陳小亮　陳彥斌

內容提要 2016年以來，中央部委以及各級地方政府出臺了大量政策文件，旨在推動人工智能快速發(fā)展。在總結梳理中國過去30年所實施的產業(yè)政策不足的基礎上，將美國、日本、德國等發(fā)達經濟體的政府與中國各級政府所出臺的人工智能產業(yè)政策進行對比分析，發(fā)現(xiàn)當前中國發(fā)展人工智能的產業(yè)政策存在一些問題，如果處理不當有可能出現(xiàn)各地區(qū)盲目發(fā)展人工智能和產能過剩的局面。要想促進人工智能的健康發(fā)展，需要對產業(yè)政策進行三方面調整。第一，盡量不要制定明確的量化目標，尤其要避免將人工智能與經濟增長目標直接掛鉤，以防引發(fā)不同地區(qū)之間的重復建設和產能過剩風險。在制定人工智能發(fā)展規(guī)劃時，可以采取“中央政府頂層設計+地方政府因地制宜”的模式，讓不同地區(qū)發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢。第二，加大對人工智能關鍵領域基礎性研發(fā)的支持力度，為人工智能的發(fā)展提供核心技術支撐。第三，盡快從選擇性產業(yè)政策轉向功能性產業(yè)政策，減少對項目審批、目錄指導等直接干預手段的使用，轉而注重營造良好的發(fā)展環(huán)境，從而促進人工智能的健康發(fā)展。

關鍵詞 人工智能 選擇性產業(yè)政策 功能性產業(yè)政策 重復建設 產能過剩

[中圖分類號]F202 [文獻標識碼]A [文章編號]0447—662X（2019）11—0025—08

一、引言

近年來，人工智能的快速發(fā)展引發(fā)了社會各界的廣泛關注。其實，人工智能并非新鮮事物，相反它已經擁有半個多世紀的歷史，并已經歷了三輪發(fā)展熱潮。早在1956年8月，美國達特茅斯學院舉辦的一次學術討論會首次提出了“人工智能”的概念，并促成了人工智能的第一輪發(fā)展熱潮。20世紀80年代，專家系統(tǒng)和知識工程的構建和不斷完善促成了人工智能的第二輪發(fā)展熱潮。2010年以來，深度學習算法的不斷突破，將人工智能推向了第三輪發(fā)展熱潮。雖然人工智能的發(fā)展已經經歷了半個多世紀之久，但是由于不同階段所依賴的技術基礎明顯不同，因此很難提煉出人工智能的精確概念和內涵。就目前正在推進的第三輪人工智能發(fā)展熱潮而言，國內外學者普遍認為，深度學習是其最重要的特征之一，而且深度學習使得人工智能滿足了可以大范圍推廣、持續(xù)升級換代、催生配套技術創(chuàng)新活動等三大條件，從而能夠發(fā)展成為通用技術，進而對經濟與社會的各個領域產生顛覆性影響。

不可否認，人工智能的應用可能會帶來失業(yè)增加、收入不平等加劇、個人信息泄露等不利影響，但是政府部門可以前瞻性地采取措施予以應對，而且從更長遠的視角看，人工智能將會促進技術進步，提高生產率水平，從而有效促進經濟增長和福利水平的提高。例如，普華永道預測，到2035年人工智能將使得全球經濟增長14%，其中55%來源于勞動生產率的提升。埃森哲對美國、日本等13個發(fā)達經濟體的預測結果顯示，到2035年人工智能將通過智能化、自動化和技術創(chuàng)新等方式使得這些經濟體的勞動生產率額外提高1l%～41%，并使經濟增速翻倍。陳彥斌等通過構建含有人工智能和老齡化的動態(tài)一般均衡模型并進行數(shù)值模擬，發(fā)現(xiàn)人工智能將會有效應對老齡化給中國經濟增長帶來的不利影響，而且人工智能應對老齡化的效果明顯優(yōu)于延遲退休政策。

