姚進(jìn)忠　陳蓉蓉

內(nèi)容提要 殘疾人作為特殊社會(huì)群體，一直是中國民生服務(wù)關(guān)注的重要對(duì)象。新中國成立以來，殘疾人社會(huì)福利制度經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)、逐步完善的過程，研究依據(jù)政策發(fā)展的導(dǎo)向?qū)⑵鋭澐譃樗膫€(gè)階段：初創(chuàng)期、發(fā)展期、轉(zhuǎn)型期、改革期?？v觀這一演化進(jìn)程，基于殘疾人社會(huì)福利的內(nèi)在要求、本質(zhì)需要和現(xiàn)實(shí)選擇，以理論邏輯、內(nèi)容邏輯、主體邏輯三個(gè)維度的變化為觀察視角，基本確定殘疾人社會(huì)福利制度的邏輯理路和運(yùn)作基調(diào)。中國殘疾人社會(huì)福利70年的實(shí)踐證明，把分類精準(zhǔn)幫扶作為殘疾人社會(huì)福利的立足點(diǎn)，把組合式普惠福利作為殘疾人社會(huì)福利的關(guān)鍵點(diǎn)，是未來殘疾人社會(huì)福利發(fā)展的重要導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞 殘疾人 社會(huì)福利 社會(huì)工作 歷史演進(jìn) 70年

[中圖分類號(hào)]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]0447—662X（2019）11—0001—10

殘疾現(xiàn)象伴隨人類社會(huì)的產(chǎn)生而存在，既是人類多樣性的表現(xiàn)，也是人類文明過程不得不付出的代價(jià)。作為社會(huì)最困難的弱勢(shì)群體，殘疾人數(shù)量龐大，福利需要呈現(xiàn)復(fù)雜、交叉和變化等特點(diǎn)，殘疾人福利事業(yè)面臨極大挑戰(zhàn)。新中國成立以來，國家政策的頂層設(shè)計(jì)一直致力于殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展，審視70年中國殘疾人社會(huì)福利制度演進(jìn)過程，提煉福利發(fā)展的階段特征，是觀察殘疾人社會(huì)福利體系變化的最優(yōu)視角之一。通過回溯殘疾人社會(huì)福利70年的發(fā)展階段和重大轉(zhuǎn)變，分析其發(fā)展邏輯和路徑脈絡(luò)，有利于反思和總結(jié)殘疾人社會(huì)福利的內(nèi)在規(guī)律和歷史經(jīng)驗(yàn)，以期為新時(shí)代優(yōu)化殘疾人福利制度建設(shè)提供依據(jù)。研究立足各類殘疾人福利制度與政策安排，從系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的視角歸納70年殘疾人本土社會(huì)福利框架，梳理殘疾人社會(huì)福利歷史演進(jìn)過程，提煉殘疾人社會(huì)福利運(yùn)作的邏輯理路，探索新時(shí)代殘疾人社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展方向，以豐富新時(shí)代殘疾人社會(huì)福利頂層設(shè)計(jì)的理論內(nèi)涵，為助殘福利政策和制度的出臺(tái)提供決策依據(jù)和理論支撐。

一、中國殘疾人社會(huì)福利70年的歷史演進(jìn)

新中國成立以來，政府十分關(guān)心和關(guān)注殘疾人福利保障工作。在對(duì)殘疾概念不斷深入解讀過程中，殘疾人福利事業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)、逐步完善的過程。政府對(duì)殘疾人社會(huì)福利制度與服務(wù)體系的建設(shè)理念也隨之改變，衍生出不同形態(tài)的殘疾人社會(huì)福利制度與提供機(jī)制。依據(jù)時(shí)間和制度發(fā)展情況，將中國殘疾人社會(huì)福利的發(fā)展劃分為四個(gè)階段：

