農(nóng)村發(fā)展是一個契機(jī)，同時具有一定的挑戰(zhàn)性。筆者通過對馬嶺、麻城、震東、后山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多個村莊進(jìn)行實地調(diào)研走訪，了解了目前農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)的基本情況，同時對農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和基層治理現(xiàn)狀有了更深刻的認(rèn)識。

1 敘永縣農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

自2012年農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)試點示范工作啟動以來，敘永縣委、縣政府做了大量工作，進(jìn)行了多方宣傳。然而在走訪過程中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村民表示不知曉該項政策的有關(guān)情況，而其余知曉該政策的村民主要是日常與村委成員來往密切的“關(guān)系戶”。在知曉政策的人群中，普通村民占比很低，了解較多的為村社干部，且大部分通過開會得知。

通過走訪和座談，筆者了解到大部分村民對該項政策表現(xiàn)出消極參與的態(tài)度，參與積極性普遍不高。許多農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制缺乏明確和深入的了解，相當(dāng)一部分農(nóng)戶表示沒有聽說過農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制。而之前給村民宣傳的農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)內(nèi)容主要是各家義務(wù)負(fù)責(zé)門前道路的清掃及路燈的保護(hù)等，這顯然是片面理解了農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制。農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)的參與呈被動響應(yīng)，“上面說怎么樣就怎么樣”。長期被動的參與心理以及對村社干部的距離感和不信任使得他們根本無心過問公共事務(wù)。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面來看，相關(guān)工作人員基本上都能正確理解農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制，也歡迎這項政策的實施。從行政村層面來看，絕大多數(shù)村干部雖然對這些政策表示歡迎，但同時也認(rèn)為補(bǔ)助金額太少，與農(nóng)村的公共服務(wù)需求差距較大，與農(nóng)民的期待差距較大，導(dǎo)致他們不敢深入宣傳這項政策，有些村干部甚至希望上級政府允許他們將此筆款項挪作他用等。

歸納起來，在農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)工作的推進(jìn)過程中，存在村干部理解有偏差和積極性不夠、村民知曉率不高和參與意愿不強(qiáng)等問題。

2 問題產(chǎn)生的原因

2.1 村干部理解偏差

村干部對農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制的理解存在偏差既與其素質(zhì)有關(guān)，也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否重視以及培訓(xùn)工作的開展情況相關(guān)。筆者所在的課題組在震東鄉(xiāng)石樁村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，由于該鄉(xiāng)較重視此項工作，多次進(jìn)行培訓(xùn)，而且村干部素質(zhì)高，村干部對該項政策的理解就很到位。

2.2 村干部積極性不夠

村干部積極性不夠有多方面原因，一是項目資金少，難以有效改善農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀;二是撤村并村后的工作量加大，不僅所轄面積擴(kuò)大數(shù)倍，村民小組眾多、居住分散，而且受到交通不便等現(xiàn)實條件的限制，在幾千人的大村中開展工作確實較難，工作成本高，村社干部在農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制的普及中存在畏難情緒;三是行政村雖名為行政，實際上是自治，其不像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級行政機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在科層體制下受制于諸多紀(jì)律約束，執(zhí)行上級任務(wù)是其分內(nèi)之事，而行政村干部卻沒有這么多科層制約束，所以，如果用行政的方式來要求自治機(jī)構(gòu)無疑是會碰壁的。

2.3 村民知曉率不高

政策知曉率不高的主要原因是村組干部不重視，沒有動力，沒有積極性，很多人認(rèn)為此項政策的資金投入太少，將其等同于一般的項目資金。也有一些村干部認(rèn)為，村民知道的越少，麻煩越少，所以不愿意主動進(jìn)行宣傳。

2.4 村民參與意愿不強(qiáng)

農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)是為了提供公共產(chǎn)品服務(wù)農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。但是，農(nóng)民的積極性明顯不高，存在思想上積極但行動上消極的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種參與困境的原因有以下幾點。

第一，本地農(nóng)村青壯勞力流失嚴(yán)重，缺乏參與活力。各村的外出人口均在30%以上，而他們正是農(nóng)村公共參與和公共事務(wù)運行維護(hù)的主體。農(nóng)村的留守群體大多是婦幼老弱，但是卻要承擔(dān)青壯勞力走后撇下的所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，頻繁的公共參與對于其生產(chǎn)生活無疑會造成影響，所以一些人就理性地選擇了消極參與甚至不參與。

