陳 蓉，許 杰

(長安大學(xué) a.公共管理與法學(xué)院；b.陜西省文化產(chǎn)業(yè)研究中心，西安 710064)

為貫徹習(xí)近平總書記對陜西提出的追趕超越和“五個扎實”戰(zhàn)略目標，制定與之相適應(yīng)且更加完備的文化產(chǎn)業(yè)政策體系顯得不可或缺。根據(jù)陜西省文化產(chǎn)業(yè)的市場需求、資源與區(qū)位等因素，借鑒江蘇、福建、河北和四川省的先進經(jīng)驗，評估陜西省文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策供給的缺失，提出陜西省追趕超越戰(zhàn)略下文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策優(yōu)化的供給方案，成為學(xué)界和政府決策層的重要議題。

1 江蘇、福建、四川、河北四省文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策之經(jīng)驗借鑒

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)的江蘇省和同屬西部地區(qū)且文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達的四川省可作為陜西省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參照物，而近年來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛的福建和河北省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策，亦為陜西省文化產(chǎn)業(yè)的追趕超越提供了豐富的可資借鑒的先進經(jīng)驗。

1.1 以“整體規(guī)劃+專項規(guī)劃”引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

江蘇、福建、河北省均重視文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的事前規(guī)劃。從絕對數(shù)量上分析，自“十二五”以來，河北省出臺15項文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，自“十三五”以來，福建省和江蘇省密集出臺5項規(guī)劃。從規(guī)劃的覆蓋面分析，既有文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的整體規(guī)劃，又有細分門類的專項規(guī)劃，覆蓋動漫游戲、文化旅游、演藝娛樂、文化會展業(yè)、影視廣播的專項規(guī)劃，還包括產(chǎn)業(yè)融合類和區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的專項規(guī)劃。如福建省“十三五”數(shù)字福建專項規(guī)劃、江蘇省古運河旅游發(fā)展規(guī)劃和河北省紅色旅游、京東旅游環(huán)線發(fā)展規(guī)劃等。

1.2 形成“廣覆蓋”“細門類”的政策框架

江蘇、四川、河北、福建省的文化產(chǎn)業(yè)政策框架均涉及“全產(chǎn)業(yè)+細分產(chǎn)業(yè)門類+產(chǎn)業(yè)融合”(見圖1)，在文化產(chǎn)業(yè)政策體系中占據(jù)重要地位。從絕對數(shù)量分析，福建省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，自2006年以來發(fā)布34項產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策(江蘇、四川、河北省均為13項)，占整個文化產(chǎn)業(yè)政策體系的42%，僅2016年發(fā)布相關(guān)政策13項[1]。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的重點和覆蓋面分析，福建省的產(chǎn)業(yè)覆蓋面最廣，自2013年密集出臺22項產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策，涉及體育產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意、動漫游戲、新聞出版、電影業(yè)、旅游業(yè)、對外開放。由于文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度最強，福建省涉及旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局類政策多達3項，體育產(chǎn)業(yè)和電影產(chǎn)業(yè)分別為2項。作為沿海開放度較高的省份，福建省發(fā)布2項政策促進對外開放和文化“走出去”。江蘇省分別出臺3項和2項產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策，重點支持體育產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè),還覆蓋到電影業(yè)、廣告業(yè)、動漫業(yè)、文物開發(fā)[2]。江蘇省對中央政策的敏感度最高，能隨著中央政策對本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局適時進行調(diào)整。

圖1 福建、江蘇、河北、四川省文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局

1.3 “文化+”催生產(chǎn)業(yè)融合的政策推進

由于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的高產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度與高附加值特性，繼2014年文化部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院關(guān)于推進文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見〉的實施意見》后，四省份均對產(chǎn)業(yè)融合都給予高度重視和政策投入，推動文化創(chuàng)意與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展(見圖2)。福建省自2013年密集出臺14項促進產(chǎn)業(yè)融合政策，注重文化產(chǎn)業(yè)與科技、旅游業(yè)相融合，并依據(jù)閩政〔2016〕23號《福建省人民政府關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在福州新區(qū)和特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中，推動文化產(chǎn)業(yè)與知識密集、產(chǎn)業(yè)價值鏈高、具有高附加值的信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟等相關(guān)行業(yè)的融合發(fā)展。四川省注重文化產(chǎn)業(yè)與“互聯(lián)網(wǎng)+”、新聞出版廣電傳統(tǒng)媒體和新興媒體的產(chǎn)業(yè)融合[3]。河北省促進文化與旅游融合發(fā)展、推進“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)等。江蘇省文化廳、省科技廳共同制定《關(guān)于加強文化科技創(chuàng)新的意見》并與省委組織部共同開展“文化科技企業(yè)家培育工程”(2015年前選拔50名省級文化科技企業(yè)家和300名市級文化科技企業(yè)家)助推文化與科技的融合[4]。2016年11月，江蘇省發(fā)布《關(guān)于促進文化科技融合發(fā)展的二十條政策措施》，圍繞孵育文化科技創(chuàng)新型企業(yè)、培育新業(yè)態(tài)、實施重大技術(shù)項目驅(qū)動、建設(shè)文化科技人才隊伍、搭建文化科技融合載體平臺、強化對文化科技企業(yè)的金融支持、提升公共文化服務(wù)技術(shù)水平、優(yōu)化文化科技融合發(fā)展環(huán)境8個方面制定了20條政策措施。