1.殘疾人社會(huì)福利初創(chuàng)期（1949—1978年）

這個(gè)階段所有的社會(huì)福利制度都處于初創(chuàng)階段，依附公有制經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展。國家在以社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)為福利制度建設(shè)的指導(dǎo)思想背景下，主導(dǎo)殘疾人社會(huì)福利的總體運(yùn)作，有較明顯的政治取向。政府對(duì)殘疾人采取收養(yǎng)救濟(jì)、社會(huì)規(guī)制等方式確保該群體的基本生活權(quán)利，主要通過興建各種福利工廠、榮軍療養(yǎng)院、福利院、精神病院、特殊教育學(xué)校等機(jī)構(gòu)來解決殘疾人的就業(yè)、醫(yī)療、康復(fù)、教育等需要。在整個(gè)初創(chuàng)期，中國殘疾人社會(huì)福利制度基本確立了以居養(yǎng)機(jī)構(gòu)為主的保障方式，形成了對(duì)殘疾老人以“養(yǎng)”為主，殘疾兒童“養(yǎng)”“治”“教”相結(jié)合，精神病人“養(yǎng)”“治”結(jié)合的殘疾人社會(huì)福利工作格局。該階段的殘疾人社會(huì)福利制度作為應(yīng)急性和補(bǔ)救性的社會(huì)規(guī)制體系進(jìn)行運(yùn)作，在整個(gè)社會(huì)福利體系建設(shè)中處于邊緣位置，未形成相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展路徑，具有非系統(tǒng)性、非規(guī)范化和可持續(xù)性差的特征，特別是1966—1976年“文化大革命”期間，殘疾人社會(huì)保障與福利供給幾乎完全停滯。因此該階段的殘疾人社會(huì)福利存在一定程度保障目的異化的現(xiàn)象，忽視了經(jīng)濟(jì)性和服務(wù)性社會(huì)福利，是一種補(bǔ)缺型保障，社會(huì)保障水平低，福利保障效果不明顯。

2.殘疾人社會(huì)福利發(fā)展期（1979—2002年）

改革開放后中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全新時(shí)期，殘疾人社會(huì)福利也進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)折期。在社會(huì)主義人道主義理念的引導(dǎo)下，殘疾人社會(huì)福利日漸興起。1984年中國殘疾人福利基金會(huì)成立;1988年中國殘疾人聯(lián)合會(huì)成立;1990年《社會(huì)福利企業(yè)管理暫行辦法》出臺(tái)及《中華人民共和國殘疾人保障法》頒布;1994年《殘疾人教育條例》頒布;1995年《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》出臺(tái);1999年制定了《關(guān)于進(jìn)一步做好殘疾人勞動(dòng)就業(yè)工作的若干意見》;2001年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中國殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要，以及配套的殘疾人教育、康復(fù)、就業(yè)、保障等建設(shè)實(shí)施方案，并出臺(tái)了《殘疾人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》。這個(gè)時(shí)期殘疾人福利體系的關(guān)注點(diǎn)由原先的生存性需要，轉(zhuǎn)向教育、就業(yè)和康復(fù)等權(quán)利性需要。殘疾人社會(huì)福利格局呈現(xiàn)出由收養(yǎng)救濟(jì)型到勞動(dòng)福利型、由基本生存保障到社會(huì)參與融合的轉(zhuǎn)向。社會(huì)福利也開始向系統(tǒng)化、法制化和社會(huì)化轉(zhuǎn)變，逐步擺脫由國家和政府全面包攬和行政直接干預(yù)的局面，并建立起由國家、社會(huì)、家庭、個(gè)體共同作為責(zé)任主體的社會(huì)福利機(jī)制，形成強(qiáng)大的殘疾人社會(huì)化福利保障體系。這個(gè)時(shí)期國家對(duì)基礎(chǔ)性、經(jīng)濟(jì)性和服務(wù)性的福利均給予關(guān)注，殘疾人作為平等的個(gè)體受到一定程度的尊重，社會(huì)權(quán)益得到較好保障，社會(huì)保障水平有了大幅度提升。

3.殘疾人社會(huì)福利轉(zhuǎn)型期（2003—2012年）

2003年中國開啟了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀之路，以人為本的價(jià)值理念深刻影響了社會(huì)發(fā)展路徑，國家重視社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型，更加強(qiáng)調(diào)政策的公正、公平和民生權(quán)利，自此殘疾人社會(huì)福利進(jìn)入了歷史性轉(zhuǎn)型建設(shè)期。2006—2007年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查展開，為國家制定殘疾人相關(guān)法律法規(guī)、社會(huì)政策等提供決策依據(jù);2007年中國簽署了《殘疾人權(quán)利公約》，通過了《殘疾人就業(yè)條例》，制定了《福利企業(yè)資格認(rèn)定辦法》;2008年國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議修訂通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》;2010年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系與服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》;2011年國家實(shí)施貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)項(xiàng)目、殘疾人事業(yè)專項(xiàng)彩票公益金康復(fù)項(xiàng)目等;2012年國務(wù)院通過了《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，中殘聯(lián)制定了《全國防盲治盲規(guī)劃（2012—2015年）》，發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)殘疾人文化建設(shè)的意見》。在國家發(fā)展重心從經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策轉(zhuǎn)型背景下，殘疾人社會(huì)福利持續(xù)向強(qiáng)調(diào)民生權(quán)利、個(gè)體發(fā)展、社會(huì)融合的服務(wù)性福利升級(jí)，福利體系得到有效拓展，并呈現(xiàn)出“普惠”與“特惠”相結(jié)合的福利體系特征。這個(gè)階段中國殘疾人福利事業(yè)的倫理道德、價(jià)值觀念與理論基礎(chǔ)正在發(fā)生重大結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，由以往明顯的人道主義色彩與倫理道德型福利向國家責(zé)任、公民權(quán)利型福利體系轉(zhuǎn)型。

