石春艷 張小燕

【摘要】“三塊地”改革有利于促進農村和城市土地制度的完善，也有利于城鄉(xiāng)土地和住房市場的統一和整體建設。在簡述“三塊地”改革試點形成、發(fā)展及主要成效的基礎上，分析了集體土地及房屋的評估現狀及不足，同時結合房地產估價行業(yè)及機構的轉型需求，淺談了“三塊地”改革下房地產估價行業(yè)和機構的發(fā)展方向。

【關鍵詞】“三塊地”改革;集體土地及房屋評估;房地產估價行業(yè);房地產估價機構

土地制度是國家的基礎性制度，城鄉(xiāng)二元土地制度已難以適應新形勢下經濟社會發(fā)展的需求，土地產權定位不清晰、土地征收機制和管理制度不完善、土地流轉機制不健全等問題日益凸顯[1]。十八屆三中全會以來，中央和地方積極推動農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革（以下簡稱“三塊地”改革）試點工作;黨的十九大報告提出：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農村土地制度改革，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。農村土地制度改革離不開集體土地和房屋的確權和價格顯化，也給房地產估價行業(yè)和機構帶來了機遇和挑戰(zhàn)。

1、“三塊地”改革試點基本情況和主要成效

正值建國70周年之際，70年的建國史也是70年的改革史，70年的改革成就了一個面貌全新的中國特色社會主義現代化強國，其中最重要的改革經驗就是先試點形成政策再上升到法律，保證方案的可行性。“三塊地”改革試點正是在頂層設計與法律保障的前提下進行的，涉及農用地、集體建設用地和宅基地，涵蓋發(fā)達農區(qū)、城市化區(qū)域和傳統農區(qū)，各試點形成的制度安排對相關法律的修改產生重要影響[2]。

1.1“三塊地”改革試點形成階段

2013年11月12日中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了要建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場。2015 年 1 月由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發(fā)的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確了堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。2015年2月27日第十二屆全國人大常務委員會第十三次會議通過的《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，允許試點縣級行政區(qū)域暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《城市房地產管理法》）等有關法律關于集體建設用地使用權不得出讓的規(guī)定，允許農村集體經營性建設用地入市，對宅基地實行自愿有償的退出、轉讓機制，授權期限截至2017年12月31日，對實踐證明可行的，修改完善有關法律，對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規(guī)定，標志著我國農村土地制度改革正式進入試點階段[3]。

1.2“三塊地”改革試點發(fā)展階段

2015年6月，原國土資源部會同中央農辦、發(fā)展改革委、財政部、原農業(yè)部等相關部門，逐一研究批復試點地區(qū)實施方案，一個試點地區(qū)只開展一項試點，其中集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點各15個，土地征收制度改革試點3個。2016年9月，原中央全面深化改革領導小組決定將土地征收制度改革和集體經營性建設用地入市擴大到全部33個試點縣（市、區(qū)）。2017年11月，原中央全面深化改革領導小組決定將宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市、區(qū)）。為了進一步深入推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革試點，更好地總結試點經驗，并做好試點工作和《土地管理法》修改工作的銜接，2017年11月4日第十二屆全國人大常務委員會第三十次會議授權在試點地區(qū)暫時調整實施有關法律規(guī)定的期限延長至2018年12月31日，2018年12月29日第十三屆全國人大常務委員會第七次會議再次授權在試點地區(qū)暫時調整實施有關法律規(guī)定的期限延長至2019年12月31日。試點過程中，黨中央、國務院出臺一系列重要文件，特別是每年的中央1號文件對農村土地制度改革三項試點工作提出新任務、明確新要求。

1.3“三塊地”改革試點主要成效

截至2018年12月23日，33個試點縣（市、區(qū)）已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝 ;集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調節(jié)金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元[4]。“三塊地”改革試點工作有效推動了城鄉(xiāng)統一的建設用地市場建設、增強了農村產業(yè)發(fā)展用地保障能力、增加了農民土地財產收入、提升了農村土地利用和治理水平[5]。

從制度建設來看，土地征收制度方面，明確了六種情形需要用地的可以征收集體土地，進一步提高征收補償標準;集體經營性建設用地入市方面，允許工業(yè)、商業(yè)等經營性集體建設用地直接出讓、出租等，集體建設用地用途按照法定規(guī)劃用途設定、最高年限等參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行;宅基地管理制度方面，下放使用存量宅基地審批權，鼓勵進城落戶農村村民依法自愿有償退出宅基地。以上三方面改革經驗及建議已在《土地管理法》、《城市房地產管理法》修正案（草案）中體現，且在2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議中審議通過，標志著我國城鄉(xiāng)統一的建設用地市場框架基本形成，在土地制度改革的道路上又邁出了巨大的一步，有利于推動土地供應制度變革，促進城鄉(xiāng)人口要素流動，進而對城鄉(xiāng)土地和住房市場統一、健康、穩(wěn)定發(fā)展產生深遠的影響。