圖2 江蘇、福建、河北、四川省產(chǎn)業(yè)融合類政策分布

1.4 “形式多元和功能完備”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺的專業(yè)化能有效推動產(chǎn)業(yè)集聚，為文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的聚集、轉(zhuǎn)換和優(yōu)化創(chuàng)造條件。江蘇省和福建省文化產(chǎn)業(yè)平臺類政策表現(xiàn)突出，分別形成12項和9項政策，涉及文化科技產(chǎn)業(yè)園、重點文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)(基地)、生態(tài)旅游示范區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、公共體育服務(wù)體系示范區(qū)、產(chǎn)權(quán)交易所等平臺的規(guī)劃、建設(shè)、認定、評價和管理，形成以下特點(見圖3)：一是形成“園區(qū)/基地+項目+貿(mào)易+交易”形式多元化的平臺且功能齊備的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。即從傳統(tǒng)的“園區(qū)/基地+項目”平臺延伸至貿(mào)易、交易、融資等公共服務(wù)平臺，多角度多方位助推文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如福建省對園區(qū)的發(fā)展定位、布局、規(guī)模、效益以及運營等實施綜合評審，對符合政策導(dǎo)向的省級創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)(基地)給予授牌、資金等優(yōu)惠政策，并擇優(yōu)推薦參加國家級有關(guān)園區(qū)(基地)評定。二是形成覆蓋行業(yè)廣泛、應(yīng)對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新局面，覆蓋互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)融合、旅游業(yè)、對外文化貿(mào)易，對文化旅游項目、傳統(tǒng)媒體與新興媒體融合類重點項目的制定有專項的扶持性政策。

圖3 江蘇、福建平臺類政策結(jié)構(gòu)

2 陜西省文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策之不足

陜西省盡管已根據(jù)自身區(qū)位優(yōu)勢和特色，形成具有鮮明指向、多重視角的“全產(chǎn)業(yè)+細分門類”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策，但相較于江蘇、福建、河北、四川省，還存在以下不足。

2.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的整體規(guī)劃缺失

自2012年以來，陜西省于2016年發(fā)布陜西省“十三五”旅游業(yè)、體育事業(yè)規(guī)劃等5項專項規(guī)劃，并于2017年8月制定《關(guān)于進一步加快陜西文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策的指導(dǎo)意見》，作為陜西省文化產(chǎn)業(yè)追趕超越戰(zhàn)略的頂層設(shè)計。但針對文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的規(guī)劃類政策比重偏小，僅占文化產(chǎn)業(yè)政策體系的4%，既有規(guī)劃《陜西省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》出臺已逾10年，已不能適應(yīng)陜西省文化資源、區(qū)位、資金、人才等約束條件。作為絲路經(jīng)濟帶的重要支點，較之于部分地區(qū)爭先調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策，陜西省未能將自身的特色文化和優(yōu)勢資源與國家戰(zhàn)略相結(jié)合，針對“一帶一路”實際需要相應(yīng)調(diào)整本地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局失衡、資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化效率偏低。

2.2 行業(yè)覆蓋性和區(qū)域協(xié)調(diào)政策缺失

陜西省依托教育、科技、歷史文化資源的稟賦優(yōu)勢，細分產(chǎn)業(yè)門類發(fā)布9項產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策，覆蓋體育、動漫、旅游、電影廣告、創(chuàng)意、展覽等6大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)門類(見圖4)，初步形成“全產(chǎn)業(yè)+6項細分產(chǎn)業(yè)門類”的政策格局。