4.殘疾人社會(huì)福利深化改革期（2013年至今）

十八屆三中全會(huì)的召開開啟了中國改革發(fā)展的嶄新階段。社會(huì)發(fā)展從過去一味偏重經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)性和協(xié)同性，“讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。在新的歷史時(shí)期，中國殘疾人社會(huì)福利事業(yè)也進(jìn)入了深化改革期。2014年國務(wù)院政府工作報(bào)告提出“做好殘疾人基本公共服務(wù)和殘疾預(yù)防”，啟動(dòng)《國家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃》制定工作，同年中殘聯(lián)發(fā)布《關(guān)于特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016年）》，下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的指導(dǎo)意見》;2015年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見》;2016年國務(wù)院印發(fā)《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》。十九大報(bào)告明確指出，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。近幾年國家以“兩個(gè)體系”建設(shè)為核心完善殘疾人基本公共服務(wù)體系，促使殘疾人收入水平大幅提高、生活質(zhì)量明顯改善、融合發(fā)展持續(xù)推進(jìn)。該階段的殘疾人福利制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出發(fā)展性福利的政策轉(zhuǎn)向，超越了傳統(tǒng)福利政策單純關(guān)注社會(huì)開支的產(chǎn)出效應(yīng)和補(bǔ)救功能，彰顯出“包容性”“積極性”與“投資性”的福利理念。

回溯中國殘疾人福利制度的演進(jìn)過程，經(jīng)歷了社會(huì)福利初創(chuàng)期、發(fā)展期、轉(zhuǎn)型期及深化改革期。從縱向分析，各階段的發(fā)展軌跡基本順應(yīng)生產(chǎn)力和價(jià)值導(dǎo)向發(fā)展趨勢(shì)，通過福利改革的不斷深化來適應(yīng)社會(huì)變化。從橫向分析，比對(duì)福利階段的變遷路徑，發(fā)現(xiàn)福利類型的內(nèi)在選擇仍保留一定的發(fā)展脈絡(luò)和取向，各階段的福利設(shè)計(jì)相互參考、取長補(bǔ)短（見表1）。

表1 中國殘疾人社會(huì)福利制度發(fā)展階段

二、中國殘疾人社會(huì)福利70年的邏輯理路

建國70年來，中國在實(shí)踐探索中不斷推進(jìn)殘疾人福利制度建設(shè)，在殘疾人福利的覆蓋范圍、供給主體、福利目標(biāo)和功能等方面，都呈現(xiàn)了獨(dú)特的制度設(shè)置特點(diǎn)，呼應(yīng)了不同時(shí)代體制下的社會(huì)發(fā)展需求。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，提煉殘疾人社會(huì)福利70年演進(jìn)規(guī)律，在一定程度上能夠?yàn)樾聲r(shí)代殘疾人福利的優(yōu)化帶來啟示。一方面，福利規(guī)律的總結(jié)要從各階段的殘疾人福利變遷背景出發(fā)，以橫向和縱向的聯(lián)系，概括頂層設(shè)計(jì)的福利要素和特點(diǎn);另一方面，需要通過各福利要素的融合，分析福利設(shè)置的內(nèi)在邏輯與運(yùn)作理路。針對(duì)殘疾人社會(huì)福利邏輯的研究，重點(diǎn)要以理論邏輯、內(nèi)容邏輯和主體邏輯為觀察視角，對(duì)話殘疾人福利制度與殘疾人權(quán)益保障的有效銜接。其中，理論邏輯作為殘疾人福利的理論基礎(chǔ)，是內(nèi)容邏輯和主體邏輯的操作指南;內(nèi)容邏輯是理論邏輯的情境化過程，將抽象的理論框架轉(zhuǎn)換成可操作的表現(xiàn)形式;而理論邏輯和內(nèi)容邏輯的體現(xiàn)都必須依托主體邏輯的載體作用，將頂層設(shè)計(jì)的福利內(nèi)容以系統(tǒng)化方式輸送到基層，并對(duì)其具體實(shí)施過程進(jìn)行管理。