2、集體土地及房屋評估現狀

2.1城鄉(xiāng)房地產價格體系差距較大

城鄉(xiāng)統一的土地和住房市場離不開統一的城鄉(xiāng)房地產價格體系構建[6]。城鄉(xiāng)二元土地制度下，國有土地實行所有權和使用權相分離的產權制度，城市土地和住房市場發(fā)育已較為成熟，以基準地價、標定地價、交易底價、成交地價等為主體的國有土地地價體系已相對完善;集體土地實行以土地家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，《土地管理法》規(guī)定集體土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設，《憲法》規(guī)定為了公共利益的需要國家可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償，從法律層面規(guī)定了農村與城市土地分屬不同的法律約束，農村集體土地權能受到全面的限制，集體土地和住房市場也受到了極大的擠壓，土地和住房市場化水平、房地產價格體系更是無從談起。

2.2集體土地地價體系初步構建

為深入貫徹落實黨的十九大精神，不斷完善土地要素市場化配置和資產管理體制，進一步促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，《國土資源部辦公廳關于加強公示地價體系建設和管理有關問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2017〕27號）明確要求完善農用地和集體建設用地基準地價，有條件的地區(qū)可同步建立農村集體建設用地標定地價體系?！蹲匀毁Y源部辦公廳關于部署開展2018年城鄉(xiāng)地價調查與監(jiān)測工作的通知》（自然資辦發(fā)[2018]10號）明確提出，推進城鄉(xiāng)地價一體化建設的重要工作之一即為在各省選取2個設區(qū)市開展農用地和集體建設用地基準地價制訂試點工作，無錫市和常州市作為江蘇省的試點城市，已先后完成農用地和集體建設用地基準地價成果的制定。自此，農用地和集體建設用地基準地價評估工作正式拉開序幕，為建立集體土地地價體系、完善集體房地產價格體系奠定基礎。

2.3集體土地及房屋評估存在的問題

由于集體土地和住房市場化水平不足、房地產價格體系欠缺，集體土地及房屋評估時問題和困難諸多，主要包括：

2.3.1權利不清晰

集體土地及房屋流轉實際是集體土地及房屋權利的流轉，因此確權是流轉的前提，也是評估工作中最為關鍵的步驟。由于集體土地產權主體不清、城市化過程中集體土地閑置等原因，集體土地和房屋權利登記存在權利主體雜亂、遺漏登記、錯誤登記等問題，而物權法規(guī)定不動產物權自登記時發(fā)生效力，集體土地及房屋評估工作將明顯存在權利不清晰問題，給評估工作帶來極大的困難。

2.3.2法律法規(guī)、技術規(guī)范匱乏

國有土地和住房市場多年的發(fā)育使得國有土地及房屋評估有著較為完善的法律配套、技術規(guī)范，而集體土地和房屋評估的法律法規(guī)、技術規(guī)范則極為匱乏。法律法規(guī)方面，僅有2019年8月剛剛審議通過的《土地管理法》、《城市房地產管理法》修正案，相關實施細則、各級政府和部門相關法律法規(guī)和實施細則尚未制定出臺。技術規(guī)范方面，已有的《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》（GB/T18508-2014）、《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》（GB/T18507-2014）、《房地產估價規(guī)范》（GB/T50291-2015）等評估技術規(guī)范主要側重于國有土地和房屋，集體土地和房屋評估技術規(guī)范僅局限于《農用地估價規(guī)程》（GBT28406-2012），集體建設用地和房屋尚無評估技術規(guī)范可依。

2.3.3評估資料難以收集

現行集體土地和住房市場相對窄小，集體土地和房屋交易案例、相關評估數據較少，且大量的交易案例屬于私下交易，不屬于正?；?、公開化的交易行為，缺乏客觀實例可用，這造成了在實際估價時沒有足夠的租售案例可用于比較驗證，市場法、剩余法、收益法難以應用，也難以評估出適應市場要求的價格[7，8]。從價格的成本角度來看，國有土地和房屋的成本價格一般根據各級政府和部門出臺的相關文件來確定，而集體土地和房屋，尤其是集體房屋，各級政府和部門尚未全面出臺相關成本價格文件，在具體評估時，一般就近參照國有土地和房屋成本價格標準確定，由于國有、集體的土地和房屋在利用方式、利用強度等方面存在差異，直接參照國有土地和房屋成本價格標準確定的集體土地和房屋價格仍無法真實準確反映其實際價值。

3、“三塊地”改革下房地產估價行業(yè)的發(fā)展

“三塊地”改革下集體土地及房屋的評估現狀對房地產估價行業(yè)提出了新的要求，要求房地產估價行業(yè)在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、深化農村土地制度改革和農村集體產權制度改革的時代背景下提供相應的高質量估價服務，也進一步推動行業(yè)和機構的持續(xù)發(fā)展。

