蔣姍姍

一、公共管理學(xué)與政治學(xué)的發(fā)展概述

(一)公共管理學(xué)中的政府角色定位

公共管理學(xué)科的發(fā)展，從實際上來說，是圍繞國家與市場、民主與效率這兩對矛盾展開的。范式間轉(zhuǎn)換的核心是國家與市場、民主與效率這兩對矛盾。四個要素此消彼長，決定了特定時期公共管理發(fā)展的趨勢，共同構(gòu)成了公共管理學(xué)的學(xué)科體系。1887年，美國行政學(xué)家伍德羅·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》作為政治與行政研究分開的標(biāo)志，標(biāo)志著對公共管理的研究邁入一個新的階段。在這漫長的發(fā)展過程中，行政學(xué)也經(jīng)歷了不同范式之間的轉(zhuǎn)換。

20世紀(jì)30年代以前，西方國家政府的管理原則始終奉行著“政府管得越少就越好”的信條，政府始終作為“守夜人”的角色。然而，1929—1933年在美國爆發(fā)并蔓延全球的金融危機宣告著這一管理模式的失敗。為了使資本主義能夠繼續(xù)向前發(fā)展，美國時任總統(tǒng)羅斯福采納了凱恩斯的主張，加大國家對市場的干預(yù)力度，強化了政府對市場和企業(yè)的規(guī)制。此后，隨著“福利國家”的建立，國家的行政權(quán)力持續(xù)膨脹，國家和市場的矛盾尖銳。直到20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟危機的再次出現(xiàn)激化了國家與市場之間的矛盾，政府行政權(quán)力的擴張導(dǎo)致管理效率下降、官僚之風(fēng)盛行，民眾對政府管理失去信心，甚至開始質(zhì)疑政府的合法性，政府再造運動應(yīng)時而生。政府重塑運動起源于英國，是西方國家在面臨國際競爭加劇、全球化和信息化高速發(fā)展的背景下，以提高政府管理效率、擺脫公共財政困境而發(fā)起的政府改革運動。這場運動以公共領(lǐng)域?qū)W習(xí)私人領(lǐng)域為主要目標(biāo)，通過學(xué)習(xí)私有部門的管理經(jīng)驗，引入市場機制，強化政府的責(zé)任意識，從而增強政府合法性，達到重塑政府角色的目的。

20世紀(jì)90年代，政府有關(guān)的管理部門從私人部門借鑒市場化的經(jīng)驗，將其應(yīng)用于政府管理之中，試圖改變政府傳統(tǒng)的“事事包辦”的形象，推動管理的自由化和市場化。奧斯本和蓋布勒提出用管理企業(yè)的方式來重塑政府，在改革政府方面提出了十條改革原則作為新公共管理改革的重要內(nèi)容，改變以往注重效率而忽視公民需要的形象，增強責(zé)任感和使命感。然而，這種理論在實踐的過程中也出現(xiàn)了不同程度的弊端，高度重視市場的自由化和私有化，導(dǎo)致公平、正義缺失，社會貧富差距加劇。針對公共管理在實踐中面臨的種種困境，登哈特夫婦在《新公共服務(wù) ：服務(wù)而不是掌舵》中提出了新公共服務(wù)理論，強調(diào)政府在履行職能方面，倡導(dǎo)政府扮演“掌舵”的角色；同時，要重視公民的共同利益而非將其視為產(chǎn)品；重視公民在政府管理中的重要地位。在公共領(lǐng)域的管理過程中，政府要重新定義自己的角色定位[1]。

政府在公共領(lǐng)域的職能是公共管理學(xué)研究的一個十分重要的內(nèi)容。事實上，在公共管理發(fā)展的過程中，每一時期并非只存在單一的范式，而是多種范式相結(jié)合的產(chǎn)物。公共管理理論的發(fā)展和完善為公共管理學(xué)科的發(fā)展以及未來國家治理提供了一種參考方向。直到現(xiàn)在，新公共服務(wù)理論的重要內(nèi)容一直應(yīng)用在我國政府公共管理的實踐之中，這也是公共管理這門學(xué)科的重要價值所在。

