[摘 要] 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。創(chuàng)新、建立起鄉(xiāng)村治理的法制保障和支撐，對(duì)培育發(fā)育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織體系，加大推進(jìn)鄉(xiāng)村自治的進(jìn)程，提高農(nóng)民組織程度，完善用人機(jī)制和導(dǎo)向，探索出鄉(xiāng)村治理的體制、路徑、要素集成、農(nóng)民合作、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及奠定善治基礎(chǔ)有著積極作用。因此，重點(diǎn)探討鄉(xiāng)村治理存在的問題、鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要意義和創(chuàng)新對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 現(xiàn)代農(nóng)業(yè);鄉(xiāng)村振興;善治核心;制度創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)] D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2019）08-35-2

大國(guó)小農(nóng)，是我國(guó)最基本的國(guó)情和現(xiàn)狀。傳統(tǒng)兼業(yè)化的小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)具備了承載經(jīng)濟(jì)危機(jī)的制度成本的邏輯框架，為中國(guó)工業(yè)化城市的建設(shè)發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用。這是多功能農(nóng)戶理性和鄉(xiāng)村理性的結(jié)果，使得中國(guó)農(nóng)業(yè)具有化解市場(chǎng)、自然、經(jīng)濟(jì)、人口以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在運(yùn)作特點(diǎn)、機(jī)制要求和生存保障，但這個(gè)要求、特點(diǎn)和保障也成為了農(nóng)業(yè)深層次發(fā)展的桎梏。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施不能簡(jiǎn)單僅針對(duì)鄉(xiāng)村治理，需要對(duì)全社會(huì)治理，構(gòu)建起完善的村民自治的農(nóng)村基層民主政策制度機(jī)制。鑒于此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗固然要依靠農(nóng)村社會(huì)主體作為主要載體，更需要治理制度的創(chuàng)新來作保障。選擇村民自治作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的制度安排和解決路徑，是鄉(xiāng)村振興的核心重點(diǎn)。

1 鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的重要意義

①有利于健全鄉(xiāng)村治理組織，增加農(nóng)業(yè)的變革力度，打破政策、體制和農(nóng)村公共管理制度治理異化的構(gòu)筑。推進(jìn)鄉(xiāng)村政治民主體制的建設(shè)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施成敗的政治制度保障安排和獲取成功的力量源泉。建立良性鄉(xiāng)村自治組織，對(duì)恢復(fù)農(nóng)民個(gè)體對(duì)基層政府的認(rèn)同，對(duì)加劇干群沖突對(duì)立所引發(fā)的社會(huì)治理危機(jī)的化解，對(duì)在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自我管理、自我教育、自我服務(wù)、互利受益、共同發(fā)展中為鄉(xiāng)村治理奠定善治的基礎(chǔ)，具有重要意義。

②有利于探索出鄉(xiāng)村治理的路徑選擇，彌補(bǔ)制度理論的缺陷，滿足富國(guó)強(qiáng)民的客觀需求。通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理制度，借鑒以往鄉(xiāng)土社會(huì)優(yōu)秀文化的培育和基層權(quán)力、民主、法制制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家行政和鄉(xiāng)村社會(huì)自治的相互作用下，使鄉(xiāng)村自治組織成為政府與農(nóng)民個(gè)體的中間力量。以鄉(xiāng)村主體形式依法治理，不僅打破了政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委制度缺位的尷尬局面，還突破了小農(nóng)家庭經(jīng)營(yíng)的固執(zhí)理性，并對(duì)群眾性組織給予了最基本的確認(rèn)和保護(hù)。

③有利于改變中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀，提高鄉(xiāng)村聚合力，達(dá)到共同富裕。通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理制度，借助市場(chǎng)和政府手段，強(qiáng)化底線意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，建立良性鄉(xiāng)村自治組織，盤活農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，拓展農(nóng)業(yè)增值功能，聚合家庭經(jīng)營(yíng)式的一家兩制土地主體，以鄉(xiāng)村普惠機(jī)制形成共同價(jià)值認(rèn)同，推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村間的深度融合，以此化解鄉(xiāng)村內(nèi)外部的生存危機(jī)。