1.理論邏輯：殘疾人社會(huì)福利設(shè)置的內(nèi)在依據(jù)

殘疾人福利改革取得舉世矚目的成就，離不開政府對(duì)殘疾人福利發(fā)展方向的牢牢把握。理論邏輯展現(xiàn)了殘疾人社會(huì)福利的理論基礎(chǔ)如何有效引導(dǎo)殘疾人社會(huì)福利的發(fā)展方向。從殘疾人福利理念，到福利目標(biāo)，再到福利實(shí)踐，都呈現(xiàn)了一種內(nèi)在理論思維，反過來社會(huì)政策在實(shí)踐中也“反哺”殘疾人社會(huì)福利理論的成長，理論與實(shí)踐反復(fù)循環(huán)，助推殘疾人福利制度的形成和完善。這既體現(xiàn)了殘疾人社會(huì)福利的內(nèi)在要求，也確保了殘疾人社會(huì)福利制度的設(shè)置合理性和強(qiáng)大生命力。

（1）發(fā)展公平、人權(quán)的福利理念

傳統(tǒng)殘疾人觀立足問題視角，將殘疾人視為“機(jī)體殘疾”“行為偏差”“社會(huì)負(fù)擔(dān)”等負(fù)面標(biāo)簽群體。這個(gè)時(shí)期的社會(huì)福利政策基于個(gè)體缺陷提出殘疾概念，專注殘疾為“身體功能的限制”的醫(yī)療定義，或殘疾為“對(duì)工作數(shù)量和類型有所限制”的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義。在以上兩種定義引導(dǎo)下，殘疾人福利強(qiáng)調(diào)施恩而非平等，強(qiáng)調(diào)慈悲而非權(quán)利。④建立之初的福利理念明顯指向政治取向和社會(huì)維穩(wěn)目標(biāo)，并非真正意義的殘疾人權(quán)益保障。伴隨“公平、人權(quán)”殘疾人福利理念的傳播，更多人認(rèn)識(shí)到殘疾人與其他弱勢(shì)群體一樣需要被正?；?。自此，社會(huì)權(quán)利的福利理念逐步被呈現(xiàn)，福利理念由“慈善救助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮駲?quán)利”，殘疾人地位由“福利依賴者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠麢?quán)利擁有者”。這兩者的轉(zhuǎn)向使得殘疾人福利理念有質(zhì)的飛躍，意味著殘疾人與正常人之間的平等地位得到肯定和承認(rèn)。社會(huì)權(quán)利這個(gè)詞正式出現(xiàn)于1911年的德國《魏瑪憲法》。公民身份（citizenship）理論對(duì)社會(huì)權(quán)利給出了較為權(quán)威的學(xué)術(shù)解釋，馬歇爾把社會(huì)權(quán)利上升到人權(quán)，完整的公民身份包含民權(quán)（civil rights）、政治權(quán)（political rights）和社會(huì)權(quán)（social rights）?；诠駲?quán)利的理念基礎(chǔ)，殘疾人難以適應(yīng)社會(huì)的主要原因是社會(huì)制度設(shè)置未能適應(yīng)殘疾人需要，限制了正常的權(quán)利實(shí)現(xiàn)和能力發(fā)揮。要實(shí)現(xiàn)更加充分的平等就必須保障殘疾人公民地位內(nèi)容的擴(kuò)展，給予更多資源與服務(wù)供給方能保障殘疾人的合法權(quán)益。因此，殘疾人社會(huì)福利制度采用了一種包容性策略，努力消除殘疾人參與社會(huì)的各種障礙。

2006年頒布的《殘疾人權(quán)利公約》和《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006年—2010年）》，為殘疾人社會(huì)福利提供了有力的法律和制度保障。國與國之間的殘疾人福利政策措施相互影響，也在一定程度上助推殘疾人福利理念向多層次的“公平、人權(quán)”方向發(fā)展。在“公平、人權(quán)”理念引導(dǎo)下，中國殘疾人福利供給的制度設(shè)置始終堅(jiān)持以殘疾人為本。2015年印發(fā)的《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》，便是突破性建立全國范圍內(nèi)的殘疾人專項(xiàng)福利補(bǔ)貼制度的體現(xiàn)。截至2017年底這兩項(xiàng)福利補(bǔ)貼政策已惠及1000多萬殘疾人，成為基本的重要民生保障制度。