(二)政治學(xué)中的人本思想回歸

政治學(xué)是一門歷史悠久的學(xué)科，我們所講的政治甚至可能要先于我們對“政治”二字的認(rèn)知?！胺惨磺凶闶勾嬖趯θ擞袃r值者，莫不賴對他人行動有所約束?！盵2]由此可知，政治現(xiàn)象是人類社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。從古希臘的城邦制度開始，逐漸賦予了政治學(xué)以現(xiàn)代政治學(xué)的概念和意義。在古希臘羅馬時期，“政治制度的建立和運行是古典政治理論的中心內(nèi)容”[3]，以柏拉圖、亞里士多德、斯多葛學(xué)派等為代表，集中對城邦制度以及對國家政體的分類進行探討，都提出了民主在國家建設(shè)中的重要性。到了中世紀(jì)，神學(xué)思想盛行，基督教在其中扮演了重要角色，宗教學(xué)的盛行使政治學(xué)淪為神學(xué)的分支，將神學(xué)奉為思想的宗旨和行為的依據(jù)。此后，宗教異端思想家的出現(xiàn)以及宗教改革的爆發(fā)，逐漸使政治擺脫神權(quán)的控制，為西方近代政治思想的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。文藝復(fù)興時期，隨著民族國家的產(chǎn)生，新的市民階層迅速崛起，公民的思想進一步得到解放。

新興國家概念的出現(xiàn)，使得政治家對國家主權(quán)的相關(guān)問題產(chǎn)生了新的思考，這一時期涌現(xiàn)的馬基雅維利、布丹等對國家統(tǒng)治類型和政府組織形式都進行了討論。而到了17—19世紀(jì)，隨著各資產(chǎn)階級國家爆發(fā)資產(chǎn)階級革命，政治思想也逐漸向現(xiàn)代政治的方向發(fā)展。17世紀(jì)，英國的霍布斯、洛克等人從國家主權(quán)角度出發(fā)，討論自然狀態(tài)下國家和人民之間的關(guān)系應(yīng)該如何發(fā)展；18世紀(jì)，法國的孟德斯鳩、盧梭等人逐漸形成權(quán)力分立以及社會契約的思想，逐漸形成了人民在國家中居于主體地位的思想；18世紀(jì)末期，資本主義的發(fā)展面臨的任務(wù)和資產(chǎn)階級地位改變，這一時期的政治思想逐漸由革命轉(zhuǎn)向保守，促使人們反思由激進的革命帶來的消極方面，重視民族團結(jié)，自由主義重新回歸人們的視野；直至19世紀(jì)，社會主義流派應(yīng)運而生，批判的空想社會主義和社會主義民主政治思想逐漸發(fā)展，提倡民主、主張實行社會保障和社會福利制度，讓國家回歸以人為本。到了近代，隨著政治的發(fā)展，政黨的出現(xiàn)，政治的發(fā)展逐漸進入一個新的階段，這里不再贅述。由此可見，這些思想流派的發(fā)展和變遷體現(xiàn)了政治的發(fā)展和人文價值的回歸，體現(xiàn)了政治學(xué)研究的人文關(guān)懷和普世價值。

二、政策人類學(xué)的內(nèi)在邏輯性

根據(jù)實踐，我們可以得出這樣一個結(jié)論，即公共管理與政治學(xué)的融合主要體現(xiàn)在兩個基本方面 ：一方面，持續(xù)提高公民的政治參與程度，推動政治民主化進程；繼續(xù)完善國家政治制度，完善切實保障公民利益的制度，健全社會保障制度和社會福利體系。要提高公民的政治參與度，可從以下三方面入手 ：一是要通過信息公開制度來實現(xiàn)，信息透明化保障了公民基本的知情權(quán)，增強公民參與政治的熱情；二是改進公民意見表達的渠道，公民有途徑表達自己的政治訴求；三是注重非制度性的民意表達，公民對政治的影響力逐漸提高。

