孫浩進 趙文濤

黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，在頂層設計上對我國生態(tài)文明制度體系建設明晰了定位、明確了方向。生態(tài)文明建設是我國“五位一體”總體布局的重要組成，在實現國家治理體系和治理能力現代化中具有極其重要的意義。在新時代，完善生態(tài)文明制度體系對于我國經濟可持續(xù)發(fā)展、推進生態(tài)文明建設尤為重要。生態(tài)文明制度是在生態(tài)環(huán)境保護各個方面約束人們行為及其人與自然相互關系的行為規(guī)范。要實現生態(tài)文明建設的整體性、系統(tǒng)性，必須立足于現代化治理，在制度層面進行不斷完善和改進?；诖?，應從確立生態(tài)文明建設的理念引領、健全生態(tài)文明建設的產權制度、構建生態(tài)文明建設的治理體系三個方面著力，建設現代化治理框架下的生態(tài)文明制度體系。

一、確立生態(tài)文明建設的理念引領

黨的十九屆四中全會提出“生態(tài)文明建設是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。風俗習慣、文化傳統(tǒng)、價值信念和理念等，也是重要的非正式制度。綠色發(fā)展是以效率、和諧、持續(xù)為目標的經濟增長和社會發(fā)展方式。綠色發(fā)展理念與可持續(xù)發(fā)展思想上是一脈相承的，既是對可持續(xù)發(fā)展的繼承，也是可持續(xù)發(fā)展中國化的理論創(chuàng)新，也是中國特色社會主義應對全球生態(tài)環(huán)境惡化客觀現實的重大理論貢獻，符合歷史潮流的演進規(guī)律。針對我國的經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，習近平總書記反復強調“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力”“我們既要綠水青山，也要金山銀山，綠水青山就是金山銀山。”實現綠色發(fā)展理念對于生態(tài)文明建設的引領作用，發(fā)揮好非正式制度促進生態(tài)文明建設的職能，具有非常重要的意義。

堅持綠色發(fā)展理念就是明確生態(tài)文明建設的頂層設計。習近平總書記指出：“全黨全社會要堅持綠色發(fā)展理念，馳而不息，久久為功?！眻猿志G色發(fā)展理念，就要求國家調適可持續(xù)發(fā)展的頂層設計，將綠色發(fā)展理念擺在更加突出的位置，融入經濟建設、政治建設、社會建設和文化建設各方面、全過程。綠色發(fā)展理念作為重要的非正式制度安排，為生態(tài)文明建設指明了方向，使生態(tài)文明建設的定位更為清晰，為全球生態(tài)治理提供中國方案和中國智慧。

堅持綠色發(fā)展理念就是堅持可持續(xù)發(fā)展的客觀規(guī)律。綠色發(fā)展理念是基于人與自然的發(fā)展規(guī)律，人類文明發(fā)展的規(guī)律，人類經濟社會發(fā)展規(guī)律的深刻闡釋和客觀把握，是對經濟發(fā)展與生態(tài)保護之間思維對立的一種突破。無論從理論內涵層面還是實踐路徑來說，“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念在黨和國家事業(yè)發(fā)展中具有重要地位。人類要想更長久、更高效、更和諧地發(fā)展下去，離不開賴以生存的自然環(huán)境，人類社會的發(fā)展就要處理好人與自然之間的關系，尊重自然、順應自然、保護自然。以堅持綠色發(fā)展理念處理好經濟發(fā)展與生態(tài)文明建設之間的協(xié)調，對于文明發(fā)展道路上的美麗中國建設具有重大意義。

堅持綠色發(fā)展理念就是摒棄破壞生態(tài)環(huán)境為代價的增長模式。綠色發(fā)展理念引領意味著轉變發(fā)展思路、方式，摒棄“先污染、后治理”“重發(fā)展、輕保護”的發(fā)展老路，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅定走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，把利用自然生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢與發(fā)展地區(qū)特色產業(yè)結合起來，使綠水青山所蘊含的生態(tài)產品的價值轉化為經濟價值，更加循環(huán)、可持續(xù)地推動發(fā)展，使綠水青山變成金山銀山，以此推動生態(tài)文明建設。

二、健全生態(tài)文明建設的產權制度

黨的十九屆四中全會提出要“全面建立資源高效利用制度”，這必然要求健全生態(tài)文明建設的產權制度。在我國生態(tài)文明建設中界定好各主體的產權，能夠提高效率，促進主體之間合作，減少互相推諉和逃避，形成合力。通過在生態(tài)文明建設中基于現代化治理，健全自然資源產權制度，落實資源有償使用制度，實行資源總量管理和全面節(jié)約制度，并建立起完整的生態(tài)環(huán)境保護法律體系，能夠進一步明確政府之間以及公眾在保護生態(tài)環(huán)境、推進生態(tài)文明建設中的產權與責任。

明確自然資源產權體系的權責。在生態(tài)文明建設中，自然資源產權主體的權利要明確劃分，把使用權與所有權的關系處理好，對自然資源集體所有權和全民所有權的實現形式進行創(chuàng)新，適當地推動所有權和使用權之間相分離。應推進自然資源統(tǒng)一確權登記法治化、規(guī)范化、標準化、信息化，區(qū)分好自然資源各種權責和權利歸屬的關系，對于使用權的各項權能可以適當擴大。明確國有林場、牧場和農場土地使用者與所有者權能，全民所有的自然資源資產在出讓時必須實行有償的方式。通過健全生態(tài)文明建設的產權制度，實現自然資源產權體系的全覆蓋。