第二，農(nóng)民認(rèn)為政策執(zhí)行是政府和干部的事，與他們無關(guān)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有很大一部分村民認(rèn)為有關(guān)政策之類的事情是政府的責(zé)任，應(yīng)由政府來管，不管是新農(nóng)村建設(shè)還是農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)都不是農(nóng)民的事，事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)很普遍。當(dāng)然，農(nóng)民的這種心態(tài)既與以往的公共產(chǎn)品供給模式有關(guān)，也與基層治理機(jī)制有關(guān)。

第三，在我國傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)供給中，政府集公共服務(wù)的生產(chǎn)者與分配者于一身，在這種壟斷式的供給模式下，農(nóng)民沒有機(jī)會參與，無法表達(dá)自己的需求和愿望，廣大農(nóng)民的積極性長期被抑制。如果某項行政性任務(wù)時間緊迫，村級組織不得不閉門造車來提高辦事效率，既未能切實地傳遞政策的目的和預(yù)期，也未能充分地反映農(nóng)民的心聲和實際要求，實際上就是走過場。在這種條件下，農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制的宣傳工作實際上處在被忽視的狀態(tài)。

第四，農(nóng)民仍然是一片散沙，沒有能力參與。村委會本來是農(nóng)民自己的自治組織，按道理應(yīng)該對農(nóng)民有號召力，但是由于村委會長期的行政化趨勢，導(dǎo)致很多人認(rèn)為村委會是為政府辦事的機(jī)構(gòu)，不是農(nóng)民的機(jī)構(gòu)。而村民大會或村民代表大會又難以召開，所以村民自治的質(zhì)量不高，農(nóng)民仍然是一片散沙，不能自我組織起來參與社區(qū)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。按照村組法的規(guī)定，村內(nèi)重大公共事務(wù)均交由村民代表大會來決定，但實際上村民代表大會并沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。

目前，以村民代表大會為主的公共參與并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。課題組所走訪的村民身份有村兩委干部、村民代表、普通黨員、普通村民等。此外，本應(yīng)代表村民利益為農(nóng)民代言的各層級代表大多數(shù)是指派的，并非直接選舉的結(jié)果，有很大的隨意性，這些人與農(nóng)民的溝通很不充分，農(nóng)民在公共參與中所表現(xiàn)出的話語權(quán)和存在感明顯不足。

這種基層權(quán)力結(jié)構(gòu)看起來有利于村干部高效執(zhí)行上級意圖，但是由于缺乏村民的充分信任和支持，最終還是在村落社區(qū)范圍內(nèi)遇到阻礙。而且，在這樣的體制安排下，上級不可能對村干部完全放心，所以普遍設(shè)立了村民監(jiān)督委員會，但是這個新機(jī)構(gòu)同樣是遠(yuǎn)離普通村民的，無法起到監(jiān)督作用。課題組在實際走訪中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民反映并不知曉村民監(jiān)督委員會的組成及其運作。

所以，切實回歸村民自治的基本內(nèi)涵，真正實現(xiàn)村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，是理順基層治理體制、推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的應(yīng)有之舉。

3 農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)建議

農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)直接影響農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量以及公共財政投入的使用效益。同時，探索農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制是激活農(nóng)村發(fā)展活力以及深入推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的良好機(jī)會。不管是農(nóng)村綜合發(fā)展、社會主義新農(nóng)村建設(shè)，還是農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)，檢驗其成敗得失的關(guān)鍵就是農(nóng)民是否成為其主體、農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性是否得到激發(fā)。因此，調(diào)動農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民動起來，是探索和完善農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制的核心，也是改變新農(nóng)村建設(shè)等農(nóng)村發(fā)展過程中“政府推動，農(nóng)民不動;政府越主動，農(nóng)民越被動”這種困境的關(guān)鍵[1]。

3.1 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村之間引入競爭機(jī)制，把農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)工作與“一事一議”等惠農(nóng)獎補(bǔ)政策結(jié)合起來

由于農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)工作投入資金較少，因而難以調(diào)動參與主體的積極性。而如果將農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)工作與“一事一議”“新農(nóng)村建設(shè)試點”等惠農(nóng)政策緊密結(jié)合起來，將農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)工作作為一項能否獲得大額資金扶持的“考試”，把農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)評優(yōu)活動的結(jié)果作為其主要標(biāo)準(zhǔn)，將大大提高其重要性，效果就會完全不同。這樣，公共服務(wù)運行維護(hù)工作就成了撬動農(nóng)村綜合改革的支點，公共服務(wù)運行維護(hù)就幾乎成了農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。

通過引入競爭機(jī)制來改變農(nóng)民的被動狀態(tài)，農(nóng)村發(fā)展才能從“政府的事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)民的事”。讓各村之間充分競爭，能極大地提高農(nóng)民的積極性，有利于工作的深入開展，也有利于以后的宣傳推廣。