也正因如此，近年來美國、日本、德國、英國、新加坡等重要經濟體紛紛出臺了促進人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。中國中央政府和各級地方政府也正在陸續(xù)出臺促進人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和產業(yè)政策。就中央政府層面而言，2017年7月國務院出臺了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，2018年10月習近平總書記主持中共中央政治局會議對人工智能進行了集體學習，國家發(fā)改委和工信部等部委也已經出臺了多個文件以促進人工智能的發(fā)展。就地方政府層面而言，不管是北京、上海、廣東、江蘇、浙江、福建、山東、天津等東部地區(qū)，還是安徽、江西、河南、湖南、貴州、四川、甘肅等中西部地區(qū)，亦或黑龍江、吉林、遼寧等東北地區(qū)，在省級政府層面已經發(fā)布了大量促進人工智能發(fā)展的文件;在廣州、廈門、杭州等城市層面，乃至北京市海淀區(qū)、廣州市南沙區(qū)、廣州市黃埔區(qū)等城區(qū)層面，也已經出臺了促進人工智能發(fā)展的文件。同時，在中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)等開發(fā)區(qū)層面也相繼出臺了促進人工智能發(fā)展的文件和政策。

中國各級政府部門的高度重視能夠為人工智能的發(fā)展提供重要保障和發(fā)展契機，不過值得警惕的是，如果各地區(qū)蜂擁而上發(fā)展人工智能，有可能會導致人工智能行業(yè)出現(xiàn)與光伏等戰(zhàn)略性新興產業(yè)類似的重復建設、產能過剩等問題。從以往經驗來看，中國政府部門主要使用產業(yè)政策促進某個產業(yè)的發(fā)展，近年來中央和地方政府所出臺的人工智能發(fā)展規(guī)劃也與產業(yè)政策密不可分。有鑒于此，本文將從產業(yè)政策的視角，探尋政府部門促進人工智能健康發(fā)展的有效舉措。而且，為了實現(xiàn)這一目標，本文一方面對過去30年間中國所實施的產業(yè)政策的經驗與不足進行總結;另一方面對中國與其他國家所出臺的促進人工智能發(fā)展的產業(yè)政策進行對比分析，在此基礎上給出中國促進人工智能健康發(fā)展的產業(yè)政策調整方向。

二、對中國已實施產業(yè)政策的總結和思考

一般而言，根據(jù)政策工具和適用范圍的不同，可以將產業(yè)政策分為選擇性產業(yè)政策和功能性產業(yè)政策。所謂選擇性產業(yè)政策，是指利用財政、金融等政策工具和行政指導手段，有選擇地扶持某些產業(yè)的發(fā)展或者淘汰某些產能過剩的產業(yè)。而功能性政策旨在彌補市場失靈、完善市場功能，從而為所有產業(yè)創(chuàng)造更好并且公平的發(fā)展環(huán)境。從1989年3月國務院出臺的第一個產業(yè)政策文件即《國務院關于當前產業(yè)政策要點的決定》算起，到2019年為止，中國實施產業(yè)政策已經有30年之久，而且主要實施的是選擇性產業(yè)政策。在此期間，中國出臺了大量產業(yè)政策以實現(xiàn)調整產業(yè)結構、應對經濟下行壓力等目標。產業(yè)政策對中國經濟發(fā)展起到了重要促進作用，促使中國成為全球唯一擁有聯(lián)合國產業(yè)分類目錄中所有工業(yè)門類的國家，而且中國有200多種產品的產量居世界第一位。不過，中國所實施的產業(yè)政策也引發(fā)了產能過剩、產業(yè)結構失衡、地方政府債務不斷積累等問題?？傮w而言，產業(yè)政策主要存在如下問題：

第一，政府部門將產業(yè)政策視為拉動增長的工具，容易導致重復建設和產能過剩。

一直以來，經濟增長都是中國政府部門尤其是地方政府最為重視的目標之一。2013年以前，中國實施的是以GDP為核心的地方官員相對績效考核機制，經濟增長對地方官員的升遷起著決定性作用。2013年以來，中央開始改變地方官員考核體系，逐步減弱GDP在考核體系中的重要性。例如，《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》明確提出，“加大資源消耗、環(huán)境保護等指標的權重，更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核”。不過，這并不意味著經濟增長不再重要，因為科技創(chuàng)新、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障等考核目標的實現(xiàn)很大程度上仍然依賴于經濟增長。只有保持一定的經濟增速，地方政府才有足夠的財力完成相關考核目標。

