[摘 要] 農(nóng)村宅基地是保障農(nóng)村居民人有所居的土地基礎(chǔ)。在市場(chǎng)配置資源起決定性作用的發(fā)展階段，現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度不適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，迫切需要加快農(nóng)村宅基地制度改革。改革農(nóng)村宅基地制度并使之不斷完善，對(duì)維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)體的土地權(quán)益、調(diào)整土地利益關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村宅基地;制度改革;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2019）26-21-2

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中日益發(fā)揮著決定性作用。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，宅基地卻有增無減，更多新增宅基地向村外擴(kuò)張。不少新增宅基地房屋利用率偏低，大量村莊中心宅基地處于閑置狀態(tài)，大面積占用土地的農(nóng)村宅基地閑置率較高，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。宅基地是保障農(nóng)村居民人有所居的土地基礎(chǔ)，按現(xiàn)行法律規(guī)定宅基地還不能有償分配、有償使用和有償流轉(zhuǎn)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的進(jìn)程中，實(shí)行多年的農(nóng)村宅基地制度已不適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，因此加快農(nóng)村宅基地制度改革勢(shì)在必行。

1 現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要

1.1 無償取得和留置宅基地造成土地資源浪費(fèi)

農(nóng)村宅基地實(shí)行無償使用的福利性分配。農(nóng)村宅基地?zé)o成本取得，使得農(nóng)民有一種可以隨意占地建房和多占多得少占少得的心理。當(dāng)前，農(nóng)村中普遍存在隨意私自建造房屋、農(nóng)民宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用現(xiàn)象。很長(zhǎng)時(shí)間以來，政府對(duì)農(nóng)民宅基地取得沒有實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，各地村集體組織沒有及時(shí)收回農(nóng)民閑置宅基地。此外，宅基地使用過程中監(jiān)管不到位，普遍存在農(nóng)房繼承事實(shí)行為、農(nóng)民的祖宅不能出賣等風(fēng)俗習(xí)慣。當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)普遍存在一戶多宅和超標(biāo)占地現(xiàn)象。由于長(zhǎng)期以來農(nóng)村宅基地的無償無限期使用，加上受傳統(tǒng)以土為本和落葉歸根等鄉(xiāng)土觀念影響，有些農(nóng)民用新的宅基地建新房。有些農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后居住在城鎮(zhèn)，不少農(nóng)民在農(nóng)村的住房及其宅基地處于長(zhǎng)期閑置狀態(tài)。這些長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)的住房和宅基地，由于缺乏經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，其主人既不愿意對(duì)閑置宅基地進(jìn)行復(fù)墾，也不愿意將已經(jīng)閑置的宅基地交還給村集體組織，使得不可再生的土地資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求不斷增加的情況下沒有得到最大程度的利用。

1.2 有償退出機(jī)制不健全造成大量宅基地空置

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)民一方面不能將閑置宅基地合法進(jìn)行市場(chǎng)交易，另一方面在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)較高的農(nóng)村和城市郊區(qū)，存在農(nóng)村宅基地的地下交易市場(chǎng)。由于交易范圍受到嚴(yán)格限制，同時(shí)缺乏正常的交易渠道，造成農(nóng)村宅基地交易價(jià)格過于低廉。就農(nóng)村宅基地退出而言，還沒有建立必需的有償退出機(jī)制。盡管有些地區(qū)開展了宅基地有償退出試點(diǎn)，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償資金使農(nóng)民在縣城或市區(qū)購(gòu)房的資金壓力很大，自愿退出宅基地的農(nóng)戶極少。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力負(fù)擔(dān)農(nóng)村宅基地退出應(yīng)該支付的補(bǔ)償資金，而補(bǔ)償資金壓力承受方是縣級(jí)財(cái)政。由于沒有補(bǔ)償支出的資金實(shí)力，因此縣級(jí)政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出的積極性不高。

1.3 宅基地缺乏正規(guī)交易市場(chǎng)制約了農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)

