摘 要：社會救助是一種古老的社會保障形式，是社會保障制度體系中重要的組成部分。雖然我國在改革開放之后建立了新型社會救助制度，但也遇到了一些新的問題和挑戰(zhàn)。為此，闡述了我國社會救助制度的發(fā)展歷程，簡要的概括了我國社會救助制度目前面臨的問題，調(diào)整分析當(dāng)前社會救助工作中存在的問題并提出一些對策建議，確定社會救助制度改革方向應(yīng)朝著更加積極的方向前進(jìn)，進(jìn)一步優(yōu)化完善社會救助的社會環(huán)境，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會救助;問題;對策建議

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.20.083

社會救助制度是我國社會保障制度中最為古老的制度。雖然我國在建國初期創(chuàng)建了農(nóng)村“五保戶”制度和城市社會救助制度，但是因?yàn)楫?dāng)時(shí)我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和城市企事業(yè)單位的福利保障制度體系從總體上來說比較健全，所以導(dǎo)致社會救助制度的沒有起到太大的作用。改革開放之后我國就建立了新型的社會救助制度，現(xiàn)經(jīng)多年發(fā)展已初步形成了一套完整的體系。

1 我國社會救助制度發(fā)展歷程

我國新型社會救助制度設(shè)立之初目的是為解決當(dāng)時(shí)的現(xiàn)狀，是幫助當(dāng)時(shí)因失業(yè)被迫下崗陷入貧困的人們，從而保障國有企業(yè)改革的順利進(jìn)行。

一開始是為保障城市貧困人口的基本生活條件才建立了現(xiàn)款給付的最低社會保障制度，涉及領(lǐng)域慢慢擴(kuò)大到了住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、法律援助、自然災(zāi)害救助以及流浪乞討人員救助等，地域從城市擴(kuò)展到了農(nóng)村，最終形成了現(xiàn)在的社會救助體系。

1.1 建國初期社會救助制度的狀況

新中國成立以后國家和政府部門的首要任務(wù)是救助農(nóng)村和城鎮(zhèn)的貧困人口。1950年4月，中央人民政府組織召開社會救助代表會議，會議確定了“在政府領(lǐng)導(dǎo)下，以民眾自救自助為基礎(chǔ)開展人民大眾的救助福利事業(yè)”的基本救助原則。1950年7月，全國民政第一次會議把救助救災(zāi)工作確定為內(nèi)務(wù)部的重點(diǎn)工作，并且設(shè)立了社會主要管理和負(fù)責(zé)全國社會的相關(guān)救濟(jì)工作。隨后，1953年7月，內(nèi)務(wù)部增加設(shè)立救助司，主要負(fù)責(zé)管理村莊救災(zāi)事件和社會救助事件。

各地方政府也開始設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)事宜，之后社會救助工作便在全國范圍內(nèi)展開。

1.2 改革開放后我國社會救助制度迅速發(fā)展

在各級民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理下，我國社會救助工作從救助、五保、扶貧和救災(zāi)這四個(gè)方面入手進(jìn)行了系列改革。其中救助有定期定量救助和臨時(shí)救助兩種情形。享有定期定量救助的對象主要是：城鎮(zhèn)中喪失勞動能力、沒有穩(wěn)定的生活收入來源、未成年兒童、嚴(yán)重的殘疾人、沒有法定扶養(yǎng)人的老年人以及農(nóng)村五保對象的人群;還有符合國家法律規(guī)定的需要特別給予救助的相關(guān)人員。而享受臨時(shí)性救助的主要是對低收入人群和生活沒有穩(wěn)定著落的乞討流浪人員的救助，救助范圍中包括了對無家可歸的流浪兒童的救助。五保中涉及范圍主要是指為了滿足農(nóng)村中喪失勞動能力、沒有穩(wěn)定生活收入來源的孤兒、殘疾人以及沒有法定扶養(yǎng)人的老年人這些人群的基本生活需求，即對他們實(shí)行“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬”的社會救助活動。

扶貧是指從思想、政策、資金、信息、技術(shù)等方面對農(nóng)村中貧困戶給予扶持，讓其通過某些生產(chǎn)經(jīng)營活動擺脫貧困的現(xiàn)狀。救災(zāi)是指幫助災(zāi)民脫離當(dāng)下的災(zāi)難險(xiǎn)情，減輕一定的災(zāi)害損失，幫助其克服災(zāi)后生活困難從而提供的社會援助服務(wù)。