3.1集體土地和房屋確權

集體土地和房屋確權是估價的前提，也是合法性估價原則的必然要求。我國已實行不動產統一登記制度，但相比于國有土地和房屋，集體土地和房屋市場發(fā)育成熟度較低，集體土地和房屋的登記確權普及范圍仍相對狹小。為更好地推進集體土地和房屋確權、農村集體產權要素流轉，房地產估價行業(yè)協會可積極參與各級政府和部門組織的集體土地和房屋登記確權政策宣傳、積極引導估價機構開展集體土地和房屋登記確權業(yè)務、積極組織估價機構及人員進行集體土地和房屋登記確權技術培訓，并持續(xù)組織實施土地登記代理人、房地產經紀人等職業(yè)資格考試。

3.2評估技術規(guī)范制定

高質量的估價服務離不開統一的評估技術規(guī)范和指引。目前集體土地和房屋的評估技術規(guī)范僅局限于《農用地估價規(guī)程》（GBT28406-2012），集體建設用地和房屋尚無評估技術規(guī)范可依，不利于估價工作的開展以及農村集體產權要素的流轉，集體土地和房屋評估技術規(guī)范的制定與完善已刻不容緩。房地產估價行業(yè)協會應積極組織行業(yè)內相關專家、學者、資深估價師等有關人士盡早研究制定集體土地和房屋的評估技術規(guī)范，為集體土地和房屋評估工作的順利開展提供技術指引。

3.3估價師隊伍發(fā)展壯大

房地產估價行業(yè)的持續(xù)發(fā)展離不開估價師隊伍的建設與壯大，“三塊地”改革下農村集體產權要素的流轉更是對估價師隊伍提出了更高的要求。除了持續(xù)組織實施土地估價師、房地產估價師等職業(yè)資格考試，不斷發(fā)展壯大估價師隊伍，也要求各級房地產估價師協會更加充分重視房地產估價機構和估價師的繼續(xù)教育，積極關注“三塊地”改革對房地產估價帶來的影響，及時對各房地產估價機構和估價師開展繼續(xù)教育與培訓，指導各房地產估價機構和估價師進行集體土地和房屋評估。

4、“三塊地”改革下房地產估價機構的發(fā)展

機構是行業(yè)的風向標，“三塊地”改革下房地產估價機構的持續(xù)發(fā)展也意味著房地產估價行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。中國經濟正面臨減速度、調結構、上臺階的新常態(tài)，國家鼓勵和支持新技術、新模式、新業(yè)態(tài)和新產業(yè)的發(fā)展，房地產估價機構也處于轉型發(fā)展時期，互聯網大數據的興起引起了批量估價技術的進步、傳統銀行抵押業(yè)務的減少，土地集約利用的導向帶來了土地出讓估價和房屋征收評估業(yè)務的減少，而業(yè)務是機構的生命線，房地產估價業(yè)務必須走向多元化。

4.1積極開拓集體土地和房屋評估業(yè)務

“三塊地”改革給房地產估價機構帶來了新的契機。截至2013 年底中國農村集體經營性建設用地面積約4200萬畝，截至2015年底中國的城市建成區(qū)面積約 7350 萬畝，也就是說，農村集體經營性建設用地面積超過全國城市建成區(qū)面積的一半[8];除了農村集體經營性建設用地，“三塊地”改革還涉及農村土地征收、宅基地，故房地產估價機構沒有理由不充分重視“三塊地”改革可能帶來的巨大市場，應盡一切努力、組織所有人力物力積極開拓集體土地和房屋評估業(yè)務。

4.2充分重視業(yè)務經驗積累及理論形成

目前，“三塊地”改革已處于試點尾期，試點期形成的重要制度性成果已納入《土地管理法》、《城市房地產管理法》，在全國范圍內推廣應用在即。各房地產估價機構應充分重視集體土地和房屋評估業(yè)務的經驗積累，尤其是客觀交易案例及相關評估資料的積累，并鼓勵形成理論研究成果，有利于本機構類似業(yè)務再開展，有利于行業(yè)持續(xù)發(fā)展，也是以實踐方式來檢驗試點期形成的重要制度性成果、進而有利于制度性成果的完善與更新。

4.3不斷加強內部估價人員技術培訓

“三塊地”改革過程中，房地產估價機構作為獨立第三方，受集體經濟組織或企業(yè)、個人的委托，委派估價師和相關估價人員實地開展集體土地和房屋評估，為經濟行為各方進行決策提供參考依據。在評估過程中，估價人員作為機構和行業(yè)的窗口，職業(yè)操守和職業(yè)道德、估價業(yè)務水平直接關系機構和行業(yè)形象，因此各房地產估價機構需不斷加強內部估價人員的職業(yè)道德教育和估價業(yè)務技術培訓。

結語：

“三塊地”改革有利于深化農村土地制度改革、推進鄉(xiāng)村振興，同時也給房地產估價行業(yè)和機構帶來了契機。機遇與挑戰(zhàn)并存，房地產估價行業(yè)和機構應充分認識到集體土地和房屋評估現狀中存在的問題，高度重視集體土地和房屋評估的業(yè)務拓展和估價人員隊伍建設，擴大估價服務的范圍，提升估價服務的質量，進而實現估價業(yè)務多元化的轉型發(fā)展以及房地產估價機構和行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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