3.2 農(nóng)民的參與程度是考核的主要標(biāo)準(zhǔn)

評優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)除了公共服務(wù)運行資金使用績效、宣傳領(lǐng)導(dǎo)等之外，還有一個非常重要的參數(shù)，那就是農(nóng)民的參與度。評選活動的開展一定要做到公開、公正、公平，否則將失去其意義。農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)工作考核評價指標(biāo)量化評分表如表1和表2所示。

3.3 放權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來主持第一輪評選

考評分2輪，第1輪在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)行政村之間的競爭，因為他們比縣級部門更清楚哪個村子搞得好。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)評選出X個村，以參加全縣的競爭，根據(jù)每年的預(yù)算安排情況，全縣評選出若干可以獲得大額扶持的優(yōu)勝村。

3.4 政府購買服務(wù)

在評選以及農(nóng)村社區(qū)發(fā)展過程中必然涉及很多政府無法做或者做不好的專業(yè)性工作，可以引進(jìn)非營利組織（Non-profit Organization，NPO）、社會企業(yè)等資源，通過政府購買其服務(wù)來深入推動農(nóng)村發(fā)展。在開展公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)實驗的過程中，可以就此探索，而且這本身也是響應(yīng)中央關(guān)于深入推進(jìn)社會管理創(chuàng)新號召的重要舉措。

3.5 推動成立村民議事機(jī)構(gòu)

引入競爭機(jī)制仍然不夠，還需在社區(qū)層面提高農(nóng)民的組織化參與能力。在行政村和村小組成立各自的議事機(jī)構(gòu)，這種村民議事機(jī)構(gòu)的成員由兩類人組成，一是由村民直選的代表，二是愿意為農(nóng)村發(fā)展盡心盡力而戶口不在本村的社會賢達(dá)。這一機(jī)制設(shè)計能有效破解村民大會難以召開以及村外精英難以進(jìn)入的困境。

3.6 建立質(zhì)詢與述職制度

農(nóng)民參與積極性不高的一個原因是，他們沒有一個表達(dá)自己利益關(guān)切的公共空間，用農(nóng)民的話說，就是“沒有一個說話的地方”。結(jié)合公共服務(wù)運行維護(hù)，建立起制度化、例行化的質(zhì)詢與述職制度，為村干部和民眾搭建正式的利益表達(dá)與信息交換互動的平臺，使得村干部承諾的事項、履職的成效、整改的措施始終與群眾的要求和期盼相一致[2]。在這個過程中，群眾的訴求得以表達(dá)，干部的努力得以肯定，能有效改變當(dāng)前農(nóng)村治理面臨的困境，對融洽干群關(guān)系、減少社會矛盾也有積極意義。

3.7 調(diào)動社會資源參與

農(nóng)村發(fā)展需要各界支持，僅僅靠政府資源投入是不夠的，以農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)為契機(jī)，結(jié)合村民議事機(jī)構(gòu)的設(shè)立，把外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村精英吸納到新農(nóng)村建設(shè)過程中來，鼓勵大家積極參與。

3.8 充分利用村務(wù)公開欄等公共平臺

在村務(wù)公開欄設(shè)立互動版塊，讓農(nóng)民能充分表達(dá)自己的意見建議，可以有效監(jiān)督各項資金的使用。如果條件允許，嘗試開通相關(guān)網(wǎng)站，為外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民提供一個為家鄉(xiāng)建設(shè)貢獻(xiàn)才智的平臺。

3.9 與黨的基層組織建設(shè)互相促進(jìn)

“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)”，農(nóng)村黨組織如果不能超脫于具體而微的事物，在利益多元化的格局下必然站在群眾的對立面，即便你確實是“大公無私，一心一意為民”，也會被村民所誤解。可以嘗試通過建立跨村聯(lián)合支部等措施，使黨組織超然于具體利益之外，專注于倡議和監(jiān)督，如此，則會大大提高其領(lǐng)導(dǎo)能力。在農(nóng)村公共服務(wù)運行維護(hù)機(jī)制建設(shè)過程中，基層黨組織主要發(fā)揮2個功能，一是利益表達(dá)和爭取，二是監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

[1]周忠麗，彭大鵬.公共空間建構(gòu)與基層治理創(chuàng)新：對平昌縣“三雙向一質(zhì)詢”制度的考察[J].新視野，2013（3）：55-58.

[2]王友平，張瑞，余沿良.農(nóng)村基層黨組織的家族化現(xiàn)象研究：以A村為例[J].黨政研究，2014（4）：34-39.