在中央出臺某項產業(yè)政策之后，地方政府為了在與其他省區(qū)市的競爭中脫穎而出，通常會通過提供廉價土地、資金、政府補貼、稅收減免等方式，大力發(fā)展中央所扶持的產業(yè)。而且，地方政府通常不考慮自身的比較優(yōu)勢，爭上新項目，從而很容易引發(fā)產業(yè)趨同、投資過度、重復建設和產能過剩等問題。而且，以往的政策實踐表明，地方政府之間的競爭不僅會導致傳統(tǒng)產業(yè)的產能過剩，而且同樣也會導致新興產業(yè)的產能過剩，光伏產業(yè)就是典型案例之一。在中央政府的重視和扶持之下，各地紛紛發(fā)展光伏產業(yè)，截至2012年底，全國31個大陸省區(qū)市全部把光伏產業(yè)列為優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產業(yè)，600多個城市中有300多個發(fā)展了光伏產業(yè)，導致光伏產業(yè)逐漸出現(xiàn)了較為嚴重的產能過剩。

第二，政府部門對基礎科學研究的重視程度不夠，再加上產業(yè)政策實施過程中的監(jiān)督和評估不到位，導致所扶持產業(yè)的創(chuàng)新能力不足。

研發(fā)活動可以分為基礎研究、應用研究和試驗發(fā)展研究三大類?；A研究具有極大的不確定性，需要耗費巨額前期投入并且要經過數(shù)年甚至數(shù)十年才有所突破，而且一般不能直接應用于生產領域。與之不同，應用研究和試驗發(fā)展研究能夠直接用于生產領域，因此對企業(yè)生產而言，應用研究和試驗發(fā)展研究更為重要。但是，如果基礎研究不能持續(xù)推進，應用研究和試驗發(fā)展研究也就很難取得實質性進展。因此，美國、日本和德國等創(chuàng)新型國家的政府部門都高度重視基礎性研發(fā)，將大量資金用于基礎科學研究。相比之下，中國的政府部門雖然也高度重視技術創(chuàng)新，但是對基礎性研發(fā)的投入有待提高。尤其是在實施產業(yè)政策的過程中，地方政府主要是對企業(yè)的創(chuàng)新活動進行補貼或稅收減免，以此促進技術創(chuàng)新。而且，從實際情況來看，企業(yè)部門熱衷于設法獲得政府所提供的廉價土地、資金等生產要素，以及相關的補貼和稅收減免，但是不少企業(yè)并沒有進行實質性的技術創(chuàng)新。

可以通過光伏產業(yè)和新能源汽車產業(yè)的發(fā)展進行詳細說明。雖然中國的光伏產業(yè)占據(jù)了全世界非常大的市場份額，但是并沒有掌握核心技術。光伏產業(yè)鏈上游（晶體硅原料的提純工藝）是技術含量最高的環(huán)節(jié)，美國、日本和德國的公司一直掌握著該環(huán)節(jié)的核心技術。中國的企業(yè)主要集聚在產業(yè)鏈中下游的光伏電池及組裝環(huán)節(jié)，其技術門檻相對偏低，業(yè)內甚至有“兩個工程師，5000萬元就能辦一家光伏工廠”的說法。此外，不同地方政府之間的競爭，使其將大量政策和資金用于“搶人才”“搶企業(yè)”，而非自己培育真正具有創(chuàng)新能力的人才和企業(yè)。這對單個地區(qū)而言，短期內有助于提升創(chuàng)新能力，但是對全國而言則是“零和”策略，無益于創(chuàng)新能力的提升。至于新能源汽車產業(yè)，則因為補貼發(fā)放環(huán)節(jié)監(jiān)管不完善，多次出現(xiàn)“騙補”事件，這一方面反映出不少企業(yè)發(fā)展新能源汽車的主要目的就是為了獲得政府補貼，而非通過技術研發(fā)獲得核心競爭力;另一方面也表明以往施行的通過補貼或稅收減免鼓勵創(chuàng)新的產業(yè)政策有待完善。