(一)“政治”與“行政”的關(guān)系

公共管理與政治學(xué)這兩門學(xué)科之間存在密切的內(nèi)在聯(lián)系，政治與行政本屬同源。1887年，威爾遜在《行政學(xué)研究》中提出政治與行政分離?！罢问恰谥卮蠖?guī)毡樾缘氖马棥矫娴膰一顒樱姓芾怼瘎t是‘國家在個別和細(xì)微事項方面的活動”[4]。1900年出版的《政治與行政》一書中，古德諾又進一步論證了政治與行政的關(guān)系，“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能”[5]。政治與行政代表著不同的國家職能，在國家體制中國家機關(guān)應(yīng)該各司其職。

20世紀(jì)60年代以后，學(xué)界又重新反思政治與行政的關(guān)系，從文官制度和政治制度的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為政府行為與公共領(lǐng)域的管理原本就是相關(guān)聯(lián)的兩個部分。在政治實踐中，國家意志的表達和執(zhí)行通常是一致貫通的。文官制度即公務(wù)員制度的任命過程和任命方式的選擇逐漸趨向政治化，而行政官員在處理公共事務(wù)的過程中也很難將政治與其他事務(wù)割裂開來或者避而不談?wù)?，政治與行政本來就是一體的。事實證明，“政治”與“行政”無論是從學(xué)科構(gòu)建角度還是從政治現(xiàn)實角度來說都是不能截然分開的。

(二)理論指導(dǎo)與實踐創(chuàng)造的關(guān)系

政治學(xué)的本質(zhì)是研究社會資源和社會利益在人與人之間的分配。這門學(xué)科既包括研究政治理論中根本性政治問題范疇的政治哲學(xué)，也包括對政治制度、政治過程、政治活動等具體的政治行為研究的政治科學(xué)。政治哲學(xué)是“關(guān)于政治價值、政治現(xiàn)實的實質(zhì)、政治分析的知識假定的思想體系，具有規(guī)范性、解釋性、分析性三大特點”[6]。政治哲學(xué)主要從原理的角度分析政治學(xué)的基本問題，討論“應(yīng)該做什么”的問題；而政治科學(xué)則是對具體實施中的政治過程進行分析，即“是什么”的問題，它是對政治哲學(xué)的理論升華，而公共管理則是“以解決公共問題為宗旨的應(yīng)用學(xué)科，其內(nèi)容與曾經(jīng)歷或正面對的公共問題密切相關(guān)”[7]，是方法論的問題，即研究“應(yīng)該怎么做”。對這一問題的討論離不開對政治哲學(xué)思想、公共管理、政治科學(xué)思想三個要素的思考。

在政治哲學(xué)思想方面，當(dāng)政治與哲學(xué)聯(lián)系在一起時，體現(xiàn)為將政治原則和政治價值作為衡量的價值標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則價值，即體現(xiàn)為以下幾個問題 ：為政治哲學(xué)的使命權(quán)力來源于哪里？在人民之間是如何分配的？分配的基準(zhǔn)和依據(jù)是什么？為了享有這種權(quán)力，用以交換的是什么？也就是為了尋求權(quán)力之間的平衡關(guān)系和政治權(quán)力的合理分配。在公共管理層面，新公共管理理論的發(fā)展突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的框架，豐富了傳統(tǒng)公共行政研究的知識結(jié)構(gòu)、研究內(nèi)容和研究方法，逐漸成為現(xiàn)代公共行政尤其是政府管理領(lǐng)域的主流，這在一定程度上也反映了當(dāng)代公共行政發(fā)展的新趨勢。在政治科學(xué)方面，政治和科學(xué)之間有密切的聯(lián)系，科學(xué)的政治實踐越來越能夠體現(xiàn)政治科學(xué)性的價值，其實踐中的政治發(fā)現(xiàn)為科學(xué)的發(fā)展提供了有力的依據(jù)和支撐。政治科學(xué)更側(cè)重于用科學(xué)的方法豐富政治領(lǐng)域的科學(xué)管理實踐，為公共行政的管理人員提供在政治制度中發(fā)揮作用的各行動者主體和機構(gòu)之間相互聯(lián)系的詳細(xì)信息。

