■ 王春磊

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

0 引言

土地是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)資源，也是農(nóng)民的基本保障與生命線，農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度改革涉及億萬農(nóng)民的切身利益。十八大以來，中央印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，切分土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行制度（以下簡稱“三權(quán)分置”）?！八袡?quán)”歸農(nóng)民集體，“承包權(quán)”歸簽訂承包合同的農(nóng)民，“經(jīng)營權(quán)”歸農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營人?！叭龣?quán)分置”的亮點(diǎn)是放活土地經(jīng)營權(quán)，有利于盤活土地資源要素市場，培育農(nóng)村新型經(jīng)營主體，為鄉(xiāng)村振興提供保障。

現(xiàn)階段，各地政府在農(nóng)村土地確權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)有形市場構(gòu)建和新型經(jīng)營主體培育方面都進(jìn)行了一些探索,但在“三權(quán)分置”改革實(shí)際運(yùn)行中也存在著現(xiàn)實(shí)困境，仍然有許多問題需要認(rèn)真研究與解決。本文通過回顧農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的背景和現(xiàn)實(shí)條件，詳述“三權(quán)分置”實(shí)踐中遇到的問題,從建立健全“三權(quán)分置”改革相關(guān)法律法規(guī)、完善承包地確權(quán)登記以及加強(qiáng)承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管工作等方面探索政策的優(yōu)化策略，尋求問題的解決方法和保障措施，以期為推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供參考。

1 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的背景

以往的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)際上是“兩權(quán)分離”，即所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)為一體賦予農(nóng)戶家庭。在當(dāng)時(shí)，順應(yīng)了農(nóng)民意愿，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鎮(zhèn)化不斷穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市務(wù)工和謀生，其所對應(yīng)的土地閑置或協(xié)議流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，承包主體與經(jīng)營主體分離。理論上，農(nóng)村土地承包權(quán)只適用于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，該權(quán)利具有社區(qū)封閉性和不可交易性；而經(jīng)營權(quán)則是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有開放性和互易性。如果不發(fā)生人口流動和土地流轉(zhuǎn)，兩種權(quán)利完全可以合為一體。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,無論是微觀基礎(chǔ)還是宏觀格局，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制制度設(shè)計(jì)的初始條件都發(fā)生了深刻變化。在這種情況下，如果繼續(xù)維持承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)一體化，將帶來法理混亂和政策盲從。

因此，國家適時(shí)將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離，形成“三權(quán)分置”的新格局,既堅(jiān)持了土地集體所有制，又保留了農(nóng)戶承包權(quán)、釋放了土地經(jīng)營權(quán)活力，為土地資源優(yōu)化配置、生產(chǎn)要素市場化流動、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新型生產(chǎn)經(jīng)營奠定了制度基礎(chǔ)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有利于發(fā)揮市場配置資源作用，促進(jìn)農(nóng)戶增收，也豐富了中國特色社會主義“三農(nóng)”理論。

目前，中央政府按照“產(chǎn)權(quán)明確、權(quán)利完備、流動順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的產(chǎn)權(quán)制度要求，對農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行核實(shí)登記，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，鞏固制度基礎(chǔ)。各級政府大力組織實(shí)施農(nóng)村土地權(quán)利認(rèn)證，進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，搞活土地經(jīng)營，培育新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革穩(wěn)步推進(jìn)。

2 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革主要難點(diǎn)

2.1 “三權(quán)分置”缺乏充足的法律保障和制度設(shè)計(jì)

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的構(gòu)思源于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論[1]，該設(shè)計(jì)明確了三類主體(集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體)間的經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。政策層面上雖然已經(jīng)在《農(nóng)村土地承包法》(2018年修正版)中予以確定，但與之相適應(yīng)的法律法規(guī)尚未完善，甚至系統(tǒng)設(shè)計(jì)和一些法律規(guī)范存在沖突，阻礙了“三權(quán)分置”的改革進(jìn)程。在現(xiàn)行的涉及土地權(quán)利相關(guān)法律中，如《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》等，既沒有清晰界定農(nóng)村土地“三權(quán)”的內(nèi)容，也沒有明確其權(quán)利界限[2]。由于缺乏法律依據(jù)和保障，很難形成與經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押相關(guān)的各種制度，在一定程度上制約了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)和發(fā)展。