第三，政府部門主要采取目錄指導和項目審批等形式落實產業(yè)政策，容易造成不公平的競爭環(huán)境。

正如江飛濤和李曉萍（2010）所述，中國的產業(yè)政策主要以目錄指導、項目審批、強制淘汰落后產能等直接干預的形式落地。而且，產業(yè)政策實施過程中，對不同企業(yè)的重視程度、扶持力度和政策優(yōu)惠存在明顯差別。一方面，在扶持新產業(yè)的發(fā)展時，政府通常更加重視對大企業(yè)的扶持，旨在打造具有國際競爭力的大型企業(yè)集團，相比之下對小企業(yè)的重視程度有所不足。例如，2013年出臺的《國務院關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》明確指出，“加快企業(yè)兼并重組，淘汰產品質量差、技術落后的生產企業(yè)，培育一批具有較強技術研發(fā)能力和市場競爭力的龍頭企業(yè)”;2017年出臺的《汽車產業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》要求，“到2020年，形成若干家超過1000億規(guī)模的汽車零部件企業(yè)集團”，“到2025年，形成若干家進入全球前十的汽車零部件企業(yè)集團”。另一方面，在淘汰落后產能時，政府部門經常以企業(yè)規(guī)模大小來制定淘汰企業(yè)的標準，導致生產效率較高但規(guī)模較小的民營企業(yè)往往成為被淘汰的對象。以2010年出臺的《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》為例，其中所規(guī)定的焦炭行業(yè)淘汰產能的標準是“2010年底前淘汰炭化室高度4.3米以下的小機焦”，鋼鐵行業(yè)淘汰落后產能的標準是“2011年底前，淘汰400立方米及以下煉鐵高爐，淘汰30噸及以下煉鋼轉爐、電爐”。

產業(yè)政策所采取的目錄指導和項目審批等直接干預形式，本來就會降低資源配置的效率，而其針對于不同規(guī)模、不同類型企業(yè)的差異化政策會進一步造成不公平的競爭環(huán)境，從而不利于全社會生產效率和資源配置效率的提升。對大企業(yè)而言，不僅可以相對容易地獲得政府部門所提供的廉價土地、資金等生產要素以及補貼和稅收減免，而且還避免了小企業(yè)的競爭和沖擊，因此其研發(fā)的動力會相對減弱。對于小企業(yè)而言，即便擁有相對較高的生產效率或者創(chuàng)新的動機，也會因為享受不到與大企業(yè)對等的優(yōu)惠政策而處于競爭劣勢，難以順利經營和發(fā)展。

三、當前中國出臺的人工智能產業(yè)政策存在的問題

本部分將通過國際對比，前瞻性地判斷當前中國出臺的人工智能產業(yè)政策存在的問題和不足之處。美國、日本和德國是目前全世界范圍內公認的創(chuàng)新型經濟體，而且其人工智能的發(fā)展處于國際領先地位，也出臺了不少促進人工智能發(fā)展的政府文件，因此本文主要以這三個國家為比較對象，將它們與中國各級政府出臺的促進人工智能發(fā)展的產業(yè)政策進行對比分析。通過梳理相關研究可知，美國主要出臺了《美國國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計劃》和《人工智能、自動化與經濟》等文件，日本主要出臺了《日本機器人新戰(zhàn)略》等文件，德國主要出臺了《聯(lián)邦政府人工智能戰(zhàn)略要點》等文件。至于中國，國務院、國家發(fā)改委、工信部等部委以及地方政府部門已經出臺了大量促進人工智能發(fā)展的文件。通過對比，本文發(fā)現(xiàn)中國出臺的人工智能產業(yè)政策主要存在如下三方面不足之處：

第一，就最終目標而言，發(fā)達經濟體的產業(yè)政策很少制定量化指標，而中國的產業(yè)政策注重制定量化目標，而且與經濟增長直接掛鉤，容易引發(fā)重復建設和產能過剩等問題。

表1 全國及部分地區(qū)發(fā)展人工智能拉動產業(yè)規(guī)模的量化目標

注：全國的目標引自2017年7月國務院出臺的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，各個省份的目標引自相關政府部門發(fā)布的政策文件。“——”表示相關目標值缺失。