圖4 陜西省文化產(chǎn)業(yè)政策的行業(yè)覆蓋面

但較之于四省份，陜西省文化產(chǎn)業(yè)門類的覆蓋面最為狹窄(見圖5)。盡管三分之一的政策涉及旅游業(yè)，但對歷史文化資源作為導(dǎo)向性產(chǎn)業(yè)沒有給予必要的關(guān)注。同時，陜西省至今仍缺乏區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展政策，地區(qū)間缺少橫向合作和聯(lián)系。挖掘本省文化產(chǎn)業(yè)特色的政策投入有限，區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，各地的特色優(yōu)勢不突出。區(qū)域發(fā)展水平尚不均衡，經(jīng)濟比較落后地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，競爭力弱，呈現(xiàn)出關(guān)中高，陜南、陜北低的態(tài)勢。

圖5 陜西省與四省份細分門類產(chǎn)業(yè)政策對比

2.3 產(chǎn)業(yè)融合政策稀少且缺乏先導(dǎo)性

較之于四省份的產(chǎn)業(yè)融合類政策，陜西省的數(shù)量最少且缺乏先發(fā)指導(dǎo)性，僅涉及文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”和文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品的開發(fā)，對文化產(chǎn)業(yè)與科技、旅游、工業(yè)制造、新媒體等反應(yīng)較遲緩，特別是與旅游業(yè)和新興數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)融合度較低，導(dǎo)致文化產(chǎn)品的科技含量不高、文化創(chuàng)新動力不足、附加值較低、文化產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)尚處于分離狀態(tài)(見圖6)。

圖6 陜西省與江蘇等四省產(chǎn)業(yè)融合政策比較

2.4 園區(qū)/基地的平臺形式單一且集聚功能缺失

陜西省盡管已形成“園區(qū)/基地+重大項目驅(qū)動”兩類產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺[5]，但園區(qū)/基地的平臺政策呈現(xiàn)出明顯的政府主導(dǎo)性，主要是通過對園區(qū)/基地等的評定認定，由政府給予直接撥款、劃地優(yōu)惠、直接補貼或享受相關(guān)優(yōu)惠政策。同時，園區(qū)運營重園區(qū)/基地的經(jīng)濟功能和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，輕完整產(chǎn)業(yè)運行鏈條的形成，未產(chǎn)生凸顯區(qū)域特色且缺乏完整的文化產(chǎn)業(yè)鏈，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)同效應(yīng)和集群優(yōu)勢，對文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化、轉(zhuǎn)型、升級效用不顯著。

3 優(yōu)化陜西省文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策之路徑選擇

為貫徹習(xí)近平總書記對陜西提出的追趕超越和“五個扎實”戰(zhàn)略目標，亟需優(yōu)化與調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)與布局政策，推動陜西省文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型、升級和縱深發(fā)展。

3.1 高位布局，強化統(tǒng)籌整體規(guī)劃和頂層設(shè)計

陜西省文化產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)追趕超越，亟需強化戰(zhàn)略意識，加強文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的整體規(guī)劃和頂層設(shè)計。由于2005年制定的《陜西省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》距今已有14年之久，建議以省文化體制改革與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展小組為領(lǐng)導(dǎo)，以省委宣傳部為牽頭單位，整合相關(guān)資源和力量，編制陜西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的整體性規(guī)劃，根據(jù)陜西省不同地區(qū)的資源稟賦條件和比較優(yōu)勢，前瞻性地規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的序列和高級化的目標，制定差異化、區(qū)域協(xié)調(diào)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)、地方特色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，編制10—20年中長期專項規(guī)劃和可操作性較強的3—5年行動計劃，并梳理評估本省區(qū)域內(nèi)的文化資源，合理規(guī)劃定位陜西省的特色文化產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，實施地方特色文化產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展戰(zhàn)略，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供頂層設(shè)計的戰(zhàn)略指導(dǎo)[6]。

3.2 實施“強優(yōu)補短”戰(zhàn)略，擴充細分產(chǎn)業(yè)門類政策

陜西省細分產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策覆蓋面狹窄，需配合供給側(cè)改革要求，應(yīng)區(qū)分不同地區(qū)和行業(yè)，緊密結(jié)合陜西省文化資源的豐度、文化市場的容量、文化資源稟賦狀況和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性，實施針對性更強的錯位支持政策。圍繞文化制造業(yè)、文化創(chuàng)意設(shè)計業(yè)、動漫業(yè)、會展業(yè)、廣播電視電影、工藝美術(shù)、新聞出版業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，制定細分行業(yè)門類的的專項產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局政策，加大對優(yōu)勢歷史文化資源的導(dǎo)向性產(chǎn)業(yè)的政策推動，率先在創(chuàng)意設(shè)計、出版印刷、節(jié)慶會展、工藝美術(shù)、電影電視等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)加強政策指導(dǎo)和扶持，力爭打造1—2個全國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造3—5個區(qū)域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