由于政策不允許宅基地使用權(quán)自主交易，農(nóng)村居民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)不能得到完整實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民對(duì)自己的宅基地不能自行處置，于是閑置宅基地成為不能帶來相應(yīng)收益的沉睡資產(chǎn)。從理論上看，農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，但是原有法律規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能在集體組織成員之外轉(zhuǎn)讓，且宅基地轉(zhuǎn)出后不能再重新申請(qǐng)。這種規(guī)定限制了農(nóng)村房屋的自主交易，制約了農(nóng)民對(duì)房屋及其宅基地處分的權(quán)利。受限的農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，決定了其房地收益權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)。對(duì)宅基地真正有需要的主體，如城鎮(zhèn)居民、企業(yè)、政府以及本集體之外的農(nóng)民等，由于缺乏正規(guī)宅基地交易市場(chǎng)，不能在市場(chǎng)中取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，也不能使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)價(jià)值，而作為宅基地主人的農(nóng)民也就失去了轉(zhuǎn)出空閑宅基地的積極性。

1.4 宅基地制度建設(shè)滯后潛藏諸多社會(huì)安全隱患

實(shí)際上，農(nóng)村區(qū)域已經(jīng)存在一定程度的宅基地隱性流轉(zhuǎn)和私下交易，因此產(chǎn)生了兩個(gè)主要問題。一是由于現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)不能進(jìn)入正規(guī)市場(chǎng)公開交易，農(nóng)民的宅基地和房屋易被隨意定價(jià)，容易出現(xiàn)價(jià)值低估現(xiàn)象。這種結(jié)果既會(huì)損害農(nóng)民的利益，可能引起農(nóng)民的心態(tài)失衡，也將導(dǎo)致集體土地資產(chǎn)收益的不能實(shí)現(xiàn)，不利于新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。二是農(nóng)村宅基地的隱性流轉(zhuǎn)和私下交易既可能在農(nóng)民之間進(jìn)行，也可能在農(nóng)民和城鎮(zhèn)市民之間進(jìn)行。這些沒有法律保障的流轉(zhuǎn)和交易行為難免出現(xiàn)法律糾紛乃至引發(fā)社會(huì)矛盾，形成一種現(xiàn)實(shí)的社會(huì)不安定因素。

2 推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的對(duì)策思考

2.1 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是取得宅基地收益的前提，也是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的基本條件。通過市場(chǎng)機(jī)制配置宅基地，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)與房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易市場(chǎng)，讓農(nóng)民在市場(chǎng)中進(jìn)行房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的一系列相關(guān)交易，具體包括轉(zhuǎn)讓、出租、買賣、入股以及擔(dān)保抵押等，并逐步將農(nóng)村宅基地納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系統(tǒng)一管理。從發(fā)展的角度看，農(nóng)村宅基地交易范圍要早日突破農(nóng)村集體范圍，向宅基地所在集體外的其他農(nóng)村范圍和城鎮(zhèn)人口放開。

切實(shí)做好農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，仔細(xì)清理處置宅基地的亂占多占行為，為農(nóng)村宅基地實(shí)現(xiàn)規(guī)范入市交易奠定基礎(chǔ)。根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)于農(nóng)民祖輩傳承下來的以及不同歷史發(fā)展階段形成的宅基地，要從實(shí)際出發(fā)，謹(jǐn)慎決定是否予以確權(quán)登記。尤其要注重建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)機(jī)制與評(píng)估機(jī)制，防止發(fā)生涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面的行政干預(yù)、私相授受和尋租舞弊，切實(shí)保障農(nóng)民能夠真正擁有合法的宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。

建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，才能使農(nóng)民通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)處置權(quán)和收益權(quán)。各地應(yīng)該緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、宅基地占有和使用情況、農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)狀況和地方風(fēng)俗習(xí)慣等因素，針對(duì)區(qū)域內(nèi)的宅基地流轉(zhuǎn)范圍、條件、方式、程序以及收益使用等制定地方性政策法規(guī)，以規(guī)范農(nóng)村宅基地有序有效流轉(zhuǎn)。

2.2 農(nóng)村宅基地從單一性福利分配向綜合性居住保障轉(zhuǎn)型

實(shí)行多年的農(nóng)村宅基地制度原本是一種福利性分配制度。為了適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，農(nóng)村宅基地制度要從單一性福利分配制度轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性居住保障制度，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)民居住權(quán)的保障作用。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化的前提下，農(nóng)民能夠選擇居住地，既可以單門獨(dú)戶、集中居住或在本村居住，也可以在城鎮(zhèn)和其他農(nóng)村地區(qū)購(gòu)買或租賃房屋居住，有多種選擇方式。