通過梳理相關文件可知，《美國國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計劃》制定的最終目標是“產生新的人工智能知識和技術，為社會提供一系列積極效益，同時盡量減少負面影響”。德國《聯(lián)邦政府人工智能戰(zhàn)略要點》制定了三大目標，分別是“將德國和歐洲打造成AI區(qū)位，保障德國未來競爭力”“實現(xiàn)負責任、以共同福祉為導向的AI開發(fā)和應用”和“在道德、法律、文化和制度上將AI嵌入整個社會”?！度毡緳C器人新戰(zhàn)略》制定的主要目標是“鞏固機器人產業(yè)培育能力”“人才培育”和“面向下一代”（推進下一代技術開發(fā)以及標準的國際化）?？梢?，三國的主要目標大都定位于強化基礎研發(fā)、促進經濟增長和福利水平提高、防范人工智能的負面影響等方面。

將中國各級政府所制定的促進人工智能發(fā)展的文件與美國、日本和德國的相關政策文件進行對比可知，中國所制定的目標基本能夠涵蓋上述目標，此外還存在明顯的不同點，即中國更加注重制定量化目標，而且通常與經濟增長直接掛鉤。如表1所示，國務院出臺的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中明確提出了人工智能“三步走”過程中的核心產業(yè)規(guī)模和所帶動相關產業(yè)規(guī)模的目標值，不少省區(qū)市也制定了相應的目標值。更重要的是，從中央到地方，相關發(fā)展目標存在“層層加碼”的跡象。例如，到2020年，國務院制定的全國人工智能核心產業(yè)規(guī)模的目標值為“1500億元”，而上海和廣東兩地目標值之和就足以達到全國的目標值，將所有省份的目標值相加將會遠超全國的目標值。

制定量化目標很大程度上意味著制定了明確的考核指標，再加上不同省份發(fā)展規(guī)劃的時間跨度通常較短，②由此會給各地政府帶來較大的壓力，進而加劇不同地區(qū)之間的競爭。眾所周知，人工智能目前在全世界范圍內尚處于發(fā)展的初期階段，試圖在短時間內實現(xiàn)重大技術突破的難度較大。而一系列量化目標的制定，尤其是拉動經濟增長的目標，很可能再度催生地方政府和企業(yè)的“短視化”傾向，導致它們在低技術領域蜂擁而上，甚至陷入重復建設和產能過剩的局面。《中國新一代人工智能科技產業(yè)發(fā)展報告（2019）》顯示，截至2018年，中國人工智能企業(yè)占世界的21.67%，排名世界第二，不過多達75.2%的企業(yè)聚集在應用層，可見中國的人工智能企業(yè)很可能已經出現(xiàn)“短視化”跡象。

第二，就技術創(chuàng)新而言，發(fā)達經濟體的產業(yè)政策注重直接增加基礎性研發(fā)投入，而中國的產業(yè)政策主要使用項目審批、補貼和稅收減免等傳統(tǒng)手段鼓勵創(chuàng)新，缺少對基礎性研發(fā)的直接扶持和培育。

為了促進人工智能的發(fā)展，《美國國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計劃》明確指出，“許多應用領域和長期研究挑戰(zhàn)不會存在明確的近期利潤驅動因素，因此不可能完全由行業(yè)進行解決。聯(lián)邦政府是長期高風險研究計劃以及近期發(fā)展工作的主要資金來源，以實現(xiàn)部門或機構的具體要求，或解決私營企業(yè)并不從事的重要社會問題?！倍?，這主要指的就是人工智能關鍵技術領域的基礎性研發(fā)投資。德國《聯(lián)邦政府人工智能戰(zhàn)略要點》直接制定了政府投入的預算，要求2018—2025年，政府投入約30億歐元資金用于人工智能研發(fā)。《日本機器人新戰(zhàn)略》則要求，要最大限度地應用包括政府制度改革在內的多種政策，增加機器人研發(fā)投資，而且事實上日本機器人革命的三大目標全部立足于技術研發(fā)。