在政策體系方面，雖然已明確“三權(quán)分置”是現(xiàn)階段農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的新方向，但已有的政策體系仍然沒有完全契合“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)[3]。如中央政府為激發(fā)農(nóng)民種糧積極性實(shí)行的“三農(nóng)”糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策，由于在“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)中并沒有明確接受補(bǔ)貼的是承包權(quán)主體還是經(jīng)營權(quán)主體，可能會出現(xiàn)補(bǔ)貼錯配現(xiàn)象，其激勵作用將大打折扣[4]。通過培育新的經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史趨勢，“三權(quán)分置”下強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的趨勢應(yīng)該是新增的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向家庭農(nóng)場、合作社等新型主體適度傾斜，比如建立擔(dān)保體系或提供購買農(nóng)業(yè)機(jī)械等補(bǔ)貼，都需要在政策體系中明確界定。

另外，農(nóng)村土地承包期結(jié)束后，土地承包經(jīng)營的權(quán)屬也是需要面臨的問題。1998年，國家出臺了進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的政策，要求在第一輪承包的基礎(chǔ)上再延長合同期30年，即從1998年開始到2027年止。目前國家逐步取消農(nóng)業(yè)戶，如果到2027年原先承包土地的人已不再是農(nóng)民，也就不再屬于原先的那個“集體”，此時(shí)的土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)屬也是需要考慮的問題。

2.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記難度大

承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的前提，確權(quán)可以降低土地調(diào)整的制度風(fēng)險(xiǎn)而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)[5]。但現(xiàn)階段農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系混亂，確權(quán)難度大，各地進(jìn)展并不均衡，甚至有些地區(qū)困難重重。主要原因有：

經(jīng)費(fèi)投入不足。確權(quán)登記工作對象無論是耕地面積還是農(nóng)戶數(shù)量都非常大，工作時(shí)間跨度長、難度高，需要加大成本投入，而這部分經(jīng)費(fèi)投入是中央給予部分補(bǔ)貼（2018年底之后進(jìn)行確權(quán)的國家不再予以資金補(bǔ)助），缺口由地方政府逐級承擔(dān)。這給一些財(cái)政困難的地區(qū)帶來了較大壓力，直接影響了土地確權(quán)登記工作的進(jìn)度。

宣傳、溝通不夠。由于宣傳不到位，加之村民的文化水平普遍不高，對于確權(quán)登記工作重要性認(rèn)識不足，參與積極性不高，甚至存有抵觸情緒。基層政府如果僅采取簡單的政策宣傳，缺乏與農(nóng)民深入溝通，就不能充分體會土地在農(nóng)民心中的位置，加上部分工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，導(dǎo)致在具體工作執(zhí)行中得不到村民支持，確權(quán)工作被動緩慢。

承包經(jīng)營權(quán)歷史遺留問題復(fù)雜。集體土地確權(quán)登記試點(diǎn)被部分人解讀為農(nóng)村土地要大幅增值的前兆，使得農(nóng)民對于土地的期望愈增，原來一些隱性矛盾和利益糾紛也因?yàn)榇_權(quán)而凸顯出來，增大了確權(quán)工作的難度。如以租代征問題，承包地調(diào)整問題，二輪承包的承包權(quán)證發(fā)放問題，還有少數(shù)地方年久失管、土地檔案缺失、資料不齊以及界址不清等[6]。同時(shí)，部分地區(qū)土地經(jīng)歷多輪流轉(zhuǎn)、公益設(shè)施建設(shè)占用農(nóng)田、土地整治、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶等產(chǎn)生的土地糾紛問題非常突出，土地承包經(jīng)營權(quán)難以清晰界定。特別是一些農(nóng)田建構(gòu)設(shè)施沒有任何合法證書，或僅處于民間承認(rèn)狀態(tài)，如果確權(quán)登記引起現(xiàn)有的利益受損，協(xié)調(diào)起來有一定難度。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)市場化運(yùn)行的流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未建立