（2）形成社會(huì)發(fā)展型的福利目標(biāo)

立足“公平、人權(quán)”的福利理念和需求為本的福利導(dǎo)向，殘疾人社會(huì)福利目標(biāo)也逐步從“基本生存型”向“社會(huì)發(fā)展型”過渡。目前來看，這個(gè)過渡過程有些緩慢，殘疾人政策措施多集中在生存性福利，對(duì)支持性和發(fā)展型福利落實(shí)難以到位，福利供給內(nèi)容較為單一，只有在殘疾人面臨失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等生存危機(jī)時(shí)，殘疾人社會(huì)保障制度才以一種事后補(bǔ)救型方式介入，屬于典型的補(bǔ)缺型福利。這種補(bǔ)缺型福利具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，在?；镜母＠繕?biāo)下，福利覆蓋范圍有限，沒有條件繼續(xù)支持殘疾人進(jìn)一步提高生活質(zhì)量，如住房保障、康復(fù)治療和心理支持等;其二，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，福利補(bǔ)貼地區(qū)差異大，部分貧困地區(qū)政府沒有能力為殘疾人提供有效的福利供給和配套機(jī)制，不少殘疾人還處于低?；蛘邿o保的水平;其三，福利發(fā)放以殘疾人為中心，直接發(fā)放至個(gè)人，忽略家庭照顧者的經(jīng)濟(jì)需要和照護(hù)負(fù)擔(dān)，缺乏服務(wù)深度。

20世紀(jì)80年代后，殘疾人的福利需要顯得更加多樣和復(fù)雜，這種補(bǔ)缺型福利難以滿足殘疾人差異化的發(fā)展需要，因此，急需整合一套全方位、立體的社會(huì)福利保障體系（如圖1）。

圖1 殘疾人社會(huì)福利目標(biāo)的演變過程

基于殘疾人的本質(zhì)需要，社會(huì)發(fā)展型的福利目標(biāo)應(yīng)運(yùn)而生。社會(huì)發(fā)展型福利目標(biāo)包括基本保障、社會(huì)服務(wù)、能力建設(shè)等福利服務(wù)，是一種事先、積極的社會(huì)福利綜合保障系統(tǒng)?！丁笆濉奔涌鞖埣踩诵】颠M(jìn)程規(guī)劃綱要》具體闡述了社會(huì)發(fā)展型目標(biāo)導(dǎo)向的核心思想：“要把加快殘疾人小康進(jìn)程作為全面建成小康社會(huì)決勝階段的重點(diǎn)任務(wù)，健全殘疾人權(quán)益保障制度和扶殘助殘服務(wù)體系，增加殘疾人公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，讓廣大殘疾人安居樂業(yè)、衣食無憂，生活得更加殷實(shí)、更有尊嚴(yán)?！背雠_(tái)的殘疾人政策涵蓋了生活、教育、就業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，包括了殘疾人社會(huì)救助、福利補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)、基本住房、殘疾人就業(yè)、康復(fù)輔具及無障礙設(shè)施等，在很大程度上緩解了殘疾人生活困境，其功能和效益值得肯定。在該背景下殘疾人社會(huì)福利不斷適應(yīng)社會(huì)變化，其理論發(fā)展路徑經(jīng)歷了“公平、人權(quán)”福利理念的發(fā)展，見證了社會(huì)發(fā)展型福利目標(biāo)的逐步形成，并走出了一條具有中國特色的殘疾人事業(yè)發(fā)展道路。

2.內(nèi)容邏輯：殘疾人社會(huì)福利供給的維度指引

理論邏輯作為殘疾人福利內(nèi)容的行動(dòng)指南，在理論層面集中概括了殘疾人社會(huì)福利“是什么”。在實(shí)際層面，抽象的理論邏輯要起效，還需要解決殘疾人福利“有哪些”的問題。內(nèi)容邏輯較好地將理論邏輯實(shí)地運(yùn)作化，中國殘疾人社會(huì)福利的內(nèi)容邏輯呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一方面注重以殘疾人本質(zhì)需要為導(dǎo)向，積極探尋符合社會(huì)發(fā)展的福利模式及路徑;另一方面注重殘疾人家庭福利資源的開拓，共同助力殘疾人社會(huì)福利事業(yè)的推進(jìn)。