中國同樣高度重視人工智能的研發(fā)和創(chuàng)新，不管是中央部委還是地方政府出臺的文件，都詳細列示了所需發(fā)展的人工智能關鍵技術研發(fā)等內容和目標。不過，與發(fā)達經濟體相比，中國的政策存在明顯不同。一是，中國的相關政策是典型的選擇性產業(yè)政策，即詳細列出政府部門將要重點發(fā)展和扶持的技術、產品、產業(yè)，并通過項目審批、補貼、稅收減免等主動干預的形式推進。比如，《廣東省新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》要求“加大人工智能重大項目在項目核準、用地保障、電力保障、經費保障等方面的支持力度，加快推進重大項目的落地實施”。正如本文第二部分所述，項目審批、補貼、稅收減免等政策將會造成不公平的競爭環(huán)境，不僅會導致資源配置效率偏低等問題，而且可能會削弱企業(yè)的創(chuàng)新動力。二是，中國地方政府出臺的產業(yè)政策通常會提出明確的創(chuàng)新量化指標，各地為了完成量化目標很可能會爭奪人才和技術，這將不利于基礎性研發(fā)的順利推進。例如，江西省《關于加快推進人工智能和智能制造發(fā)展的若干措施》明確提出，“大力引進國內外知名人工智能和智能制造企業(yè)，對新引進國內行業(yè)前十強、具有核心技術的龍頭企業(yè)，實際到位資本金達到1億元以上，企業(yè)所在地政府給予獎勵”，可以預期，相關政策的實施將會引發(fā)人才和企業(yè)的爭奪戰(zhàn)。

第三，就具體應用而言，發(fā)達經濟體政府部門通常不會主導人工智能的產業(yè)化應用，而中國政府部門則高度重視人工智能的產業(yè)化應用，有可能導致各地人工智能產業(yè)高度同質化，并加劇重復建設和產能過剩問題。

毫無疑問，發(fā)展人工智能的最終目標是將其應用到相關產業(yè)的生產過程以及與人民生活密切相關的領域，從而提高全社會的生產效率和居民福利水平。美國、德國和日本所出臺的相關文件也都表達了相關意愿。比如，日本旨在實現(xiàn)“機器人常態(tài)化”全覆蓋，包括在不同領域推廣機器人的使用以及跨部門靈活使用機器人等。美國則試圖通過發(fā)展人工智能促進經濟發(fā)展、改善生活質量和加強國家安全。

與發(fā)達國家明顯不同的是，中國各級政府對人工智能的產業(yè)應用和推廣制定了非常細致的方案。不管是國務院等中央部委出臺的文件，還是地方政府出臺的文件，基本上都含有發(fā)展人工智能產業(yè)和具體應用的內容，而且不同省份所出臺的文件高度相似。比如，廣東省提出要加快人工智能多領域多場景示范應用，包括智能制造、智能政府、智能物流、智能家居、智能醫(yī)療、智能交通、智能金融、智能安防、智能農業(yè)等;黑龍江提出要推動人工智能產業(yè)化，并且推動人工智能產品在工業(yè)、醫(yī)療、交通、農業(yè)、金融、物流、教育、文化、旅游等領域的應用;湖南省提出了人工智能的重點領域應用計劃，包括智能制造、醫(yī)療健康、交通物流、文化旅游、綠色環(huán)保等。上述政策雖然有助于推動人工智能的應用，但是很可能會導致不同地區(qū)人工智能產業(yè)高度同質化，進而加劇重復建設和產能過剩等問題。

四、中國發(fā)展人工智能產業(yè)政策的調整思路

近年來，國務院、國家發(fā)改委、工信部等中央部委以及各級地方政府專門針對人工智能出臺了大量政策文件，制定了未來人工智能的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從而為人工智能在中國的快速發(fā)展提供了契機。不過，通過歷史對比和國際對比可知，當前中國所出臺的產業(yè)政策仍然存在一定的不足。如果處理不當，有可能導致各地區(qū)盲目發(fā)展人工智能，甚至陷入惡性競爭、重復建設和產能過剩的局面。本文認為，未來中國政府部門在出臺產業(yè)政策時，應該著重做好如下三方面工作，從而更好地促進人工智能產業(yè)的健康發(fā)展。