④有利于推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘。通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理制度，圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)化、社會(huì)化、集約化，不斷挖掘拓展農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵和外延，建立鄉(xiāng)村多種經(jīng)濟(jì)成分、多種利益分配、多方力量參與的多種鄉(xiāng)村服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)一體化深度聯(lián)合，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貫穿到產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各個(gè)環(huán)節(jié)。

⑤有利于培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展，吸引人才和發(fā)展要素，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，藏糧于地，藏糧于技。通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理制度，鄉(xiāng)村自治組織要把新農(nóng)民建設(shè)作為解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問題的核心工作來抓，通過整合鄉(xiāng)村、個(gè)人、集體公共資源的可持續(xù)利用，建立起私權(quán)與公權(quán)的制度約束，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)分工，健全生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，打造鄉(xiāng)村人才內(nèi)引外聯(lián)平臺(tái)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村自治組織的橋梁作用。

2 我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新存在的問題

2.1 主體缺位，政策支撐不足

農(nóng)民是承載著長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的特殊社會(huì)群體，是鄉(xiāng)村的主體。鄉(xiāng)村治理的行政干預(yù)中，長(zhǎng)期受內(nèi)外部環(huán)境的制約和影響，缺乏尊重農(nóng)民的首創(chuàng)，使農(nóng)民的參與意識(shí)、法制意識(shí)、民主意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)、參與能力和述求渠道都缺乏政策的保證和支持。

2.2 缺乏有效的鄉(xiāng)村管理規(guī)范

鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是共同富裕，在群體、利益、觀念相互交織異化的作用下，涌現(xiàn)出以能人治村、項(xiàng)目進(jìn)村催生出“經(jīng)濟(jì)能人治村”“關(guān)系能人治村”的模式。在“村治主體的謀利沖動(dòng)與村莊社會(huì)的項(xiàng)目訴求相互交織”[1]的背景下“能人”崛起，以自身在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等結(jié)構(gòu)要素方面的優(yōu)勢(shì)，形成以權(quán)力為主導(dǎo)、以“去政治化”為主要表現(xiàn)形式、以“去目標(biāo)化”為基本后果的“分利秩序”[2]，獲取項(xiàng)目和資源，并將決策支配權(quán)控制在“能人”手中，降低、脫離制度的監(jiān)管和約束，扭曲、破壞了鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)施和鄉(xiāng)村治理初衷，造成資源輸入的不均衡和村民正當(dāng)利益訴求，使得鄉(xiāng)村治理的合法性和爭(zhēng)議性遭受質(zhì)疑，打破了鄉(xiāng)村的公平正義觀念，使鄉(xiāng)村分層中的結(jié)構(gòu)分化形成難于跨越障礙和沖突。

2.3 資本介入造成對(duì)公平秩序的挑戰(zhàn)

快速的鄉(xiāng)村治理擴(kuò)張，必然需要外部資本的進(jìn)入。短期內(nèi)或因資本的介入，產(chǎn)生出不可復(fù)制的各種運(yùn)動(dòng)式治理模式，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生暫時(shí)轉(zhuǎn)變。但是，在小農(nóng)家庭經(jīng)濟(jì)與外部資本和外來因素融合中，或因農(nóng)業(yè)、小農(nóng)家庭環(huán)境、經(jīng)濟(jì)理性的扭轉(zhuǎn)變化、權(quán)責(zé)不對(duì)等、管理模式的簡(jiǎn)單粗暴，或因資源掠奪、土地、金融利益左右政策，降低了農(nóng)民生存利潤(rùn)，失去了獲得感和 安全感，從而形成敵對(duì)狀態(tài)，甚至發(fā)生沖突導(dǎo)致合作破裂，嚴(yán)重阻礙了對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需政治生態(tài)的營(yíng)造。

2.4 農(nóng)民的政治參與和合作意識(shí)較為薄弱

隨著人民公社的消亡和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，各種結(jié)構(gòu)性的社會(huì)問題使農(nóng)民無法承載。由于鄉(xiāng)村社會(huì)組織體系、政治原則的缺位和不足，農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)的信任結(jié)構(gòu)被破壞，思想結(jié)構(gòu)、利益獲得、意識(shí)觀念日益多元化，致使民主決策、民主監(jiān)督、民主訴求的有效參與渠道、輸入銜接難以實(shí)現(xiàn)，加深了相互間的抵觸和排斥，導(dǎo)致政治參與、合作意識(shí)熱情不高，鄉(xiāng)村社會(huì)治理失序、權(quán)力失控的問題不斷顯現(xiàn)，基層治理日益內(nèi)卷化[3]，阻礙了相互間互惠、平等、互利的自治合作。