創(chuàng)新分級行使所有權體制。在分級行使自然資源所有權制度上，對于中央直接行使的全民所有自然資源資產所有權，以及地方政府行使的全民所有自然資源資產所有權做好清晰的劃分，建立起并逐漸完善中央和地方分級代理行使不同資源種類、不同重要性的自然資源資產所有權。在宏觀層級上，要界定對主要的石油天然氣資源、稀有的礦產資源、重要的生態(tài)功能區(qū)、主要的大江大河湖泊、珍稀動植物保護區(qū)等，由中央政府直接對其行使所有權；在微觀層級上，保證自然人、法人和非法人組織等各類市場主體依法平等使用自然資源資產，公開公平公正參與市場競爭，實現對于效率和公平的兼顧。

健全自然資源資產管理體制。在生態(tài)文明建設中，對于分散的全民所有自然資源資產的所有者的權責利進行合理的劃分，確保全民所有的森林、草原、江河湖泊、礦物資源、海域、荒地等各種自然資源有確定的管理主體，由其負責實施全民所有自然資源的出讓，使得所有者與監(jiān)管者分開，實現專有權能的合理化分工。適當擴大自然資源資產交易平臺、建設服務體系，增加交易渠道和途徑，使自然資源資產的流轉更加順暢，交易更加安全，制度效能得以高效利用。

完善自然資源統(tǒng)一確權登記制度。在生態(tài)文明制度體系的進一步完善方面，要實現對森林、草原、江河湖泊、礦物資源、海域、荒地等自然生態(tài)空間和資源進行統(tǒng)一確權登記制度，建立完善、清晰的各類自然資源資產的產權清單，推進資源共有和物權法定。通過發(fā)揮統(tǒng)一確權登記制度效能，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清集體所有者之間的邊界，劃清不同層級政府在生態(tài)文明建設中的權能邊界，通過更加明晰、系統(tǒng)的模式，讓確權登記制度更加合理、完善和優(yōu)化。

三、構建生態(tài)文明建設的治理體系

黨的十九屆四中全會提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，生態(tài)文明建設治理體系是國家治理體系的重要組成部分。建立起科學、完善、合理的生態(tài)文明建設治理體系，并逐漸現代化，對于完善生態(tài)文明建設制度體系、推動生態(tài)文明建設事業(yè)發(fā)展具有重要的作用。構建生態(tài)文明建設的現代化治理體系是一個長期的過程，必須做好長遠的謀劃和系統(tǒng)的規(guī)劃。具體而言，應基于現代化治理，從治理結構體系、治理運行體系、治理保障體系這三個方面來構建生態(tài)文明建設治理體系，并逐漸實現生態(tài)文明建設治理體系的現代化。

構建生態(tài)文明建設的治理結構體系。一是積極實現多元主體參與。著力構建以政府為主導，企業(yè)為主體，社會組織和公眾共同參與，“黨、政、企、社、民、媒”六位一體，堅持人與自然和諧共生，堅守尊重自然、順應自然、保護自然，健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的治理結構體系。二是積極建立動員、組織、監(jiān)管、服務、配置五大功能的治理結構體系。生態(tài)文明建設是一個系統(tǒng)工程，政府應充分發(fā)揮主導作用，動員企業(yè)、民眾、新聞媒體、生態(tài)環(huán)境保護專家和民間環(huán)保組織參與到生態(tài)文明建設當中，拓展其他治理主體參與生態(tài)文明建設的范圍，將治理主體組織起來，形成合力，實現生態(tài)文明建設的結構最優(yōu)和效益最大。

構建生態(tài)文明建設的治理運行體系。應從制度運行的設計層面，建立自上而下、自下而上、橫向互動的生態(tài)文明建設治理運行體系。通過處理好政府與企業(yè)、政府與社會的關系，實現政府、企業(yè)、社會的良性互動，制定出科學的治理方案，增進各治理主體的共識，形成生態(tài)文明建設的協(xié)同、整合、創(chuàng)新效應。生態(tài)文明建設應該是為各治理主體服務的，治理主體的利益和訴求都應該得到反映。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現生態(tài)文明建設成本的最小化和利益的最大化。

構建生態(tài)文明建設的治理保障體系。應在制度保障方面，建立起生態(tài)文明建設的治理保障體系。建立激勵機制，調動各治理主體參與生態(tài)文明建設的積極性。搭建生態(tài)文明建設中各治理主體進行協(xié)商互動的平臺，以合作保障其利益最大化。建立完備的生態(tài)文明建設監(jiān)督手段，將各治理主體納入監(jiān)管范圍，保障彼此之間避免沖突。將生態(tài)文明建設納入法治框架之下，用法律體系約束各治理主體的行為，必要時國家在宏觀層面對各治理主體實施行政命令，同時運用經濟、道德、教育等綜合施策的方法，使生態(tài)文明建設的治理保障更加系統(tǒng)化。

（作者單位：黑龍江省社會科學院馬克思主義研究所）