（1）探索剛?cè)岵?jì)的福利模式

在殘疾人社會(huì)福利初創(chuàng)期（1949—1978年），我們關(guān)注到殘疾人福利具有強(qiáng)烈的“剛”性：一是從行政角度體現(xiàn)福利供給的“剛”。傳統(tǒng)的殘疾人福利供給屬于自上到下輸送，傳輸福利手法單一，方式較機(jī)械化。二是從殘疾人供需匹配程度體現(xiàn)福利功能的生硬。殘疾人日益增長的精神文化需要只能通過剛性的物質(zhì)救助和政策支持來滿足，導(dǎo)致殘疾人的福利獲得渠道狹窄，產(chǎn)生的福利功能不佳。三是等級(jí)的“剛”化。由于中國殘疾人政策帶有一定的維穩(wěn)目的，救助對(duì)象處于弱勢(shì)地位，等級(jí)的差距不斷強(qiáng)化殘疾人福利政策的“剛”性。四是救助手段的剛硬和苛刻。殘疾人救助的認(rèn)定和甄選都延續(xù)了家計(jì)調(diào)查的方式，手續(xù)繁多且復(fù)雜，流程不能變通，缺乏制度彈性。通過對(duì)現(xiàn)有社會(huì)福利制度體系下殘疾人“剛”性福利的解讀和分析，在此基礎(chǔ)上探討轉(zhuǎn)型時(shí)期殘疾人社會(huì)福利模式的走向具有重要意義。單純依賴剛性措施，在解決現(xiàn)代殘疾人社會(huì)福利方面的問題和不足日益突出。啟示我們殘疾人社會(huì)福利建設(shè)，實(shí)質(zhì)上是剛?cè)岵?jì)的福利模式的綜合運(yùn)用，需要充分考慮到殘疾人需求的多元化，藝術(shù)化結(jié)合殘疾人社會(huì)福利的剛、柔優(yōu)勢(shì)，在剛性福利模式基礎(chǔ)上，包容性延伸柔性需求，并且以“柔”性繼續(xù)優(yōu)化殘疾人社會(huì)福利的“剛”性（如圖2）。

圖2 殘疾人剛?cè)岵?jì)的福利模式

在1978年以后，殘疾人社會(huì)福利開始轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化的社會(huì)保障體系建設(shè)，探索除了就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等基本生活保障服務(wù)外的“柔”性服務(wù)，在殘疾人剛性需要滿足基礎(chǔ)上，延伸出發(fā)展層面的柔性需要，包括殘疾人創(chuàng)傷輔導(dǎo)、家庭能力建設(shè)、社會(huì)融入和殘疾人復(fù)原力提升等方面服務(wù)。2013年殘疾人社會(huì)福利進(jìn)入深化改革期，時(shí)代已經(jīng)進(jìn)入到民生發(fā)展的新階段。探索“剛?cè)岵?jì)”的殘疾人社會(huì)福利體系，創(chuàng)新殘疾人基礎(chǔ)項(xiàng)目與特定項(xiàng)目的結(jié)合方式，已成為新時(shí)代殘疾人社會(huì)福利制度建設(shè)的重要任務(wù)。國家非常重視殘疾人福利“柔”性的挖掘和塑造，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，殘疾人福利“柔”性體現(xiàn)在殘健融合制度建設(shè)和助殘環(huán)境的營造。中國的殘疾人救助內(nèi)容已經(jīng)改變了初期的殘疾人物質(zhì)幫扶的簡單目標(biāo)，逐漸轉(zhuǎn)向殘健互助共融的目標(biāo)追求。2017年《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》發(fā)布，專門為殘疾人平等參與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造便利化條件和友好型環(huán)境基本公共服務(wù)做出部署，幫助殘疾人回歸正常的社會(huì)生活，收獲自尊。《平等、參與、共享：新中國殘疾人權(quán)益保障70年》白皮書顯示，2016—2018年政府加快了殘疾人家庭無障礙改造進(jìn)度，關(guān)于殘疾人的城鄉(xiāng)環(huán)境、信息交流、人文服務(wù)等無障礙水平不斷提高，共有298.6萬戶殘疾人家庭得到無障礙改造。第二，通過各類差異化救助和個(gè)性化設(shè)計(jì)，柔化實(shí)際救助的操作手法，較充分地體現(xiàn)了殘疾人福利的“柔”性。在對(duì)殘疾人需要精確分類后，根據(jù)殘疾人個(gè)人意愿和生理水平，自由選擇基礎(chǔ)性與特定性殘疾人服務(wù)項(xiàng)目，以達(dá)到精準(zhǔn)化助殘目的。值得注意的是，剛?cè)岵?jì)的福利模式能夠有效、靈活地把握殘疾人的福利需求。一方面，這樣的福利供給內(nèi)容豐富，更有力地提升了殘疾人社會(huì)保障水平，促進(jìn)了殘疾人在社會(huì)生活領(lǐng)域的廣泛參與;另一方面，剛?cè)岵?jì)的福利模式也是在“公平、人權(quán)”的福利理念下，對(duì)殘疾人社會(huì)福利單一化、固著化供應(yīng)的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，是一種福利模式和路徑的創(chuàng)新。