同時，陜西省應(yīng)根據(jù)不同的資源優(yōu)勢、特色文化、民俗傳統(tǒng)、消費層次和市場條件，準確定位關(guān)中、陜北和陜南等三大板塊的發(fā)展重點，深入發(fā)掘陜北、陜南的傳統(tǒng)文化和民間工藝，形成原創(chuàng)性、地方特色差異化的文化元素和文化產(chǎn)品；引導(dǎo)各地政府積極參與“一帶一路”沿線的地區(qū)融合和產(chǎn)業(yè)分工，主動融入“一帶一路”國家發(fā)展大戰(zhàn)略，注重錯位發(fā)展、合理布局，突出地區(qū)特色和資源優(yōu)勢。

3.3 打造文化產(chǎn)業(yè)帶和特色園區(qū)/基地，強化產(chǎn)業(yè)集聚功能

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺的政策目標是使生產(chǎn)相對集中的地區(qū)形成區(qū)域集聚，帶動上、下游產(chǎn)業(yè)鏈條，從而提升產(chǎn)業(yè)集聚和協(xié)同，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的轉(zhuǎn)型升級[7]。對此，陜西省專業(yè)化產(chǎn)業(yè)平臺搭建可沿著以下路徑展開：一是依托城市群、地區(qū)群，形成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、創(chuàng)新能力強、產(chǎn)業(yè)鏈完整的特色產(chǎn)業(yè)帶、新興文化產(chǎn)業(yè)帶、特色文化產(chǎn)業(yè)基地/園區(qū)和企業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，使文化產(chǎn)業(yè)帶動經(jīng)濟規(guī)模占全省總量的80%以上，文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)增加值占比超過50%。二是建立省市兩級文化產(chǎn)業(yè)專項發(fā)展資金。省級專項資金重點支持省內(nèi)基礎(chǔ)好、實力強、附加值高、輻射能力強的文化產(chǎn)業(yè)門類，市級專項資金重點用于挖掘地區(qū)特有、無可替代性文化生產(chǎn)要素，在本市重點區(qū)域內(nèi)培育優(yōu)質(zhì)、有競爭力的文化企業(yè)，引導(dǎo)它們發(fā)揮集聚輻射帶動作用，并以此為中心，通過市場主體培育和政府引導(dǎo)的互動互補功能，刺激自發(fā)性文化產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)生，逐步形成一組互需互補的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈和信息鏈，增強陜西省文化產(chǎn)業(yè)的協(xié)同和集聚效應(yīng)，強力提升文化產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化水平。三是優(yōu)先發(fā)展一批科技創(chuàng)新型文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)(基地)、開發(fā)特色文化園區(qū)，鼓勵在高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、科技園區(qū)以及國家級保稅區(qū)、自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，遴選并重點招商、培育、孵化影視、出版、廣告、動漫、文化裝備制造等園區(qū)/基地，在自貿(mào)區(qū)開展陜西省文化產(chǎn)品出口示范基地認定工作，發(fā)揮陜西省自貿(mào)區(qū)的集聚作用、孵化作用和示范引領(lǐng)作用[8]。四是搭建跨區(qū)域的文化產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展平臺和跨區(qū)域經(jīng)濟合作平臺，與“一帶一路”沿線的省份開展文化產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域深層次合作，推動文化產(chǎn)業(yè)要素跨地區(qū)高效流動和資源的優(yōu)化整合。同時，搭建文化產(chǎn)業(yè)或上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟，推動區(qū)域間縱向或橫向的文化產(chǎn)業(yè)對接與聯(lián)動，引領(lǐng)文化資源在全省范圍內(nèi)合理配置與產(chǎn)業(yè)集聚。

3.4 以“文化+”和“互聯(lián)網(wǎng)+”形式強力推進產(chǎn)業(yè)融合，培育新業(yè)態(tài)

陜西省已將數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)列入陜西省“十三五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以數(shù)字技術(shù)為關(guān)鍵，依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等科技成果，大力發(fā)展數(shù)字出版、多媒體、動漫游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽等新型文化業(yè)態(tài)，出臺支持數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的實施意見，出臺引導(dǎo)文化科技的深度融合的相關(guān)政策，促進高新技術(shù)與文化產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化以及與上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈延伸的融合發(fā)展，建立健全新業(yè)態(tài)培育的政策激勵機制，實施高端項目驅(qū)動，促進文化產(chǎn)業(yè)與數(shù)字出版、動漫游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽、文博創(chuàng)意、網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意設(shè)計、新興媒體的產(chǎn)業(yè)融合，大力培育“互聯(lián)網(wǎng)+”、數(shù)字創(chuàng)意、云計算、硬科技等新興業(yè)態(tài)。