第一，盡量不要制定明確的量化目標，尤其避免將人工智能與經濟增長目標直接掛鉤，以防引發(fā)不同地區(qū)之間人工智能的重復建設和產能過剩風險。

產業(yè)政策本質上屬于長期政策，扶持新興產業(yè)的政策尤其如此。新興產業(yè)的發(fā)展需要經歷初創(chuàng)階段、成長階段和成熟階段等環(huán)節(jié)，這往往需要數(shù)年甚至數(shù)十年。對人工智能產業(yè)而言，從1956年全世界首次提出“人工智能”的概念到現(xiàn)在已經過去半個多世紀，雖然近年來“深度學習”使得人工智能進入了新一輪發(fā)展高峰期，但是仍然面臨較大的不確定性，還有很多關鍵性技術難題需要攻克。如果將人工智能的發(fā)展與增長目標直接掛鉤，很容易引發(fā)地方政府之間的激烈競爭，進而引發(fā)重復建設和產能過剩的風險。而且，不同地區(qū)在激烈競爭環(huán)境中，往往不會顧及自身的比較優(yōu)勢，而是與其他地區(qū)采取高度同質的發(fā)展規(guī)劃，進而導致不同地區(qū)人工智能產業(yè)高度同質的結局。有鑒于此，本文建議中央部委和各級政府盡量不要制定明確的量化目標，尤其要避免將人工智能與經濟增長目標直接掛鉤?？梢圆扇　爸醒胝攲釉O計+地方政府因地制宜”的模式，讓不同地區(qū)發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，這樣有助于防范不同地區(qū)人工智能產業(yè)的重復建設和產能過剩風險。

第二，加大對人工智能關鍵領域基礎性研發(fā)的支持力度，為人工智能的發(fā)展提供核心技術支撐。

盡管人工智能會促進技術進步和效率提升，但不容忽視的是，其發(fā)展也需要基礎性研發(fā)的支撐。例如，人工智能系統(tǒng)的計算能力高度依賴于先進半導體、微處理器和高性能計算技術，但是長期以來中國的微晶片高度依賴進口，部分類型的高端半導體則幾乎完全依靠進口。要想加快發(fā)展人工智能，中國非常有必要在相關核心技術領域攻堅克難。但是，僅依靠市場中某一家企業(yè)的力量在短期內很難實現(xiàn)核心技術的突破，而且各家企業(yè)分散性地攻克技術難關還會造成資源的浪費。正如《美國國家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計劃》所言，“許多應用領域和長期研究挑戰(zhàn)不會存在明確的近期利潤驅動因素，因此不可能完全由行業(yè)進行解決”。因此，政府部門應當成為“長期高風險研究計劃以及近期發(fā)展工作的主要資金來源，以實現(xiàn)部門或機構的具體要求，或解決私營企業(yè)并不從事的重要社會問題”。本文建議，中國政府部門尤其是中央政府應該著力增加人工智能相關領域的基礎性研發(fā)投入，注重實現(xiàn)核心技術的突破，從而為人工智能的發(fā)展提供技術支撐。

第三，從選擇性產業(yè)政策轉向功能性產業(yè)政策，減少對項目審批、目錄指導等直接干預手段的使用，注重營造良好的發(fā)展環(huán)境，從而促進人工智能的健康發(fā)展。

大量研究表明，中國經濟發(fā)展已經進入新的階段，很有必要從選擇性產業(yè)政策轉向功能性產業(yè)政策。政府部門應盡量避免采用項目審批和目錄指導等行政手段直接干預人工智能的發(fā)展，轉而為企業(yè)發(fā)展營造良好的環(huán)境，對于人工智能這一新興產業(yè)尤其如此。上文所述的政府部門加大對人工智能基礎性研發(fā)力度，本質上也屬于為人工智能創(chuàng)造更好的創(chuàng)新環(huán)境，除此之外政府部門還應做好如下工作：一是，構建起跨平臺分享的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。人工智能的深度學習能力需要海量數(shù)據(jù)作為支撐條件，盡管中國的科技巨頭能夠通過其專有平臺獲得海量數(shù)據(jù)，但是中國仍然缺乏標準統(tǒng)一、跨平臺分享的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。如果不同地區(qū)、不同企業(yè)分頭構建各自的數(shù)據(jù)庫，那么很容易出現(xiàn)重復建設的問題。因此，政府部門需要加快制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，并且構建起跨平臺分享的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，從而為人工智能在中國的健康發(fā)展提供重要前提保障。二是，放松管制、促進競爭。以往企業(yè)部門尤其是民營企業(yè)在部分產業(yè)面臨準入門檻，從而導致發(fā)展空間受限。人工智能的應用將會遍及各個領域，以放松管制、促進競爭為核心的產業(yè)政策能夠為人工智能企業(yè)提供大量的投資機會和發(fā)展空間，從而更好地促進人工智能產業(yè)的發(fā)展。