1.3 社會救助制度發(fā)展現(xiàn)狀

首先，社會救助制度體系已經(jīng)成為我國一項(xiàng)基本的社會保障制度。對各級政府系列制度如何規(guī)范落實(shí)在現(xiàn)在實(shí)行的《社會救助暫行辦法》中都有著明確規(guī)定，并且規(guī)定每年社會救助項(xiàng)目的花費(fèi)金額也要納入到中央和地方財(cái)政預(yù)算中去。其次，我國社會現(xiàn)在已經(jīng)基本形成了以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、法律援助、特困家庭救助、流浪乞討人員救助、災(zāi)后困難救助以及突發(fā)各種特殊情況困難為輔的救助體系，這無疑是有利于相關(guān)政府部門合理解決各種困難和問題，也有利于較好地覆蓋各類困難人群。所以，這種制度的反貧困作用變得越來越明顯。

總的來說，我國的社會救助制度已經(jīng)受到了各級政府的重視和民眾的支持。

2 當(dāng)前我國社會救助制度的主要問題

2.1 關(guān)于《收容遣送辦法》的問題

《收容遣送辦法》的廢止是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)一步保護(hù)公民合法權(quán)益的必然選擇，原因有以下兩個(gè)方面：第一個(gè)原因是實(shí)施對象模糊，被救助人員范圍一直不斷擴(kuò)大。規(guī)定被收容派遣對象的范圍是：農(nóng)村流入城市的、城市居民中流浪街頭的乞討人員和其他露宿街頭生活的人員。然而讓我們感到惋惜的是，在實(shí)踐過程中被收容遣送對象的范圍一直在惡性擴(kuò)大，以至出現(xiàn) 了“三無”人員（無依無靠、無家可歸、無生活能力的人員）被送收容遣送;身份證、暫住證等證件不全的流浪人員被送收容遣送;沒有固定住所、沒有合法證件、沒有正當(dāng)生活來源的流浪乞討者被送收容遣送，最后演變?yōu)閯傔M(jìn)城市沒有找到工作和住所，未及時(shí)辦理“務(wù)工證”和“暫住證”等臨時(shí)證件的農(nóng)民工也被送收容遣送。

第二個(gè)原因是收容遣送功能界定不清?！妒杖萸菜娃k法》一方面規(guī)定了可以得到國家和政府部門救助、安置和教育的對象是因生活壓力過大被迫選擇在城市中流浪乞討的人群;但另一方面又寫到被收容派遣的人員必須按照“服從、收容、遣送”的原則執(zhí)行，這樣有利于體現(xiàn)社會救助中收容派遣的福利和功能，并且強(qiáng)制性的收容遣送辦法又有利于維護(hù)國家社會秩序的穩(wěn)定。

2.2 社會救助制度體系不完善，立法層次低

農(nóng)村“五保戶”制度和城市居民最低生活保障制度是我國最早規(guī)定的社會保障制度，也是現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)行落實(shí)得最好的救助制度，一提到我國社會救助制度很多人首先想到的就是這兩個(gè)。但社會救助體系發(fā)達(dá)的西方國家相比，我國的社會救助中包含內(nèi)容過于狹隘，一大部分都是臨時(shí)性應(yīng)急救援，舉例來說，某地方突發(fā)生山體滑坡現(xiàn)象，若只有極少數(shù)家庭房屋遭遇此災(zāi)害的話，這個(gè)家庭就很難得到社會救助，若是有，政府的救助款也是不夠修建房屋的;只有當(dāng)大批人們房屋造成大面積損傷或毀壞時(shí)才會受到相關(guān)政府部門的關(guān)注。

在農(nóng)村，雖然有些制度已經(jīng)制定出臺了，但是執(zhí)行力度卻很差，導(dǎo)致有效執(zhí)行出現(xiàn)了問題，到目前為止，對于很多農(nóng)村人口來說農(nóng)村醫(yī)療救助制度仍然是陌生的，一項(xiàng)制度沒有得到有效實(shí)施就等于沒有這項(xiàng)制度。

2.3 社會救助資金來源單一，供需矛盾突出

資金的解決除了依靠政府外，可以采用社會捐助的方式，用慈善的力量來引領(lǐng)主流思想。但是這樣做的問題是有些許多慈善組織最初成立目的是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，等其逐漸發(fā)展就會產(chǎn)生一定的排他性，造成壟斷，還有一些社會捐助項(xiàng)目由于優(yōu)惠政策支持效果不明顯，宣傳力度不夠，群眾慈善意識較弱，公益慈善活動氛圍低下，公益組織團(tuán)隊(duì)建設(shè)滯后及一些慈善組織自身深陷丑聞的影響，導(dǎo)致大多數(shù)公民的社會保障權(quán)益沒有辦法得到真正的保障。由于我國人均收入水平發(fā)展不平衡，社會保障體系也相應(yīng)的表現(xiàn)出一系列的不平衡狀態(tài)，在偏遠(yuǎn)山區(qū)的人們基本生活得不到保障，大多數(shù)人處在貧困的邊緣，一些城市也出現(xiàn)過類似的問題，如城市最低生活保障制度在具體落實(shí)時(shí)需要大量的財(cái)政資金補(bǔ)助，若政府資金不富足則城市低保就會很少，那么會出現(xiàn)滿足不了居民基本生活保障的狀況。