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。大多數(shù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)只有租用雙方參與，缺席所有權(quán)代表的村委會。雖然各地建有土地流轉(zhuǎn)程序和標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際運(yùn)作中仍存在許多不合規(guī)之處。比如，流轉(zhuǎn)協(xié)議沒有書面合同，或者合同條款不具體，權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等事項(xiàng)設(shè)定不夠全面，容易留下隱患[7]；土地流轉(zhuǎn)期限普遍偏短，五年以下居多，甚至一年一議，短期流轉(zhuǎn)行為增加了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致經(jīng)營主體對修建灌溉設(shè)施、培肥地力等事關(guān)農(nóng)業(yè)長期發(fā)展的項(xiàng)目不愿也不敢投入，影響了土地產(chǎn)出效率和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；流轉(zhuǎn)土地連片程度不高，個別農(nóng)戶對“三權(quán)分置”的認(rèn)識有限，甚至擔(dān)心會因此失去土地，寧肯拋荒也不愿流轉(zhuǎn)，還有的把對村干部或村民的恩怨轉(zhuǎn)嫁到土地流轉(zhuǎn)中，反對或拒絕流轉(zhuǎn)，致使流轉(zhuǎn)土地?zé)o法連片；由于法制觀念淡薄，個別農(nóng)民缺乏契約精神，看到利益后隨意毀約，或?qū)?xiàng)目施工進(jìn)行阻撓，或肆意提高流轉(zhuǎn)價(jià)格，經(jīng)營主體權(quán)益難保障[8]，致使土地流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定。

土地流轉(zhuǎn)市場不完善。暢通的土地流轉(zhuǎn)渠道離不開市場運(yùn)作體系和相關(guān)服務(wù)平臺。目前尚缺乏統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易市場，流轉(zhuǎn)形式多樣，難以有針對性地監(jiān)管，流轉(zhuǎn)主體雙方為企業(yè)與農(nóng)戶、合作組織與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶等多種形式，在用地性質(zhì)、流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限以及用途等方面差異性較大，承包利益雙方難以明確和維護(hù)[9]。特別是流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)確定難度較大，過低會促使農(nóng)民不愿接續(xù)流轉(zhuǎn)，過高又會擠壓經(jīng)營主體盈利空間。特別是出現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模種植低效或自然災(zāi)害等情況，會導(dǎo)致部分經(jīng)營主體虧損而挫傷經(jīng)營積極性，甚至“撂荒”或“轉(zhuǎn)租”。

土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制不健全。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需要配套的監(jiān)管機(jī)制，目前由于人員配備和經(jīng)費(fèi)等方面的原因，缺乏必要的激勵措施和責(zé)任追究制度，土地監(jiān)管力度不足，無法有效激勵基層相關(guān)部門對土地流轉(zhuǎn)細(xì)致監(jiān)管。甚至有一些縣鄉(xiāng)為保障作物種植和規(guī)模化經(jīng)營，以行政手段促土地流轉(zhuǎn)，盲目進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；更有部分耕地在流轉(zhuǎn)后用于其他經(jīng)營，嚴(yán)重影響耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.4 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資困難重重

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，土地是鄉(xiāng)村最優(yōu)的資源稟賦，產(chǎn)業(yè)興旺在很大程度上依賴開發(fā)土地資源發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。充足的資金是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必要條件，現(xiàn)階段土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能空間亟需拓展，但目前抵押融資還存在困難。主要原因大致為：

抵押登記手續(xù)難以辦理。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》明文規(guī)定承包方應(yīng)向政府申請辦理“土地承包經(jīng)營權(quán)證”，但由于各種歷史客觀原因，在實(shí)踐中許多經(jīng)營主體并未辦證，僅有與發(fā)包方簽訂的承包合同，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押申請。

土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值難以合理評估。價(jià)值評估是金融機(jī)構(gòu)授信貸款額度的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國尚無針對土地承包經(jīng)營權(quán)的估價(jià)機(jī)制及評估標(biāo)準(zhǔn)，也沒有相關(guān)資質(zhì)被市場各方都認(rèn)可的專業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員，無形中阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)融資。此外土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值受合同年限、自然條件、生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目等多重因素影響，評估的可操作性差、評估難度大。