三、中國殘疾人社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的未來展望

殘疾人社會(huì)福利建設(shè)的70年，是一個(gè)不斷反思、總結(jié)與調(diào)整的過程。以史為鑒，繼續(xù)完善現(xiàn)代殘疾人福利體系，關(guān)系到中國社會(huì)未來的可持續(xù)發(fā)展。因此，堅(jiān)定推進(jìn)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的實(shí)踐道路，構(gòu)建分類精準(zhǔn)幫扶的殘疾人社會(huì)保障機(jī)制，形成組合式普惠殘疾人社會(huì)福利供給體系，不僅有助于殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展，還可為推動(dòng)中國人民美好生活積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，也可為世界殘疾人福利變革模式提供參考。

1.分類精準(zhǔn)幫扶是殘疾人社會(huì)福利的立足點(diǎn)

黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出，標(biāo)志著中國扶貧事業(yè)的重大轉(zhuǎn)型，成為政府扶貧工作的重要實(shí)施機(jī)制。作為精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略核心，分類精準(zhǔn)幫扶在保證制度設(shè)計(jì)公平的基礎(chǔ)上，既要關(guān)注服務(wù)群體的分類需要，也要保證項(xiàng)目運(yùn)行的有效和福利投放的精確。所以對(duì)殘疾人貧困家庭的特點(diǎn)，殘疾人精準(zhǔn)扶貧的地方實(shí)踐、政策體系、實(shí)現(xiàn)路徑等方面內(nèi)容展開深入研究，是殘疾人社會(huì)福利精準(zhǔn)幫扶的必要步驟之一?？梢钥隙ǖ氖牵诸惥珳?zhǔn)幫扶是殘疾人社會(huì)福利的著力點(diǎn)，決定了殘疾人社會(huì)福利要從精準(zhǔn)識(shí)別福利需要、精準(zhǔn)分辨福利輸送困境、分類精準(zhǔn)幫扶三大方面來實(shí)施。

一是精準(zhǔn)識(shí)別殘疾人福利需要。當(dāng)前的殘疾人福利體系建構(gòu)更傾向于重度殘疾人的政策補(bǔ)助，囊括了就醫(yī)、就業(yè)、就學(xué)和補(bǔ)貼等需要的滿足，但是對(duì)于重度殘疾人的個(gè)別需要和特殊需要?jiǎng)t關(guān)注很少。殘疾人福利制度應(yīng)實(shí)現(xiàn)殘疾人供需一致性，實(shí)現(xiàn)政策效益最大化。因此，依據(jù)不同殘疾人致殘?jiān)蚝透＠枰?，提供適宜的福利項(xiàng)目才是真正的“雪中送炭”，以殘疾人為中心，以精準(zhǔn)識(shí)別殘疾人需要為導(dǎo)向，建立長效、動(dòng)態(tài)、可追蹤的殘疾人福利需要機(jī)制，在不斷調(diào)整中充分、高效、有彈性地滿足殘疾人的個(gè)性需要和共同需要，才能將殘疾人福利切實(shí)落地，真正幫助殘疾人融入社會(huì)生活。二是精準(zhǔn)分辨殘疾人福利輸送困境。實(shí)質(zhì)上殘疾人福利分配是各責(zé)任主體內(nèi)外部利益的拉鋸過程。國家設(shè)計(jì)了高度契合殘疾人群體的福利政策制度，在福利落實(shí)過程中由于落地區(qū)域的差異、各責(zé)任主體的理解偏差和執(zhí)行偏離，導(dǎo)致福利輸送出現(xiàn)非對(duì)稱和非均衡的供需困境，違背了國家制定殘疾人福利政策的初衷。因此，整合各責(zé)任主體的供給功能，監(jiān)督各責(zé)任主體的供給責(zé)任，彌補(bǔ)供給機(jī)制的缺失，建設(shè)殘疾人福利無縫隙供給的長效機(jī)制，才是解決殘疾人福利困境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是分類精準(zhǔn)幫扶。分類精準(zhǔn)幫扶可從三個(gè)層次理解：分類是精準(zhǔn)幫扶的前提條件，是根據(jù)致殘?jiān)?、家庭?jīng)濟(jì)、福利需要進(jìn)行區(qū)分;精準(zhǔn)是殘疾人幫扶的重要步驟，在分類基礎(chǔ)上瞄準(zhǔn)殘疾人最直接和潛在的福利需要，提升殘疾人福利供需的耦合性;幫扶是殘疾人福利的最終目標(biāo)，既“扶”也“輔”，以扶助和輔助的名義培育殘疾人及家庭的自助能力，幫助殘疾人有能力承接更高層次的福利項(xiàng)目?？傊?，精準(zhǔn)識(shí)別是殘疾人福利政策的設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，精準(zhǔn)分辨是殘疾人福利供給的理性反思，分類精準(zhǔn)幫扶是殘疾人福利需要的準(zhǔn)確回應(yīng)。這三者之間環(huán)環(huán)相扣，相互補(bǔ)充，展現(xiàn)殘疾人社會(huì)福利制度應(yīng)有的活力，促進(jìn)殘疾人福利的良性循環(huán)，提高殘疾人生活質(zhì)量。