3 鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的路徑和對(duì)策

3.1 建立配套法規(guī)、政策對(duì)鄉(xiāng)村治理的支撐和扶持

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)是創(chuàng)新、建立鄉(xiāng)村民主治理的法規(guī)制度，這是破解鄉(xiāng)村政策弱化和分利階層造成的治理困境的必然選擇。要進(jìn)一步推動(dòng)政府創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的法規(guī)、制度的制定、干預(yù)和調(diào)控，賦權(quán)充實(shí)鄉(xiāng)村自治條件，完善立法和政策支持引導(dǎo)，改變現(xiàn)行以行政主導(dǎo)治理向公共參與治理邁進(jìn);明確理順鄉(xiāng)村自治組織和農(nóng)民的關(guān)系，建立完善的內(nèi)部機(jī)制和制度建設(shè)體系，推進(jìn)農(nóng)民民主參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)，完善村民（代表）會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)等基層民主法制機(jī)制建設(shè);拓寬村民公共治理中利益訴求途徑和渠道，激活鄉(xiāng)村資源，建立完善民主、法制、平等的企業(yè)管理、利益分配制度以及組織章程，明晰責(zé)、權(quán)、利制衡機(jī)制，滿足生存本位追求，獲得村民的認(rèn)同，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施奠定制度創(chuàng)新基礎(chǔ)。

3.2 發(fā)揮鄉(xiāng)村中介優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)民自治組織程度

鄉(xiāng)村自治組織是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成功的關(guān)鍵，是完善和落實(shí)基層民主科學(xué)制度的前提。通過村民自己議事、主事、干事，聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、區(qū)域規(guī)模的優(yōu)勢(shì)，充分整合鄉(xiāng)村社會(huì)資源要素，依靠政府政策主導(dǎo)、資金扶持、監(jiān)督管理，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村自治的短板。建立完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)購(gòu)銷、農(nóng)民生活以及教育保險(xiǎn)等一系列、全方位的社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建民生事務(wù)、產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、供應(yīng)銷售以及人員就業(yè)的自治體系;以適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)合作為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村整體建設(shè)路徑，充分調(diào)動(dòng)激發(fā)農(nóng)民參與主體的積極性和創(chuàng)造性，提升鄉(xiāng)村治理的凝聚力，增強(qiáng)共同管理、共同發(fā)展、共同富裕的群體意識(shí);充分發(fā)揮自主教育功能，克服小農(nóng)思想束縛，消除農(nóng)民思想鉗制和生存恐慌，加強(qiáng)橫向聯(lián)合，擴(kuò)大與涉農(nóng)行業(yè)部門的資源配置對(duì)接，達(dá)到共同應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的困擾和危機(jī)。

3.3 建立完善用人機(jī)制，為鄉(xiāng)村自治夯實(shí)基礎(chǔ)

農(nóng)民即是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的主體要素，又是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中不可或缺的內(nèi)在要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。發(fā)動(dòng)農(nóng)民、相信農(nóng)民、依靠農(nóng)民，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理制度的創(chuàng)新。建立、健全科學(xué)規(guī)范的選用人制度，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力和活力。充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村各方面人才在鄉(xiāng)村振興中的積極作用，大力培養(yǎng)鄉(xiāng)土實(shí)用人才，激發(fā)鄉(xiāng)村高素質(zhì)帶頭人脫穎而出，以解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中主體要素不足的困境。不斷完善鄉(xiāng)村自治機(jī)制，引導(dǎo)、扶持、規(guī)范、推進(jìn)鄉(xiāng)村自治的良性發(fā)展，強(qiáng)化民主、集中、監(jiān)督制度職責(zé)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村自治決策的積極性，提升農(nóng)民自治組織程度。這不僅是農(nóng)民行使民主權(quán)利的集中體現(xiàn)和充分保障，還能在一定程度上有效阻止鄉(xiāng)村的衰敗，破解困擾鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的深層次問題和矛盾，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，為收入增加、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、共同富裕增添新的活力，為確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施、全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供理論遵循和突破口。

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