金融機(jī)構(gòu)對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押存有疑慮。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長，受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)等因素影響大，一旦出現(xiàn)貸款逾期或無法償還，土地承包經(jīng)營權(quán)該如何處置也是個問題[10]。目前，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押市場化程度低，銀行在接受土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物上存在一些顧慮。

2.5 新型經(jīng)營主體培育工作進(jìn)展緩慢

“確權(quán)、活權(quán)、培育新型經(jīng)營主體”構(gòu)成農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的工作框架。黨和國家的重要會議和文件均提出要從財(cái)政、信貸保險(xiǎn)、用地、項(xiàng)目扶持等方面培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。隨著土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營加速，各地也都在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制和培育新型經(jīng)營主體方面做了探索。盡管取得了一些成績，但離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求仍有較大差距，一些突出問題亟需解決。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策落實(shí)不夠到位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大不可避免地需要建設(shè)一定的農(nóng)業(yè)配套設(shè)施。為了促進(jìn)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，自2009年以來，中央政府制定了一系列配套的農(nóng)村承包地政策。由于權(quán)責(zé)交叉和涉及到基本農(nóng)田保護(hù)，許多地方不敢批準(zhǔn)一二三產(chǎn)融合項(xiàng)目，特別是農(nóng)業(yè)旅游和休閑旅游設(shè)施用地項(xiàng)目，給農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶來極大的不利影響。

財(cái)政支持和政策性保險(xiǎn)工作滯后。金融支農(nóng)口號提的響，但落實(shí)抓手少，無論是資金總量還是主體覆蓋面都無法滿足實(shí)際需求；政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、改變農(nóng)業(yè)靠天吃飯境況的必然要求，但當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)以“共保體”形式運(yùn)作，使得保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)落實(shí)積極性不高，部分非“共保體”運(yùn)作的保險(xiǎn)公司財(cái)政扶持資金又無法直接支付，影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)。

經(jīng)營主體質(zhì)量參差不齊。當(dāng)前一些經(jīng)營大戶、家庭農(nóng)場以及部分農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體在技術(shù)水平、市場意識和管理能力方面相對落后，職業(yè)化經(jīng)營程度低[11]。當(dāng)政策利好和市場行情看漲時(shí)，在生產(chǎn)技術(shù)不成熟、管理能力跟不上的情況下仍盲目擴(kuò)張經(jīng)營土地面積，對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、勞動力成本上升等估計(jì)不足，一旦出現(xiàn)市場信息失靈、農(nóng)產(chǎn)品銷量不佳時(shí)，常導(dǎo)致嚴(yán)重虧損。部分農(nóng)民合作社“有組織無合作”，僅僅是為了套取國家補(bǔ)貼，“徒有形式，合而不作”。一些企業(yè)為了利用合作社經(jīng)營中的免稅政策避稅，也紛紛參與合作社。

3 進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革工作的建議

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度對于推動土地資源規(guī)范利用和優(yōu)化配置、保護(hù)經(jīng)營主體的合法權(quán)益，增強(qiáng)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性具有重大意義。推進(jìn)和完善承包地“三權(quán)分置”制度，有必要對在實(shí)踐中遇到的一些緊迫問題做出回答和應(yīng)對。根據(jù)目前存在的矛盾和問題，提出如下建議：

健全“三權(quán)分置”改革的配套法律和政策解釋。相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)理論研究，對“三權(quán)分置”改革形成統(tǒng)一認(rèn)識，厘清“三權(quán)”的交錯關(guān)系和權(quán)利邊界；繼續(xù)加強(qiáng)“三權(quán)分置”改革的頂層設(shè)計(jì)，及時(shí)做好政策解讀，提高其剛性和權(quán)威性；以“不變所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，市場化經(jīng)營權(quán)”為原則，標(biāo)準(zhǔn)化土地流轉(zhuǎn)程序，保障和強(qiáng)化三方的合法權(quán)益；盡快建立健全促進(jìn)經(jīng)營主體發(fā)展的政策體系，進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革，使國家針對農(nóng)業(yè)的投入、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等更趨合理、更具針對性和有效性。通過“存量調(diào)整，增量傾斜”補(bǔ)貼政策，優(yōu)化已有的政策并向新型經(jīng)營主體傾斜。同時(shí)，超前謀劃農(nóng)村土地承包期結(jié)束后土地的權(quán)屬問題。