哲學(xué)思想、公共管理、政治科學(xué)在國家問題、公民問題方面存在內(nèi)在聯(lián)系。從政治哲學(xué)的角度來看，國家具有的那種公共權(quán)力，和人與生俱來的權(quán)力一樣，是神圣而不可剝奪的。只有全體社會成員在這一問題上達成一致，才能保證國家的存在得到廣泛認(rèn)可。理想的國家狀態(tài)要實現(xiàn)其與社會的動態(tài)平衡，讓權(quán)力與自由共同發(fā)揮價值。國家行政要講求民主和效率。而從政治科學(xué)角度來看，國家是一切政治發(fā)展的基石，是國家機器正常運轉(zhuǎn)的最根本保障。要實現(xiàn)國家現(xiàn)代化，就要更加明確國家的定位，能夠基本界定國家公權(quán)力的行駛范圍和權(quán)限，在有限框架內(nèi)能夠達到更理想的整治效果。

政治哲學(xué)中關(guān)于民主的理論，可見于柏拉圖曾在《理想國》中的相關(guān)論述?！熬兔裰髦七@個名詞的嚴(yán)格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠(yuǎn)也不會有。多數(shù)人統(tǒng)治而少數(shù)人被統(tǒng)治，那是違反自然秩序的?！盵8]國家的建立強調(diào)思想自由，讓人民能夠自由地表達自己的利益訴求、追求自我發(fā)展。公共管理強調(diào)通過國家與市場、民主與效率四對要素的關(guān)系調(diào)節(jié)政府在公共領(lǐng)域的管理手段，保障人民的利益。就政治科學(xué)而言，政治體制的建設(shè)要充分體現(xiàn)公民的價值，要實現(xiàn)人的利益，不僅要提高公民的參與度，更應(yīng)該加強保證其行為能夠通過合理的渠道和方式實現(xiàn)。

三、政策人類學(xué)概念的提出

隨著社會需要的不斷更新，要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，將政府在公共領(lǐng)域的服務(wù)提升到一個新的高度，就需要加強兩門學(xué)科之間的聯(lián)系，在追溯歷史淵源的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展的新形式，重新發(fā)現(xiàn)兩門學(xué)科之間的內(nèi)在聯(lián)系，從而實現(xiàn)兩門學(xué)科的回歸與升華，這是時代賦予的全新命題。

政治人類學(xué)，以1940年《非洲的政治制度》一書的出版為誕生的標(biāo)志，其是在吸納了公共管理學(xué)與政治學(xué)兩門學(xué)科的基礎(chǔ)上，綜合了管理的科學(xué)性、重視人文價值和人的個性發(fā)展以及實現(xiàn)政治理想和社會追求兩個部分的內(nèi)容，而發(fā)展、完善并逐漸形成獨立的概念體系的。政治人類學(xué)旨在研究人究竟如何更好地在政治生活中生存和發(fā)展，制度的制定將如何體現(xiàn)人文價值、實現(xiàn)社會的政治理想和政治利益的問題，肩負(fù)著實現(xiàn)人自由和個性發(fā)展的個人價值取向以及追求善治的政治抱負(fù)的雙重目標(biāo)。

(一)政策人類學(xué)要回歸人的價值

公共管理與政治學(xué)的本質(zhì)回歸首先要體現(xiàn)在尊重個人價值層面。信息的高速發(fā)展，追求管理效率的提高，政治體制中的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，這種畸形的社會發(fā)展模式逐漸影響著社會的穩(wěn)定發(fā)展。政治哲學(xué)更多是提供一種基本的價值觀的引導(dǎo)和導(dǎo)向，即通過“我應(yīng)該相信什么”和“我應(yīng)該做什么”勾勒出基本的政治構(gòu)想。