2.組合式普惠福利是殘疾人社會(huì)福利的關(guān)鍵點(diǎn)

區(qū)別于國外的福利制度，中國本土化社會(huì)福利的普惠，是以殘疾人需要和社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，走剩余型福利和制度型福利的中間道路，構(gòu)建以普惠型為主、選擇型福利為輔的組合式福利模式。建設(shè)組合式普惠型福利是殘疾人福利發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，這要求殘疾人福利政策不僅要考慮到殘疾人的需要和訴求，還要考慮到已有的福利政策組合方式，以及現(xiàn)有的福利能力能否繼續(xù)承載，保證殘疾人各項(xiàng)福利的質(zhì)量。因此建立組合式普惠福利模式是一項(xiàng)挑戰(zhàn)性的改革工作，除了遵從社會(huì)保障體制的整體改革理念和方向外，普惠福利模式的建立還應(yīng)該做到“三觀”。

首先，制度整合要“宏觀”。殘疾人社會(huì)保障覆蓋面較低，內(nèi)部體系不均衡，城鄉(xiāng)地區(qū)存在較大差異?；诠降母＠峙淅砟睿铣青l(xiāng)、東西部的基本公共福利差異，統(tǒng)一全國殘疾人基本公共福利項(xiàng)目，包括住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)參與等，在基本公共福利以外的服務(wù)，可根據(jù)地域、人群靈活設(shè)置有差異化的分類福利項(xiàng)目。其次，政策安排要“中觀”。需要綜合殘疾人各類福利制度與政策安排，優(yōu)化和增添能夠滿足殘疾人當(dāng)前福利需要的政策，并有序嵌入到組合式普惠型福利制度中。最后，協(xié)同服務(wù)要“微觀”。聯(lián)系殘疾人福利供給的各責(zé)任主體，包括公共部門、非營利組織、市場(chǎng)以及殘疾人家庭，各自落實(shí)福利責(zé)任，推動(dòng)殘疾人生態(tài)福利服務(wù)框架的搭建，進(jìn)而促進(jìn)更全面、更豐富的殘疾人福利制度建設(shè)。

中國殘疾人福利既是社會(huì)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是社會(huì)保障和公共服務(wù)的重要環(huán)節(jié)。經(jīng)歷了70年漫長的理論探索和實(shí)踐過程，中國殘疾人福利制度的理念與設(shè)計(jì)逐步合理化。殘疾人福利70年的制度實(shí)踐過程有著深層的制度運(yùn)行邏輯，這些方面的提煉與梳理可為改善殘疾人福利制度提供有力的支持。然而保障與改善殘疾人的福祉沒有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)。新時(shí)代的殘疾人福利制度建設(shè)更應(yīng)該圍繞精準(zhǔn)幫扶的基點(diǎn)，打造多元整合的福利輸送機(jī)制，為確保殘疾人社會(huì)福利水平不斷提升提供有力支撐。