加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記。農(nóng)村承包地確權(quán)問題，既是“三權(quán)分置”的前提，也是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的制度保障。因此，必須核清并準(zhǔn)確登記每個地塊的位置、面積、質(zhì)量、權(quán)屬、邊界等，在土地確權(quán)調(diào)查、核實(shí)、審核等環(huán)節(jié)中,可以應(yīng)用新技術(shù)手段提高工作效率并降低確權(quán)成本；政府部門應(yīng)加大支持力度，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障和資金管理，確保?？顚Ｓ?；開展廣泛宣傳，讓農(nóng)民充分認(rèn)識到土地確權(quán)涉及到的自身權(quán)益，以便獲得農(nóng)民對確權(quán)工作的支持；建立土地權(quán)屬糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，最好由確權(quán)相關(guān)責(zé)任部門人員聯(lián)合組成，便于對存有權(quán)屬爭議的土地進(jìn)行仲裁。針對近期難以解決糾紛的，查明位置、面積和形成原因，暫維持現(xiàn)狀并劃定爭議區(qū)，待爭議化解后再進(jìn)行公示和登記。

構(gòu)建并完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。相關(guān)部門要以“三權(quán)分置”改革為契機(jī)，完善與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場相關(guān)的政策、機(jī)制，強(qiáng)化服務(wù)和監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)化土地流轉(zhuǎn)平臺，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。加強(qiáng)政策宣傳和解釋工作，增強(qiáng)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識，消除其思想上的顧慮，提高農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)的積極性；改進(jìn)流轉(zhuǎn)方法，在堅(jiān)持農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，更多采用集體委托流轉(zhuǎn)、整片流轉(zhuǎn)，以減少糾紛和提高流轉(zhuǎn)效率；創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，以股份合作型流轉(zhuǎn)、入股保底分紅型流轉(zhuǎn)等形式，構(gòu)建經(jīng)營主體和承包主體利益共同體，穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系；完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)部門和土地仲裁部門的職能，充分發(fā)揮其流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、轉(zhuǎn)讓價(jià)值評估、合同檔案管理和糾紛調(diào)解仲裁等作用。加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的監(jiān)管，探索建立土地流轉(zhuǎn)受讓方農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質(zhì)制度，加強(qiáng)土地用途管制，制止和查處耕地“非農(nóng)化”和耕地破壞行為，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的全程監(jiān)管和事后追蹤。構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的“三權(quán)分置”改革評價(jià)體系，總結(jié)和推廣試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決改革中出現(xiàn)的問題。

穩(wěn)妥開展土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資。除完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的法律和政策以外，根據(jù)抵押市場的發(fā)展程度，探索抵押物處置方式，構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)并形成制度體系。扶持農(nóng)村信用擔(dān)保實(shí)體，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對農(nóng)業(yè)的信貸支持，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資提供渠道。構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)交易監(jiān)管服務(wù)平臺，加強(qiáng)對農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)、抵押等信息的發(fā)布，規(guī)范農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)、抵押權(quán)交易等行為，提高監(jiān)管平臺的公信力。

大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。實(shí)施“三權(quán)分置”、放活經(jīng)營權(quán)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的參與。促進(jìn)家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體共同發(fā)展，以土地、資金、人才等政策體系扶持示范性家庭農(nóng)場創(chuàng)建工作，提升農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。引導(dǎo)新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)戶也能分享到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營的紅利；從財(cái)政、信貸保險(xiǎn)、稅收等方面支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相互融合發(fā)展；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，理順“共保體”工作體制，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的覆蓋面，不斷提高保險(xiǎn)水平。