政治哲學(xué)為這一目標(biāo)的實現(xiàn)構(gòu)建了理論基礎(chǔ)，政治學(xué)的最高理想則是要實現(xiàn)“對人的平等關(guān)照和尊重，對自由主義民主的捍衛(wèi)和批判，對自己的責(zé)任和對他人的責(zé)任”[9]。政治哲學(xué)是通過表達理想的政治訴求，力圖實現(xiàn)人的理性和社會價值。政治哲學(xué)是通過政治實現(xiàn)人道主義、道德理性。政治上對效率和權(quán)威的追求，對人的現(xiàn)實生活產(chǎn)生了重要影響。人從對個人權(quán)利的愚昧和無知的朦朧狀態(tài)，逐漸走向追求政治權(quán)力；而政治追求的價值也逐漸由追求權(quán)力逐漸走向追求個人價值的實現(xiàn)。歷史的傳統(tǒng)體現(xiàn)了自由主義；現(xiàn)實的傳統(tǒng)則是在追求人道主義，推動政治走向世俗化。

在原理方面，政治人類學(xué)既包含了政治科學(xué)中關(guān)于政治體制、政策制定、政治民主化以及利益主體的博弈等內(nèi)容，也包含公共管理學(xué)在公共領(lǐng)域提高管理效率、注重人文關(guān)懷，涵蓋了人類學(xué)領(lǐng)域?qū)τ谌说难芯亢陀^察。在方法論層面上，在公共管理學(xué)和政治學(xué)的實證研究等研究方法的基礎(chǔ)上，運用田野調(diào)查的方法，采用研究個案的形式，深入田野扎根調(diào)查，切實融入調(diào)查對象之中，提高了調(diào)研的真實性和可信度，彌補了公共管理學(xué)和政治學(xué)在研究方法上的不足?？梢?，政治人類學(xué)在原理和方法論層面上都對兩門學(xué)科進行了補充。

(二)政策人類學(xué)旨在實現(xiàn)善治

政治理論中對于平等、自由、公正等基本政治原則的追求，是引導(dǎo)實踐行為的重要依據(jù)。理想的政治是要實現(xiàn)人的價值、人的解放。而政治實踐不斷豐富、發(fā)展和變化，這對公共管理也逐漸提出了更高的要求。新時代面臨著新課題，即如何在兩門學(xué)科回歸的基礎(chǔ)上實現(xiàn)原理和方法論的升華，如何實現(xiàn)在政治生活中既關(guān)注個人價值又達到善治目標(biāo)的雙重任務(wù)。在原理和方法論方面，政治人類學(xué)對此作出了解答。

“隨著新世紀(jì)的來臨，面對新環(huán)境的挑戰(zhàn)，公共行政學(xué)在理論和實踐方面正尋求新的定位?！盵10]國家治理的現(xiàn)代化必將通過公共管理來實現(xiàn)，治理現(xiàn)代化要實現(xiàn)公共管理向政治科學(xué)的回歸。政治科學(xué)則是偏向于通過具體分析政治制度來闡述“是什么”的問題，強調(diào)政治的現(xiàn)代性特征，探討目前我們應(yīng)該如何實現(xiàn)政治學(xué)科學(xué)化、如何將政治現(xiàn)代化與人文關(guān)懷相結(jié)合，從而實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，達到善治的目標(biāo)。

四、結(jié)語

新時期將面臨新的局面，公共管理學(xué)與政治學(xué)兩門學(xué)科也將逐漸融合，并逐漸邁向人類學(xué)的方向，實現(xiàn)跨學(xué)科的融合和發(fā)展，即向政治人類學(xué)研究靠攏。面對日益復(fù)雜的狀況，任何一門單一的學(xué)科幾乎都不能完全地解釋某些現(xiàn)象，這就需要打破學(xué)科之間的研究界限，實現(xiàn)跨學(xué)科的研究和發(fā)展。政治人類學(xué)的出現(xiàn)也為公共政治問題的解決提供了一個合理選擇的方案。在未來的發(fā)展過程中，兩門學(xué)科也將不斷完善和發(fā)展，為解決現(xiàn)實問題提供新的思路。