按照市場(chǎng)配置資源的要求，取消農(nóng)村宅基地福利性分配制度，從制度改革入手，解決多占超占宅基地問題。對(duì)于農(nóng)村當(dāng)?shù)鼐邆錀l件、農(nóng)民也有意愿集中居住的地方，可以集中成片規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村居住房屋，有利于節(jié)約集約利用土地，同時(shí)按市場(chǎng)價(jià)公平合理給予集中居住農(nóng)民應(yīng)得的補(bǔ)償，切實(shí)保障農(nóng)民平等擁有宅基地使用權(quán)的合理合法利益。配套建立新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障制度，對(duì)退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城購(gòu)房和租房的農(nóng)民，實(shí)施減免購(gòu)房稅收、支付租房租賃補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

2.3 實(shí)施宅基地使用及農(nóng)宅交易稅費(fèi)制度

正如城市住宅建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不會(huì)改變土地的國(guó)有性質(zhì)一樣，農(nóng)村宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)也不會(huì)改變土地的集體所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地，要按規(guī)定繳納相應(yīng)費(fèi)用，一方面限制農(nóng)村土地過多被宅基地占用，另一方面體現(xiàn)出農(nóng)村宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。農(nóng)村宅基地交易各方應(yīng)參照城鎮(zhèn)房屋和土地流轉(zhuǎn)交易的稅費(fèi)征收辦法，向國(guó)家繳納法定稅費(fèi)，增加農(nóng)村建設(shè)發(fā)展和公共服務(wù)資金供給，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和教育衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)田水利設(shè)施，加大土地整治力度，促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2.4 建立農(nóng)村宅基地自主有償退出機(jī)制

農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出只有在市場(chǎng)交易中才能形成市場(chǎng)價(jià)格。農(nóng)村宅基地使用權(quán)既可以通過市場(chǎng)交易方式退出，也可以自愿退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。退還的農(nóng)村宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府或其他用地主體酌情給予補(bǔ)償。與此相應(yīng)，必須統(tǒng)籌利用好退出的宅基地，既可以通過復(fù)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以用于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性和公益性建設(shè)，還可以用于建設(shè)農(nóng)民集中居住房屋等。十八屆三中全會(huì)提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的改革方向，農(nóng)村集體對(duì)退出宅基地可以進(jìn)行對(duì)外出讓、出租、抵押以及置換等市場(chǎng)化操作，復(fù)墾后的宅基地可以用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策項(xiàng)目，參與土地指標(biāo)交易。

2.5 統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村宅基地利用

在農(nóng)村土地利用和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理工作中，要重視統(tǒng)籌規(guī)劃利用好農(nóng)村宅基地，做好宅基地存量資源的合理優(yōu)化配置，嚴(yán)格管控農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，遏制農(nóng)村宅基地及建設(shè)用地增長(zhǎng)趨勢(shì)，嚴(yán)守耕地紅線。規(guī)劃管理農(nóng)村宅基地要做到松緊有度，優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局，嚴(yán)格管控建筑質(zhì)量，明確規(guī)定建筑風(fēng)格，禁止私搭亂建，改善鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，有關(guān)方面要努力做好農(nóng)村民居設(shè)計(jì)，妥善處理農(nóng)村垃圾和污水，加強(qiáng)人居環(huán)境建設(shè)，搞好鄉(xiāng)村文化傳承。

3 結(jié)語

農(nóng)村宅基地制度改革呈現(xiàn)出多種因素疊加和多種主體參與的現(xiàn)狀，屬于重大社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，改革面臨的問題較多，需要審慎應(yīng)對(duì)。要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)不變、堅(jiān)守耕地紅線不動(dòng)搖的前提下，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村居民的合法土地權(quán)益。農(nóng)村宅基地制度改革切忌急功近利搞行政運(yùn)動(dòng)，包括宅基地在內(nèi)的村莊規(guī)劃，尤其要注意把長(zhǎng)遠(yuǎn)與現(xiàn)實(shí)、需要與可能很好地結(jié)合起來，統(tǒng)籌農(nóng)村各方面改革發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，融合城鄉(xiāng)發(fā)展。