3 完善我國社會救助制度的對策建議

目前我國社會救助存在著許多需要解決的問題。制度上存在的許多漏洞使得應(yīng)當(dāng)獲得救助的卻無法獲得有效救助的關(guān)于效率低下的問題，那些不符合救助條件的恰恰能利用制度漏洞獲取不正當(dāng)利益等很多問題。

3.1 《救助管理辦法》是對《收容遣送辦法》的發(fā)展

《救助管理辦法》是《收容派遣辦法》的升華和總結(jié)。

《收容遣送辦法》這部法律法規(guī)頒布時(shí)是為了維護(hù)人民的和諧團(tuán)結(jié)，安定社會秩序，而《救助管理辦法》的立法目的則是為了保障人民的基本生活權(quán)利，實(shí)施落實(shí)社會救助，從而進(jìn)一步完善社會救助制度體系?！妒杖萸菜娃k法》在落實(shí)時(shí)，負(fù)責(zé)主體是扮演“抓”和“押送”角色的公安機(jī)關(guān)人員。但《救濟(jì)管理辦法》中明文寫道，縣級以上人民政府的民政部門系統(tǒng)負(fù)責(zé)流浪乞討人員相關(guān)救助工作，并對流浪救助站進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，就此在管理城市乞討流浪人員中確立民政部門的負(fù)責(zé)主體地位。 但《收容遣送辦法》的實(shí)施過程中，收容遣送對象范圍在不斷擴(kuò)大，直至范圍擴(kuò)大進(jìn)城務(wù)工尋找發(fā)展的農(nóng)村青壯年。至此，救助救援對象范圍在《救助管理辦法》中界定為“城市中生活沒有著落的流浪乞討人員”，意指并不是城市中的流浪人員都可以得到救助。

法律對救助對象的界定，既有利于保障救援對象的基本權(quán)益，也有利于建設(shè)和完善社會救助制度?！妒杖萸菜娃k法》中大部分規(guī)定是指對被收容人員的義務(wù)性要求，針對救助救援站及其工作人員設(shè)定的大多禁止性規(guī)定都在《救助管理辦法》中有明確規(guī)定。

3.2 從立法角度健全社會救助制度

通過立法形式，明確在各級人民政府在社會救助方面的基本職責(zé)，突出社會救助工作的重要性，對需要救助對象各類人員進(jìn)行明確的界定，做到為真正為需要救助對象提供救助。完善監(jiān)督制度，防止濫用權(quán)力，加強(qiáng)對救助救援站中的工作人員和工作過程中的監(jiān)督，而且受到救助的人員也需要對救助救援站進(jìn)行一定監(jiān)督。通過建立相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定受救助人員承擔(dān)的法律義務(wù)和責(zé)任，防止少數(shù)人鉆救助政策的空子。

《社會救助法》的頒布，既能保證我國社會救助的公平公正公開，又有利于明確我國公民的所享有的權(quán)利、政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任、社會救助的性質(zhì)、社會救助經(jīng)費(fèi)的主要來源與保障等。

3.3 多渠道籌措資金

對于籌集資金方面應(yīng)以政府為主大力發(fā)展非營利組織，整合各種社會力量一起參與社會捐助，改善我國社會保障體系，提高政務(wù)水平和服務(wù)能力。官方媒體加大政策信息宣傳力度，引導(dǎo)非政府組織參與到公益事業(yè)中，給予參與者稅收方面的優(yōu)惠補(bǔ)貼，保證社會力量在社會救助制度中順利進(jìn)行，與此同時(shí)政府要與民間組織共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府部門也可設(shè)立專項(xiàng)救助資金項(xiàng)目。參與社會救助的非政府組織可通過申請專項(xiàng)基金項(xiàng)目進(jìn)行救助，民政部門對此項(xiàng)目需要對申報(bào)審核、實(shí)地考察及救助反饋進(jìn)行全程監(jiān)控，做到專人負(fù)責(zé)、?？顚Ｓ谩３晒ι暾埦戎鷮ｍ?xiàng)基金后非政府組織必須按照專項(xiàng)申報(bào)內(nèi)容落實(shí)，而接受救助的組織必須要有配套的管理機(jī)制、財(cái)務(wù)制度和救助體系，保證救助專項(xiàng)的順利實(shí)施。

總而言之，社會救助制度作為穩(wěn)定社會的一項(xiàng)重要手段，是有利于一個(gè)國家和社會進(jìn)步和發(fā)展的。社會救助制度體系可以滿足人民的多樣化需求，讓更多的團(tuán)體組織參與到社會保障領(lǐng)域，幫助人們擺脫貧困狀態(tài)，讓人們有更多的選擇余地，使得生活安定幸福。

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